自由貿易試驗區政策創新擴散研究

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摘要:我國自由貿易試驗區是我國中央所賦予的全國性的改革先行區域，其在所設立的自由貿易試驗區的推廣擴散具有顯著的中國特色。論文以政策創新擴散理論為視角，從時間、動力因素和擴散機制三個維度來探討我國自由貿易試驗區政策創新的擴散規律。研究發現，我國自由貿易試驗區政策的擴散，伴隨著時間的推移呈現出明顯的“S”形曲線增長模式;在主客體動力因素的作用下，政策創新的擴散機制得以形成，在擴散的過程中，主要受到自上而下的強制性政策擴散機制、橫向水平競賽中的學習機制和模仿機制的影響，動力因素在擴散機制的作用下產生了政策擴散的結果。

關鍵詞:自由貿易試驗區;政策創新擴散;動力因素;擴散機制

我國自由貿易試驗區是黨中央賦予部分地方政府以實現制度創新的試驗田，承擔著我國政府職能轉變的要求，兼并著中國改革風向標的任務。上海自由貿易試驗區是我國黨中央、國務院于2013年8月正式批準設立的上海自由貿易試驗區，是中國經濟新的試驗田，承擔著政府職能改革、金融制度、外商投資和稅收政策等多項改革措施的任務。上海自由貿易試驗區政策創新取得了豐碩的成果，引起了中央的廣泛關注，故此中央通過自由貿易試驗區擴容的形式對政策創新成果進行擴散。作為一種政策創新，我國自由貿易試驗區政策創新在不同批次政策擴散值得研究。論文以政策創新擴散理論為分析視角，研究我國自由貿易試驗區政策創新擴散的過程，通過討論我國自由貿易試驗區時間的變化趨勢、動力因素以及擴散的機制，為理解這一政策提供新的視角，并為我國自由貿易試驗區政策的推廣擴散提供借鑒。

一、理論基礎與研究框架

(一)政策創新與擴散相關研究

20世紀60年代，西方公共政策學者尤其是美國學者積極推動政策創新理論方面的研究，經過Walker、Rogers、Gray、Glor、Berry和Berry等人的努力，政策創新理論得到了發展。1969年美國學者JackWalker最早開始政策創新的相關研究，其通過研究美國各州政府間的政策學習采納行為，政策創新被定義為一個政府采納一個對它而言是“新”的項目，而不論該項目以前是否在其他時間其他地點被采用過只要對某個政府(一般指州)而言是新的政策就是政策創新。我國學者在西方學者擴散機制研究的基礎上，結合我國國情提出了一些具有本土特色的擴散機制。公認的擴散機制或者解釋框架總共是學習、模仿、社會化、競爭和強制這五種。

(二)研究框架

論文基于政策創新擴散理論通過對中央政府和地方政府政策文件的整理，從時間、動力因素、擴散機制三個維度來構建我國自由貿易試驗區政策擴散的分析框架，探究我國自由貿易試驗區政策擴散的規律，豐富我國公共政策擴散理論的內容。

二、我國自由貿易試驗區政策創新與擴散的過程

(一)我國自由貿易試驗區的時間特征

以我國自由貿易試驗區政策年份為橫軸，以每一年度中央和地方政策發文量為縱軸。我國自由貿易試驗區政策過程是波浪前進的過程，伴隨著中央新設立的自由貿易試驗區，政策發文會在一定時間內有顯著的上升，在出現政策的急劇爆發后，政策發文會出現顯著的下降。動態表現為擴散速度在一定時間內累計采納的新政策數量和速度上的變化。一般而言，擴散前期政策被采納的地區會少于擴散中期，擴散中期的政策往往會多于擴散后期。故時間上會出現擴散的“S”形曲線，中央發文的年度變化趨于緩和，地方發文會隨著中央文件對自由貿易試驗區的設立出現顯著的變化，上海作為首批自貿試驗區，承擔了中國改革“試驗池”的任務，政策發文的變化趨勢與中央層面的發文趨于一致，但也存在政策發文量先上升后下降的情況，而第二批自貿試驗區出現的政策集中爆發后下降的情況會比較顯著。第三批自貿區是國家經過前兩年實踐的產物，是自由貿易試驗區由沿海發達省份向內陸的推進，就年度政策發文而言，也存在擴散的“S”形曲線。同時，政策發文量來看，后期設立的自由貿易試驗區發文，與前期設立的自由貿易試驗區的發文相比，發文量明顯少于前期的自由貿易試驗區。

