自由貿易港法定數字貨幣監管理論研究

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摘要：海南自由貿易港投資營商環境的優化建設需要法定數字貨幣的發展與支持。法定數字貨幣區別于普通數字貨幣、傳統貨幣的特性和其發行流通過程中潛在的技術風險與信息安全風險使其具有審慎監管的必要性。應從微觀和宏觀兩個角度入手，明確抓住抓牢自貿港建設過程中法定數字貨幣運行的監管重心，進一步加強國際間合作，有效抑制風險因素，從而促進海南自由貿易港數字經濟發展。

關鍵詞：法定數字貨幣；審慎監管；風險防范；海南自由貿易港

一、問題的提出

法定數字貨幣（CentralBankDigitalCurrencies，簡稱CB⁃DC）亦稱央行數字貨幣，在我國被稱為數字人民幣，是由中央銀行直接發行的，將傳統法定貨幣數字化的一種形態，即基于區塊鏈、5G等技術的一種數字化貨幣。毫無疑問，法定數字貨幣的發行和流通需要具備必要的技術、市場和制度條件，在技術條件落后、市場規模狹小、金融監管落后的國家或者地區，難以有條件發行和流通法定數字貨幣；而只有區塊鏈和互聯網技術發達、市場規模廣大、金融監管規范高效的主權國家，才具備了發行和流通央行數字貨幣的技術基礎和市場條件。作為全球新興經濟大國，中國具有先進的互聯網與區塊鏈技術，特別是5G通訊技術居于全球領先地位，商品市場與金融交易市場廣闊，中國對金融市場的監管高效有序，具備發行和流通央行數字貨幣的技術和政治經濟條件。法定數字貨幣的發行和流通在一定層面上代表了人類社會貨幣制度創新和貨幣演化的未來方向，也將成為海南自貿港制度創新發展的未來著力點。與傳統貨幣相比，法定數字貨幣幣值穩定，能夠大幅降低貨幣發行和交易的成本，提高貨幣交易的效率[1]。在數字化經濟的環境背景下，發行法定數字貨幣還能便于中央銀行對資金流向的管理，能更精準地把握社會經濟現狀，也能在一定程度上抑制經濟犯罪的發生。但作為一項近年來興起的新事物，一方面，在具體應用上缺乏相應的法律制度對其進行約束和保障，致使法定數字貨幣可能面臨反洗錢監管等風險；另一方面，由于受到部分數字技術在應用上不成熟的影響，還可能導致法定數字貨幣遭遇技術風險的挑戰。因此，在法定數字貨幣運行層面，需要不斷加強對法定數字貨幣的監督管理，才能充分發揮法定數字貨幣在數字經濟中應有的作用，促進數字社會的發展。站在海南自由貿易港未來發展的角度看，法定數字貨幣的發行對于海南自由貿易港的建設具有重大意義。2020年8月14日，海南正式成為全面試點發行數字貨幣的地區之一，通過在海南發行法定數字貨幣，能更快地促進海南建立起一套較為完善的數字貿易體系，推動海南自由貿易港數字經濟的快速發展，從而使海南自由貿易港更快地向世界一流自由貿易港看齊。然而，在法定數字貨幣的發行給海南自由貿易港的發展帶來便利的同時，理應看到其中所潛藏的風險。只有充分了解法定數字貨幣與傳統貨幣之間的差異及其自身特點，可能帶來的風險，從微觀和宏觀角度給予恰當的監管方式，明確法定數字貨幣運行的監管重心，才能更好地推進海南自由貿易港數字經濟及數字社會的發展。

