自由貿易片區金融改革研究

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2018年10月24日，時隔6年再次視察前海自由貿易片區（下稱“前海”），指出“前海的制度創新做了很多的研究，也出了很多的成果，有的已經推廣到全國去了，要繼續做好”，同時，總書記特別強調，“前海發展這么快，變成這個樣子，說明前海的模式是可行的”。前海作為國家改革開放戰略平臺，15平方公里的土地上，疊加了16項國家戰略使命，充分發揮了我國以點帶面推動全局工作的重要布局。在金融對外開放方面，前海肩負著國家金融業對外開放試驗示范窗口、跨境人民幣業務創新試驗區等重要戰略使命。截至2018年9月底，在前海注冊的金融類企業已達53694家，其中持牌金融機構為180家，注冊金融業增加值同比增長15.70%；實現增值稅銷售額3902.11億元，同比增長87.89%；稅收收入158.08億元，同比增長61.36%。秉承“大膽闖、大膽試”的作風，前海在金融創新領域不斷實現新突破，并積極努力構建金融發展“新業務、新機構、新通道”。

前海金融改革創新的重要成效

前海毗鄰香港、面向世界，金融創新具有很鮮明的香港元素和跨境特色。尤其是在引進港資企業、探索跨境金融、豐富金融業態、加強金融監管等領域，前海做出了重大的創新性改革，對促進深港金融合作、擴大金融對外開放起到了重要的支點和紐帶作用。（一）積極推動深港金融合作，降低港資金融機構準入門檻。一直以來，深港合作被視為前海金融開放創新的使命和核心競爭力。2017年6月30日，匯豐前海證券、東亞前海證券兩家港資控股內地全牌照證券公司獲批籌，引發海內外關注。2017年12月7日匯豐前海證券、東亞前海證券正式開業。以上兩家證券公司加上招聯消費金融、恒生前海基金、港交所前海聯合交易中心，CEPA框架下金融業對港澳地區開放措施在前海全面落地。港資機構“三大巨頭”匯豐銀行、東亞銀行、恒生銀行，全部在前海合作“生根”，不僅意味著港資金融機構通過前海成功進入內地市場，而且為前海金融業發展注入新的活力。（二）夯實跨境金融業務內涵，率先實現“五個跨境”。前海率先在全國推動實現跨境雙向股權投資、跨境資產轉讓、跨境人民幣貸款、跨境雙向發債和跨境雙向資金池等“五個跨境”。一是率先開展跨境雙向人民幣貸款、業務規模全國領先。截至2018年9月，前海跨境人民幣貸款業務累計實際提款金額371億元；區內銀行向境外企業發放11筆人民幣貸款，金額54.94億元。區內企業共辦理33筆全口徑外債宏觀審慎管理業務，簽約金額共計13.11億美元。二是率先打通跨境雙向發債、擴大實體經濟境內外直接融資渠道。早在2015年，前海金融控股有限公司已在香港發行10億元“點心債”；招商局集團也已成功在銀行間市場發行5億元“熊貓債”。三是不斷降低跨境雙向本外幣資金池業務備案門檻、增大政策惠及面。截至2017年末，共有14家跨國企業集團辦理了自貿區版跨境雙向人民幣資金池業務備案，涉及成員企業346家，應計所有者權益5118.8億元；共有13家跨國企業集團參與跨國公司外匯資金池業務試點，跨境流出入總規模達159.61億美元。四是率先試點跨境雙向股權投資。截至2018年6月，已設立外商投資股權投資企業試點（QFLP）管理企業127家，占深圳市的94%，注冊資本合計81億元；設立合格境內投資者境外投資試點（QDIE）企業41家，其中首批8家，獲批額度9.61億美元，成立基金25只，規模8.8億美元。五是率先試點跨境不良資產轉讓。相繼落地全國首單依托交易平臺實現的銀行不良資產跨境轉讓業務、商業保理資產跨境轉讓業務、租賃資產跨境轉讓業務。2017年6月，國家外匯管理局將不良資產跨境轉讓審批權限下放深圳分局，深圳成為全國首個，也是唯一獲得授權，自主審核管理銀行不良資產跨境轉讓業務的城市。（三）全方位推進金融創新，不斷豐富金融發展業態。隨著全國首家民營互聯網銀行——微眾銀行；CEPA框架下首家消費金融公司——招聯消費金融；首家外資控股公募基金公司——恒生前海基金；首家社會資本主導的再保險公司——前海再保險；首批相互制保險公司——眾惠財險；首批外資控股證券公司——匯豐前海、東亞前海；國內唯一一家允許境外機構投資者以外匯參與碳排放權交易交易所——深圳排放權交易所和港交所前海聯合交易中心等創新型金融機構紛紛落戶前海，前海逐漸形成了業態豐富、功能完備的區域金融生態圈。此外，作為前海標志性產業項目——前海深港基金小鎮——我國自貿區內首個基金小鎮，也將重點構建對沖基金中心、創投基金中心、金融科技先導區及大型資管中心產業集群，為財富管理類企業提供一流的聚集區。截至2018年底，除持牌金融機構外，前海非持牌金融機構已達數萬家。其中，融資租賃公司占深圳市的97%、全國的24%；商業保理公司占深圳市的86%、全國的60%；中基協備案的私募機構占深圳市的70%、全國的13%。（四）努力開拓金融監管思路，探索創新金融監管模式。2013年，經中國證監會批復，深圳證監局設立前海監管辦公室，成為第一家針對前海金融業發展設立的監管部門。2016年，前海管理局和深圳證監局簽署了合作備忘錄，共建私募領域監管系統，成為全國首創的央地協同的監管模式。2018年，前海管理局再次加強與中央部門合作，與中央網信辦國家互聯網中心共建了前海鷹眼系統。2018年5月24日，國務院《進一步深化中國(廣東)自由貿易試驗區改革開放方案》，提出“探索在前海蛇口片區開展金融綜合監管試點，在依法合規的前提下，實施以合作監管與協調監管為支撐的綜合監管”。2019年2月26日，廣東自貿區首家地方金融監管局落地前海，這是前海深化金融監管體制改革、健全金融監管體系、保障金融業穩健運行、探索金融綜合監管試點的重要舉措。

