環境保護的公法相鄰制度探究

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一、我國現有的保護鄰人居住環境的公法法律規范

從我國現行法規定上看，受行政行為效果影響的第三人(鄰人)在其利益受到或可能受到行政機關的侵害時，有三種救濟途徑：參與行政許可、要求聽證和提起行政訴訟。這種一般性規定籠統而模糊。許可法中所涉及的“利害關系人”范圍模糊不清。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條第1款第（1）項規定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權的，公法、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。那么在許可法中的利害關系人應當也包括相鄰人，然而根據環境被污染的形式不同，“相鄰人”的概念和范圍也應當不同。在污水排放污染之中，“相鄰人”的范圍應當包括污水排放河流流經的地區的所有居民，而不僅是排污工廠附近居民；在廢氣、煙排放污染之中，“相鄰人”的范圍應當包括氣體、煙霧能擴散到的地區的所有居民，而不僅只是排放工廠附近居民。《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。當工廠排污許可、建筑許可等在符合法律規定的條件下，實際上又造成相鄰環境被污染的情況下，然礙于我國司法實踐中的“公法優位說”，即在法律無明確規定情況下，行政機關的行政行為（建筑許可）具有限制鄰人私法所有權的內容(妨害排除請求權或不作為請求權)，這種情況下，排除了鄰人私法相鄰權救濟途徑。

二、德國的“相對雙軌制”制度介紹，兼述德國公法相鄰權

行政案件難受理、難息訴，公民的居住環境受到污染，相鄰權被侵害之時，行政訴訟不能、私力救濟不能的情況比比皆是。下文將介紹德國的“相對雙軌制”制度及德國在公民相鄰權受到侵害時如何救濟的創新之處。

（一）德國的“相對雙軌制”制度

對建筑計劃和建筑許可進行區分：就建筑計劃而言，如果一個建筑計劃的內容與私法規定的與排放有關的相鄰權保護的標準相沖突，要么從一開始就排除基于私法相鄰權的請求權，要么私法中規定的相關標準就以公法計劃法的觀點來加以解釋。在建筑許可程序中，鄰人的私權事實上不需要被審查，所以建筑許可沒有影響私權的效力，鄰人可基于其私法相鄰權排除公法上的建筑許可的效力。

（二）德國公法相鄰關系制度簡要介紹及其優越性

就公法相鄰關系的構成要件而言，德國學者勞夫認為，一種公法規范是否構成公法相鄰關系規范應當具備三個構成要件：（1）行政許可前:確保鄰人參與到許可程序中；（2）行政許可中：存在關于聽證程序義務的規范，如賦予鄰人提出異議的權利等；（3）行政許可后：鄰人有權請求行政機關對違反公法規范對鄰人造成損害的土地所有權人進行干預。環境公法相鄰關系請求權在應對環境公害等問題上相對于民法相鄰關系更具優越性。首先，行政許可前確保鄰人參與到許可程序中來，并賦予鄰人在許可程序中提出異議的權利，在異議不成立時鄰人有權提出行政訴訟；其次，具體化了私法相鄰關系中模糊的概念。《物權法》第90條的規定中“依照國家規定”這一表述中，“國家規定”可以理解為環境法體系中污染防治的法律規范或者包含有污染防治條款的法律規范的總和；最后，注重主動干預，許可保留以及鄰人對許可程序的參與權能夠有效防止可能對環境造成不可逆轉的危害情況的發生。