二、法定數字貨幣審慎監管的必要性

1.法定數字貨幣區別于普通數字貨幣和傳統貨幣法定數字貨幣是中央銀行發行的、具有法律地位且有國家信用支撐的數字化貨幣[2]，隨著科技的進步，其已逐漸成為當下中國經濟社會中不可分割的一部分，在日常生活當中扮演極其重要的角色。普通數字貨幣是指非中央銀行發行或中央銀行授權機構發行的，在特定范圍內可作為“貨幣”替代物的數字表現，本質上仍然屬于一種普通的數字商品，并不是由國家主權背書的法定貨幣。這類貨幣依附區塊鏈技術而存在，以比特幣（Bitcoin）、以太幣（Ether）、泰達幣（TetherUSD）、瑞波幣（Ripple）、艾達幣（Adalevea）等為代表的普通數字貨幣在近年來取得迅速發展。與法定數字貨幣不同，兩者雖同時借助了區塊鏈等新技術的發展，但法定數字貨幣的發行主體更具有權威性，得到了主權國家的信用背書，從而取得了與人民幣、美元、歐元等法定貨幣同樣的地位，這就使得法定數字貨幣的持有者所承擔的風險大幅降低，法定數字貨幣與普通數字貨幣之間最大的區別即在于此。法定數字貨幣與傳統貨幣都以主權國家的信用為貨幣發行與流通的基礎，不具有價值，傳統貨幣可以表現為紙幣或賬戶中的數字,而數字貨幣則表現為區塊中的記錄。雖然它們都是由一國貨幣當局發行的法定貨幣，都履行相應的貨幣流通職能，但二者之間仍然存在著顯著的區別。在技術條件上，法定數字貨幣通過中央銀行設立的數字貨幣聯盟進行跨境發行和跨境流通，以區塊鏈技術運行開放式、共享型的賬戶系統和數據庫系統，具有分布式數據存儲和分散化交易的比較優勢，為跨國數字貨幣支付、結算和投資創造了良好的跨國金融基礎設施條件[3]，而傳統貨幣在跨境支付、結算與投資過程中容易受到各種政治經濟及技術條件的限制，特別是如美國這類傳統國際儲備貨幣大國，還會利用本國貨幣在國際社會中的主權信用優勢限制和打壓競爭對手國的貨幣跨國交易與流通。在流通形式上，法定數字貨幣突破了以傳統媒介作為依托的流通形式，而表現為有價值的數字化符號形式。在流通成本上，法定數字貨幣無需排版印刷，克服了地理空間上的物理限制，特別是區塊鏈技術的發展為法定數字貨幣的開放式、共享型的賬戶系統設置與監管提供了技術支持，與傳統貨幣相比，其發行與流通成本大大降低。在流通速度上，法定數字貨幣的發行與流通的低成本使其能夠擁有更快的流通速度，有利于提高交易效率并為資源配置優化提供新的貨幣交易條件。法定數字貨幣作為一個數字性價值符號，其流通更容易突破地理限制、物理限制、規則和制度限制、文化與習俗限制，促進經濟資源在更廣泛的地理空間范圍的優化配置，由此能夠進一步提高市場跨時空資源配置效率。