前海金融改革創新的現存障礙

近年來，前海自由貿易試驗片區充分發揮了國家金融改革示范窗口作用，尤其是在促進深港金融合作方面不斷深化，但深港金融合作的廣度和深度與期望仍有差距，金融制度創新仍存在一定障礙。（一）部分金融行業準入門檻較高。目前，部分金融行業的準入門檻仍舊過高，這在一定程度上影響了港澳資本進入內地的積極性。如，在保險領域，港澳資保險公司以中小資本為主，難以達到《外資保險公司管理條例》規定的“532”(總資產50億美元、保險經營歷史30年、在內地設立代表處2年)的條件。同時，盡管CEPA對促進粵港澳金融合作起到了至關重要的作用，但其并無法完全解決“大門開、小門不開”的問題，政策實施細則、業務審批流程等配套措施落地難度大。（二）跨境人民幣業務規模仍不大。截至2017年8月末，前海跨境人民幣貸款業務備案金額1376.5億元，提款金額371億元，業務規模已領先全國。但截至2017年底，香港人民幣存款余額為5591.37億元，相比香港銀行體系機構充沛的資金量，前海跨境人民幣業務明顯呈現“大資金”與“小流通”的特點。同時，根據相關規定，香港對內地的貸款，多數仍只可在境外使用。可見，現階段前海跨境金融的量級仍有待提高，金融制度創新步子有待進一步加大。（三）尚未建立統一金融監管格局。目前，前海金融監管仍以機構監管為主，功能監管和行為監管不足，機構監管無法徹底杜絕監管的“真空帶”，而相同金融產品不按照同一原則進行統一監管又是監管缺位和監管套利的重要原因，同時也是引發潛在金融風險的重要原因。在金融混業經營已逐漸成為發展趨勢的背景下，僅僅依靠機構監管已無法滿足和適應金融市場監管的需求，樹立機構監管、功能監管和行為監管“三位一體”的監管理念才是促進金融穩定發展的重要基石。