(二)我國自由貿易試驗區政策擴散的動力因素

自由貿易試驗區政策得以創新擴散，其根源在于創新擴散的動力因素，動力因素即動力和原因，是事物在發生改變之前應具備的條件和因素。1．背景:對標貿易規則及政府職能轉變我國自由貿易試驗區的設立是黨中央、國務院根據全球經濟發展的新形勢和投資貿易規則的新動向所做出的戰略安排。伴隨著中美投資雙邊協定、跨太平洋伙伴協議談判、跨大西洋貿易與投資伙伴協議談判等國際背景，中國企業參加國際投資活動受到了阻礙，國際競爭力被嚴重削弱。多邊貿易談判協定作為外交手段是以實現其經濟政治為目的，另一方面隨著區域經濟一體化的發展從本質上要求應當進一步消除貿易和投資上的壁壘，以促進全球范圍內資源的充分利用，進而使貿易和投資自由化和便利化。自由貿易試驗區就是為了解決計劃經濟時期所留下來的政府多頭管理的體制，按照國際化法治化的市場經濟要求不斷地通過簡政放權、部門之間的有效溝通來提高辦事效率。2．主體:上級推動及中央關注分析我國自由貿易試驗區是在黨中央和國務院授權下開展的，是我國重要的國家戰略。地方政府是公共政策創新擴散的主體，在現行的壓力型體制下，地方政府的權力來自中央政府的授予。我國的中央政府通過政策發文對地方予以權力的下放，通過不斷地調整法律法規和暫停相關的條例予以地方政策創新的空間。同時，黨中央和國務院也通過政策發文對地方予以制度創新的要求和方向，地方政府制度創新的空間來源于中央政府所規定的政策方向。中央政府的政策對下級政府來說具有重要的指導作用，會在一定程度上影響下級政府的行為。中央政策理念的引導促使地方政府行為發生轉變。中央政府政策發文所涉及的問題，往往是地方政府政策創新的方向。在中央政府越來越關注自由貿易試驗區建設的背景下，中央政府及各部委通過不斷地政策發文明確地方政策創新的目標，使得地方政府有了政策創新的方向。3．客體:政策本身屬性分析(1)“自由貿易試驗區”的相對優勢我國自由貿易試驗區是中央給予部分地區改革創新的試驗田，國家正式的法律授權使得自由貿易試驗區的各項制度創新獲得了相應的制度空間，減少了地方政府走良性違憲或打政策擦邊球的可能。通過將中央權力的下放暫停相應的法律法規和調整有關條例給予了地方政策創新的“合法性”。

(2)“自由貿易試驗區”的兼容性

首先自由貿易試驗區與我國的國家戰略兼容，自由貿易試驗區是黨中央、國務院根據全球經濟發展新形勢所做出來的戰略安排，為了消除投資和貿易上的壁壘，中央政府給予地方政府更大的政策空間，使得地方政府更加容易進行政策創新和擴散。自由貿易試驗區的政策創新要求我國加快轉變行政職能的改革，通過政府職能的轉變給予自由貿易試驗區更加公開公正透明的營商環境，自由貿易試驗區實際上給我國政府職能轉變提出了更高的要求，要求我國各職能部門間相互協調，進而推進我國市場經濟體制的改革。

三、我國自由貿易試驗區政策創新與擴散的擴散機制

全球性經濟下滑的風險以及全球性貿易規則的轉變，促使我國設立自由貿易試驗區，我國自由貿易試驗區的相對優勢性和兼容性為其在不同批次自貿區的擴散中提供了支持的動力。僅僅分析我國自由貿易試驗區政策創新擴散的動力因素還不夠，動力因素只有通過擴散機制產生政策擴散結果。