事實上，法定數字貨幣是在綜合了傳統貨幣和普通數字貨幣功能的基礎上構建的新興貨幣形態，是人類社會貨幣形態演化與發展的最新成果，其在充分吸收傳統貨幣優點的基礎上彌補了傳統貨幣的缺陷和不足，具有揚棄效應，給傳統貨幣特別是在國際社會基于主導地位的大國主導貨幣帶來了挑戰，其產生的替代效應對國際貨幣體系乃至國際金融治理體系都會產生深遠影響。而正是基于法定數字貨幣的重要地位和上述特性，就必須加強法定數字貨幣在流通過程中的各項監管。2.法定數字貨幣在流通過程中面臨技術風險法定數字貨幣作為數字金融的一部分，對區塊鏈等網絡應用技術有著極高的依賴性。因此，在法定數字貨幣發行和流通過程中，必須對相關的互聯網技術安全風險給予高度的重視。技術風險的成因在于缺乏規范有效的技術標準，由此衍生出技術選擇風險和系統安全風險。在技術選擇風險層面，鑒于區塊鏈技術目前正處于迅速發展階段，所以基于區塊鏈技術而發展起來的法定數字貨幣在可選擇的技術方案上存在落后的可能，若是在法定數字貨幣發行和流通過程中選擇了較為落后的技術方案，未能充分考慮到中央銀行數字貨幣系統和日益更新的個人終端的兼容性問題，則會導致相關的數字業務流程遇阻，即降低信息的傳輸效率，從而影響法定數字貨幣持有者的使用體驗，使其不被公眾所認可[4]。在系統風險層面，中央數據系統與個人終端之間采取的互聯網協議將會直接決定用戶的法定數字貨幣交易信息能否被第三人截取或窺探，若互聯網協議加密程度較低或是沒有及時更新，那將會對交易安全產生嚴重的威脅。3.法定數字貨幣流通過程中面臨信息安全風險在法定數字貨幣交易的過程中，勢必會產生龐大的數據流，而通過大數據對電子交易信息的收集和利用也無法避免此種情況，由此產生的一些對于法定數字貨幣交易數據的侵犯不可回避[5]。目前，信息安全所帶來的挑戰主要來源于黑客攻擊、木馬病毒以及網絡詐騙等。就黑客攻擊所帶來的風險而言，隨著計算機技術的推廣普及，在涉及互聯網的各個領域都有著相當大規模的技術人員，技術人員通過專業的工具發掘交易過程中存在的漏洞，通過多種途徑截取用戶交易信息，從而達到竊取用戶法定數字貨幣賬戶信息的目的。就木馬病毒所帶來的風險而言，第三人可通過短信鏈接、郵件等方式向法定數字貨幣持有者的手機植入木馬病毒，在持有者不知情的情況下監視持有者手機的動態數據信息，記錄持有者登錄手機數字銀行賬戶的賬戶名及支付密碼，從而達到竊取資金的目的。從網絡詐騙角度來看，通常是通過一些消息誘導用戶點擊進入精心設計好的假網頁，欺騙用戶讓其輸入個人賬戶信息，通過記錄用戶輸入的個人賬戶信息后竊取用戶的資金。綜上，法定數字貨幣的發行和流通不同于民間普通數字貨幣，其獨特的地位要求我們必須正視其在發行和流通過程中可能存在的風險，而面對這些存在的風險，通過加強對法定數字貨幣的審慎監管，則可以在很大程度上解決法定數字貨幣在社會經濟中可能存在的諸多問題，進而為自貿港數字經濟和數字社會的穩健發展保駕護航。