前海金融改革創新的對策建議

在當前我國金融嚴監管的大背景下，在確保風險可控的大前提下，前海的金融制度創新步伐仍不能停，尤其是在粵港澳大灣區建設的過程中，前海發揮深港金融合作“帶頭人”的能級必須進一步加以提升，扎實探索、努力創新，力爭打造我國自貿試驗區最佳樣本和生動范例。（一）進一步拓展對港澳金融業開放的深度與廣度。2018年4月10日，在博鰲論壇上宣布要進一步擴大金融業對外開放，前海作為國家金融業對外開放試驗示范窗口，理應率先探索金融業對港澳優先開放或先行落地。如，加快推進前海開展“保險通”試點工作，首先，推動在前海實現香港與內地保險“理賠通”和“續保通”，為內地居民為其合法購買的香港保單以人民幣為幣種進行續期繳費和提供快速理賠服務。其次，推動實現香港與內地保險“產品通”。在前海范圍先行先試，通過限定對象、限定產品、限定額度、設立封閉渠道等方式，允許內地居民在前海購買香港保險產品，實現內地與香港兩地保險產品互認。最后，推動大灣區保險市場在產品、服務、資金、人才等領域的深度融合發展，全面推進大灣區保險市場互聯互通。（二）進一步探索開展深港跨境金融業務創新試點工作。一是探索拓展OSA賬戶功能試點工作。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確要求“前海拓展離岸賬戶功能，借鑒上海自貿試驗區自由貿易賬戶體系，積極探索資本項目可兌換的有效路徑”。廣東省的OSA賬戶已具有較高的國際化程度、堅實的市場基礎、豐富的經營經驗、全面的服務體系、成熟的業務系統和完善的監管體系等基礎，可在前海進一步探索通過增加人民幣幣種、擴大開戶機構范圍等方式，繼續發揮其支持跨境金融業務發展的重要作用。二是探索開展深港間限額內資本項目可兌換試點工作。根據《中國人民銀行關于金融支持中國（廣東）自由貿易試驗區建設的指導意見》（銀發﹝2015﹞374號）明確提出要“實行限額內資本項目可兌換”，前海應進一步探索開展深港間限額內資本項目可兌換試點，允許前海港資企業和中資實體企業自主開展跨境投融資活動，額度可暫定每家企業每年1000萬美元。（三）進一步探索建立統一的金融業監管制度。《國務院關于印發進一步深化中國（廣東）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》（國發〔2018〕13號）中明確：“將探索在前海蛇口片區開展金融綜合監管試點，在依法合規的前提下，實施以合作監管與協調監管為支撐的綜合監管。”前海在積極配合監管機構做好金融監管的同時，應進一步探索對金融行業的功能監管和行為監管，根據金融混業經營的特點，實現監管模塊化與系統功能性的統一，從根本上消除多層次監管、重復監管、機構性監管所產生的問題，防止發生金融風險和金融危機。“監管沙盒”作為金融監管的創新模式，是當今國內外監管發展的趨勢，在英國、新加坡、香港等國家和地區迅速發展并取得實質性進展。前海是我國金融科技企業最集中的區域之一，截至2018年9月底，區內金融科技公司已達上千家，初步體現了金融科技企業的快速高度集聚，在政策導向、產業生態和基礎設施方面，前海已具備開展探索“監管沙盒”工作的條件。（四）進一步優化金融創新環境吸引優質金融機構。一是做好頂層設計，營造優質的金融創新環境。首先，需明確前海金融制度創新模式。金融創新能夠為市場帶來經濟活力，但同時也伴隨產生金融風險。因此，金融制度的改革應循序漸進，激進式制度創新并不適用于當前金融改革創新的總體要求和方向。其次，需明確前海金融制度創新過程中先后順序。如，在人民幣資本賬戶改革方面，制度創新必須有序進行，以負面清單的形式詳細列明，決不可貿然進行開放。最后，需結合市場需求進行金融制度創新。制度創新不是政府唱“獨角戲”，而應結合市場需求、企業需要去制定相關政策。二是吸引更多的優質私募基金入駐前海。近幾年，私募機構南下深圳“掘金”漸成趨勢，北京、上海等地的私募機構紛紛移址深圳擴大發展。深圳民間資金充裕及當地政府對私募基金出臺政策支持，是吸引私募機構南下的重要原因。前海應抓住機會，加快制定進一步支持私募基金發展的優惠政策，積極吸引知名私募機構落戶前海，不斷推動前海金融業創新發展。

作者:任春楊 單位:1.中山大學自貿區綜合研究院和前海金融控股有限公司 2.吉林大學