(一)學習型政策擴散機制

在學習型的擴散中，鄰近的地理位置政策屬性是影響擴散的重要動力因素，主要擴散路徑為鄰近的區域擴散。相近的地理空間容易引起相似的政策理念，浙江省與上海市共處長三角城市群，擁有更好的“同城效應”，在分享上海自貿區帶來的改革開放紅利時，也更加容易促使浙江省站在更高的發展起點上，上海市的政策創新對浙江省的政策走向起到了引領示范作用。浙江省依托上海市這一平臺，具有相同的背景和相似的制度空間，使得浙江省更容易實現政策擴散。當自主的政策創新行為預期成本不明時，政策學習容易使預期收益達到最高，倘若有一項能夠解決當下問題的創新方案已經在其他政府形成時，且在實踐中論證有效，這無疑增強了地方政府政策采納的信心，作為擴散的學習型機制，要求相互學習的地方政府間需要有更加相似的政策背景以及以經濟條件作為大前提，只有將相似的經濟條件作為前提，才容易促成政策之間的理解，故此發生學習型的擴散。

(二)模仿型政策擴散機制

地方政府在引進采納新政策時，通常會選擇其他地區的經驗進行經驗參考，則會表現為兩種不同的形式:第一種是有選擇的學習借鑒，第二種是全盤復制模仿。我國自由貿易試驗區不斷地擴容，在推行自由貿易區政策的過程中，模仿型政策擴散也是無法避免的。當上海市出臺新政策時，其他的自貿區也會紛紛地制定相應的政策方案，但經過內容上的對比后，發現部分自貿區的政策文件內容出現高度的相似，由此可見部分地區的自貿區政府并未理性考慮上海自貿區的政策是否與本地區的經濟情況、社會條件所兼容，就進行直接“移植”，并未考慮到移植所產生的水土不服問題。政策的模仿集中在中央設立新一輪的自由貿易試驗區的開始階段，這一階段新設立的自貿區政府往往來不及反應就進行政策的直接模仿。

(三)強制型政策擴散機制

中央政府以政策試點的形式，不斷對自由貿易試驗區進行擴容，為了進一步鞏固自由貿易試驗區政策創新所取得的成效，以下發行政指令的方式在全國自由貿易試驗區內進行強制性的復制推廣。關于我國自由貿易試驗區政策目標的制定，在中央政府的政策文件中也規定了自由貿易試驗區的目標和主要任務，在省級層面表現為省級政府對自貿區相關部門同時也制定了相應的時間節點以及目標內容的設置。中央政府的進入加速了我國自由貿易試驗區政策創新擴散的進程，各自由貿易試驗區在中央政府和上一級政府的指示下，也抓緊落實了相應的配套政策。

四、結語

研究中發現我國自由貿易區政策創新的擴散動力因素可歸納為國際和國內背景的推動、上級及中央政府的推動以及政策創新的屬性等影響因素，這些因素在動力機制的作用下發揮了重要作用。動力機制包括學習、模仿、強制機制，其中學習型的政策擴散中，鄰近的地理位置、相似的政策背景是其擴散的主要動力，主要路徑為區域型擴散。在模仿型擴散中，地方政府的擴散模式往往是簡單地復制，并未考慮到地方政府的適用性問題。強制性擴散是中央政府及上級政府主導的擴散模式，中央政府和上級政府作為主要的推動力量，自上而下地進行政策的層級擴散。從文本的內容分析來看，我國的政策擴散主要以模仿型擴散和強制性擴散為主，地方的主動學習略微有些欠缺。與此同時，政策發文量伴隨著每一次新設的自由貿易試驗區而產生政策急劇爆發的現象，過了一段時間后，政策擴散速度也會出現急劇下降的情況。從擴散來看，地方政府的政策擴散缺乏持續擴散的動力。

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作者：潘婷婷 單位：海南大學政治與公共管理學院