三、法定數字貨幣審慎監管理論分析

構建完善的監管體系是促進金融穩定的重要途徑，法定數字貨幣作為金融領域的重要組成部分，必將經歷大量的監管改革，才能逐步走向成熟[6]。在此過程中，必須明確審慎監管的目標在于控制可能存在的內外部風險，保護公眾利益。從微觀審慎監管和宏觀審慎監管兩個理論角度出發，對法定數字貨幣發行和流程過程中可能存在的風險進行靜態和動態的跟蹤分析，得出當下對于法定數字貨幣的監管重心何在，才能進一步尋求到最合理有效的監管方式。1.基于微觀審慎角度的監管分析站在微觀審慎監管的角度，在信息不對稱的條件下，一系列的金融創新將會帶來道德風險和逆向選擇問題，這將會刺激金融機構投身到高風險業務中，以謀取超額利潤，于是在市場中就需要加強對于金融機構的監管。以銀行為例，銀行作為法定數字貨幣在發行和流通過程中的主要參與者，其表外業務擴張速度近年來明顯加快，此外，隨著經濟金融狀況的復雜度大幅提升，透明度風險對金融機構安全性所帶來的威脅明顯放大。當金融機構辦理法定數字貨幣業務時的流程變得不再透明，那么外部監管力量將不再對金融機構形成有效的約束，而僅依靠內部監管對于金融機構自身的制約，在其追逐更大利潤的目的之下，將可能帶來極大的金融危險。因此，防范透明度風險，在金融機構的監管中顯得尤其重要。也只有在金融機構從事法定數字貨幣業務時保持應有的透明度標準，才能更好地保障金融消費者的利益。在實現金融監管的目標上，除了從金融機構角度努力，還需要明確監管的目的是保護金融消費者的合法權益，只有基于正確的目的，才能實現最終的監管目標。當然，僅站在個體的角度對法定數字貨幣進行微觀審慎監管還遠不能達到審慎監管固有的目的，實現微觀審慎監管只是基礎性的前提，面對系統風險時還必須配合宏觀審慎監管政策加以約束，才能更好地預防在法定數字貨幣發行和流通過程中可能存在的諸多問題。2.基于宏觀審慎角度的監管分析對于金融體系在宏觀方面的失衡，微觀審慎監管對各種風險之間的相互關聯性難以有效識別并及時做出反應，故無法提供有力的約束。此外，金融系統的固有脆弱性，與實體之間的緊密聯系，以及金融機構的相關風險敞口、通過金融體系傳播系統性危機的敏感性，都突出了宏觀審慎政策的重要性。由此可知，宏觀審慎監管的核心便是防范和化解在金融體系中可能存在或是已經存在的系統性風險。而要使宏觀審慎監管發揮應有的作用，即化解金融失衡、降低金融失衡對經濟的影響、處置已存在的風險并防止其外溢，就需要從時間維度（timedimension）和截面維度（cross-sectionaldimension）兩個角度出發，建立一套預防系統性風險的框架，為法定數字貨幣保駕護航。時間維度反映的是金融風險在金融體系內部及金融體系與實體經濟之間積累、擴展的發展變化過程，是對金融風險在一個經濟周期中發展變化的動態跟蹤，即市場參與主體在經濟周期內與其他金融實體進行金融行為的影響不斷累積變化所產生的一個效果。在這一個過程中，由于存在金融體系的不斷變化以及金融監管政策跟不上金融體系變化的可能，金融體系內部各部門相互間、金融體系與外部實體之間及金融體系內部部門與外部實體之間的金融行為在舊有監管政策之下不斷產生一系列有害于金融體系穩定的效果，雖然在短時間內可能對現有金融體系產生不了明顯的不利后果，但隨著時間的推移，不斷累積的風險終會因某一事件而突然爆發。例如，在經濟繁榮期，市場參與者可以通過高杠桿購買資產，不斷擴大資產份額以期獲取巨額收益，進而為將來埋下危機的種子；當經濟衰退發生時，資產就會迅速貶值，市場參與者面對來自金融機構的壓力無法償還其此前的杠桿所帶來的負債，則會大量拋售資產，從而引起社會恐慌，加速經濟的衰退。截面維度主要反映的是金融風險在金融體系內特定時點上的分布情況，即站在靜態的視角對金融體系內的風險進行考量。與時間維度關注的風險錨點不同，截面維度主要考慮到在不存在金融參與者在經濟周期中累積風險的前提下，金融危機仍可能在某個環境下密集分布于某個特定區域，當這個風險密集分布的特定區域出現某個或某些危機時，則會將整個金融體系的其他部分牽扯進來，從而使“個別”危機衍變成“面源”危機，對整個金融體系產生重大的不利影響。同時，考慮到系統內重要金融機構對整個金融體系的重要影響，截面維度的宏觀審慎監管重點則主要是為了強化對系統內重要金融機構的監管。就法定數字貨幣在發行和流通中的監管而言，若為了有效避免在法定數字貨幣發行和流通過程中可能存在的交易風險，則必須加強對主要的法定數字代發機構及主要承擔法定數字貨幣交易數據安全保障機構的監管，這類機構相互間在法定數字貨幣的發行、流程各領域都有著緊密的聯系，如果其中一家機構出現了相關的風險，如交易數據丟失或者被竊取等，則必定會引發公眾的信任危機，對整個法定數字貨幣交易系統造成極大地不利影響。結合實際來看，風險的縱向分布和橫向分布往往是同時存在的，風險既會在經濟發展周期中不斷累積，也會出現在金融體系中的某個“點”上，即風險是動態和靜態的結合體。因此，在微觀審慎監管的基礎上加強對法定數字貨幣的宏觀審慎監管，必須得從時間維度和截面維度兩方面同時入手，才能建立起一套完善的識別和解決系統性風險的框架，有效控制在法定數字貨幣發行流通過程中可能出現的各類風險。