三、我國環境領域公法相鄰關系制度建設的思路

經過對德國相鄰關系法的研究和我國實際情況，下文將通過案例形式將構想的環境領域公法相鄰關系制度進行介紹。

（一）特殊領域公法排除或限制私人請求之法律規定

案例a：主管行政機關依據相關法律（已對私法上的請求權進行了限制或排除）批準了某居民區附近建一屠宰場。當地居民要求停建，因為這不符合當地同性性要求，理由是畜生的叫聲和它們發出的氣味將嚴重妨害本地區。該地區的居民的停建要求不會被滿足。當地居民僅能要求采取保護措施或者補償。工業生產乃國民經濟的基礎，賦予受害鄰人對大工業生產廣泛的排除妨害請求權使得經濟公益與環境私益不得平衡。公法相鄰關系則能恰當調整。比如，私法相鄰關系保護在某些領域被公法排除適用或者受到限制，企業可以信賴行政機關的許可，建設該設施，而不必擔心私人提出請求權導致其中斷。德國《聯邦公害防治法》第14條規定，在一個計劃得到公法許可情況下鄰人基于民法典第1004條的排除請求權被否定。德國的司法實踐將這一思想擴大適用到了公法上的企業、或者雖然是私營的，但是被國家用來服務于公共利益的企業（例如煤氣公司、發電廠）、或者是國家實行的措施（例如高速公路建設）。看似公法排除私人請求權堵塞了鄰人私法上的排除請求權，但實質在公法上的許可程序中，有可能受干擾被侵害的相鄰人基于公法相鄰權，在許可程序中有參與權以及對頒發的許可提出異議和無效控告的權利。法律明確規定公法中的計劃或者可具有排除私法相鄰權的效力，是因為考慮到私法相鄰權與公法相鄰權的沖突問題，公法上的行政許可具有排除以下領域鄰人基于私法請求權所享有的不作為或者排除請求權的效力：（1）由主權行為所引起的對相鄰土地重大干擾侵入的情況，此處參考的是《德國基本法》第14條第2款“所有權應服務于公共福利”的觀點。（2）一個計劃獲得公法許可情況下鄰人私法相鄰權被排除，德國《聯邦公害防治法》第14條以及德國原子能法第7條、航空運輸法第11條也屬于這類規范。（3）服務于公眾利益、對公眾生活具有重大意義的企業所應起的干擾侵入。案例a中，行政機構已經事先對司法上的抗辯進行了審查，只要這種抗辯數以一般的法律抗辯，而不是基于特殊的法律“依據”（例如合同），當地居民只能要求采取保護措施或者補償。

（二）私法請求權與公法請求權相對的雙軌制

案例b：E計劃在某地區進行建房計劃，建造的工廠排廢標準符合公法制定的標準，然在建房過程中會發生噪音，定違背私法相鄰權所規定的相關法律，經過充分考量，有關部門給E了許可且加以解釋，現鄰居N以該房屋建設產生噪音為由要求E停止施工。此案中，N只能采取公法救濟。案例c：所有權人E的建房計劃獲得了行政許可。在開挖工作開始之后，他的鄰居N依據私法相鄰權要求E立即停止施工，因為在E的不動產上的開挖活動不僅導致N的房屋開裂，開挖噪音也已超過忍耐限度，造成E精神上的傷害。E堅持認為，他的建房計劃是得到行政部門批準的，因此N無權禁止他的開挖活動。此案中，鄰居N可以依據民法相鄰權要求不作為。在上述兩個案例中，在法律對公法上的計劃或許可是否具有影響私法相鄰權的效力沒有規定的情況下，似乎產生一個問題，若鄰人選擇私法相鄰權保護方式，公法上的建筑計劃或建筑許可就會被自動排除。根據德國“相對雙軌制”理論，對建筑計劃和建筑許可進行區分，并分別賦予二者對私法相鄰權的不同的效力。對于建筑計劃，符合公法要求但在私法上確實會侵害了鄰人權利時，且一開始并沒有被公法明文規定排除私法相鄰權請求權，考量相關利益的基礎上做出給公法讓行的，則是公正充分的考量，則公法效力高于私法上的相鄰權。在建筑許可程序中，鄰人可基于其私法相鄰權排除公法上的建筑許可的效力。“相對雙軌制”在他人合法利益得到了公正、充分地考量且未違反法律規定的基礎上，維護公法的公信力，允許公法上的效力優先于私法上的效力；在他人合法利益未得到公正、充分地考量或者違反了法律規定的基礎上，公法上的效力不能優先于私法上的效力。

本文作者：張冬梅工作單位：華東政法大學研究生教育院