四、海南自由貿易港法定數字貨幣審慎監管應明確重心

在2020年6月頒布的《海南自由貿易港建設總體方案》中，明確提出要加強區塊鏈技術在各方面的應用[7]，同年8月在滬舉辦的“2020金牛資產管理論壇”上，海南省沈丹陽副省長明確表SpecialZoneEconomyIssue1,2022(Vol:396)示，將爭取實現法定數字貨幣試點在海南自由貿易港跨境貿易、跨境投融資及穿透式監管中的應用[8]。由此可見，以區塊鏈等互聯網技術為核心發展起來的法定數字貨幣，必會是海南自由貿易港在將來一段時間內重點發展的方向之一。身處海南自由貿易港建設大背景下，自貿港各方面迅速建設，在發展法定數字貨幣的同時進一步加強其監管措施，明確法定數字貨幣監管的目標，突出監管重心，通過一系列舉措實現法定數字貨幣在海南自貿港的落地生根，促進海南自貿港數字經濟和數字社會的發展。1.明確監管目標數字經濟時代日漸形成的今天，法定數字貨幣作為時代的產物，必定貫穿整個經濟金融體系。在法定數字貨幣的監管框架中，結合自貿港建設的宗旨及宏觀審慎監管的特點，在自貿港建設環境下，法定數字貨幣的監管目標主要集中于兩點。一是以法定數字貨幣為關鍵點，實現自貿港金融改革創新，促進社會主義市場經濟的可持續發展；二是防控法定數字貨幣運營中的系統性風險，確保系統內重要金融機構可持續地提供金融服務。就宏觀審慎監管而言，各類金融機構在海南自貿港建設過程中的金融業務勢必會朝著規模化、復雜程度高、關聯性強的方向演化，在經濟生活日益復雜的情況下，對于法定數字貨幣監管的目標必然要符合自貿港當前經濟中預防可能出現的風險的需要，規避因關鍵金融服務的劇烈波動而對自貿港經濟產生的不利影響。2.擴大宏觀審慎監管范圍在經濟高度交融的今天，法定數字貨幣注定會走進千家萬戶。在自貿港建設過程中，法定數字貨幣不僅會與貿易、金融產生緊密聯系，還與人們日常的衣食住行直接關聯，這可能會擴大原有審慎監管理論所定義系統性風險的范圍，導致有些經濟部門不與金融系統產生直接聯系。隨著法定數字貨幣的使用度不斷加強，若是整個社會經濟體系中有一個非金融關鍵部門出現問題，則依然會產生一系列連鎖反應，最終對整個經濟體系造成嚴重打擊。因此，為了有效預防在法定數字貨幣發行和流通過程中可能出現的諸多問題，需要在原有貨幣監管基礎上擴大對法定數字貨幣涉及領域的宏觀審慎監管范圍。3.加強國際間協作海南自由貿易港制度建設，目的是要對標世界最高水平的開放制度、管理制度，并保持相關制度的國際合規性。在貨幣金融領域，海南自由貿易港對于法定數字貨幣的監管政策也必定要符合國際規范，在貨幣金融的創新和監管上與世界接軌。站在國際法的角度，理想的監管環境應該是全球數字貨幣社區一致認可的一套監管規則，這些規則定義了良好的實踐行為[9]。這就要求在制定法定數字貨幣監管規則的同時，考慮到國外主要經濟體對于法定數字貨幣的態度及國內法規定，不僅要做到新制定的監管規則不會與國際組織的相關規定和國外主要經濟體產生直接沖突，也要考慮國內外投資者到海南投資或經商的便利程度。尤其是在經濟全球化和經濟雙循環的背景下，海南身處特殊的開放高地，應當主動對接他國金融市場，相互協商以建立起一套完善的法定數字貨幣流通監管體系，避免因監管差異而產生的國際監管套利行為，從而抑制風險的積聚。

五、結語

法定數字貨幣的發展應用對于海南自由貿易港的建設具有重要意義。法定數字貨幣區別于其他貨幣的自身特性決定了其在發行流通過程中面臨技術和信息安全的雙重風險，勢必要通過審慎監管制度，確定其監管重心，建立起完善的監管體系。就微觀審慎監管而言，在具體監管行為上必須加強對金融機構的監管。而鑒于微觀審慎監管在現有金融體系中有所不足，所以必須將監管重點放在宏觀審慎監管的角度。一要從時間維度入手，加強對金融風險進行動態的跟蹤；二要從截面維度出發，全面反映金融風險的分布狀況。在海南自貿港數字貨幣經濟發展過程中，通過建立辨識和處置風險的監管框架，明確自貿港條件下對于法定數字貨幣的監管重心，擴大宏觀審慎監管范圍，加強國際間合作，有效預防法定數字貨幣在自貿港發展過程中可能帶來的諸多風險。

參考文獻：

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[6][美]喬治·尤蓋斯.全球金融監管如何尋求金融穩定[M].尹振濤,譯.北京:經濟管理出版社,2019.

[7]中共中央國務院印發海南自由貿易港建設總體方案[EB/OL].（2020-06-01）［2021-09-15］.

[8]海南省副省長沈丹陽:積極爭取法定數字貨幣試點在海南自由貿易港跨境貿易、跨境投融資和穿透式監管中的應用[Z/OL].（2020-08-22）[2021-09-15].

[9][美]布萊恩·凱利.數字貨幣時代區塊鏈技術的應用與未來[M].廖翔,譯.北京：中國人民大學出版社,2017.

作者：辜韌佳 單位：海南大學