國際航運服務貿易論文

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一、國際航運服務貿易自由化下的海運市場開放與外資壟斷憂慮

海運的國際性決定了一個國家的海運事業必須是國際接軌的，海運業是我國最早與世界接軌的領域，也是我國水運服務產業國際化程度最高的領域。隨著我國加入WTO，海運服務貿易及其相關市場也進一步向世界開放，海運、港口服務以及與海運相關的內河與物流運輸都面臨著外資涌入的巨大沖擊，國際海運巨頭馬士基、東方海外、韓進、現代紛紛搶灘我國海運及相關市場。外來資本通過開展涉及我國港口的海運服務、通過購買航運企業股份或資產的投資方式擴大在我國航運市場的影響力、在我國投資興建或收購樞紐港口等方式將我國作為其主要的利潤源之一。據統計，我國國際集裝箱班輪運輸市場中丹麥馬士基的運量占我國集裝箱運輸總運量的30%，全部外資國際航運公司的市場份額占我國集裝箱運輸總運量達到近90%的高額比例，而我國航運公司則僅占12%的市場份額。我國的進出口商不能掌控班輪運輸的決定性話語權與我國的產業結構有著根本性聯系，不能創造高附加價值的初級原材料加工為主導的產業結構必然導致加工商在整個國際貿易鏈條中的弱勢地位，因此往往失去了決定國際貿易運輸安排的話語權。除了通過開辟涉及中國港口的航線大規模搶占我國進出口貨物的運輸，外資航運公司還通過在我國設立獨資或者合資航運公司、參股控股等方式在我國建立運輸網點并試圖進一步將商業觸角延伸到港口港務甚至內地物流運輸業。我國航運市場中高比例的外資程度不能不讓人引發對于外資壟斷的憂慮，這種外資壟斷的負面影響小至損害我國內資航運企業的營業經營、損害弱勢貨主作為航運市場消費者的消費者利益，大至扭曲我國的市場競爭秩序、危害我國整個航運產業的健康有序發展、威脅我國貨物貿易進出口進而制約國家經濟貿易之發展，甚至可能危及我國的國家經濟安全。

二、現有關于海運市場開放與競爭規制的法律制度及其問題

但是在我國現有制度規范框架下，外資并購我國國內航運經營者的安全審查與開放市場吸引外資之間存在著微妙的張力，甚至在一定程度上存在著自相矛盾的立場。一方面，《外商投資產業指導目錄》將國際集裝箱多式聯運業務與港口公用碼頭設施的建設、經營列入鼓勵類外商投資產業，且完全不做中方控股或者相對控股、或者限于中外合資合作的要求，體現出借助外資發展我國海運事業和港口建設、鼓勵出口貿易的產業發展導向；另一方面，《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》則將海運列入必須進行外資并購安全審查的范圍，體現出限制和監管外資進入我國海運業的立法態度。然而自相矛盾之處在于，如果認為外資進入我國海運事業可能產生危及國家經濟安全的影響，為什么又對外資進入我國海運事業和港口建設事業不加限制地鼓勵呢？如果擔心外資進入我國國際海運市場會帶來引狼入室的效果使我國海運事業和對外貿易事業受制于外國資本之控制，為什么不在產業發展指導目錄中像其他一些產業一樣對于外資入股的比例作出適當限制呢？如果熱衷心切于吸引外資鼓勵我國國際海運事業的發展，這是否意味著即使對外資并購我國國內航運經營者實施安全審查，這一所謂的安全審查也只能空泛地流之于形式？實際上，在遵守市場開放義務的前提下構建海運競爭規則尤其是國際航運經營者集中規制制度面臨著如何平衡航運市場吸引外資、維護航運市場競爭秩序與保護國家經濟安全的利益選擇，而目前我國對于這一問題顯然沒有一個特別明確的根本性立場，導致不同的法律規范似乎體現了不同的利益考量。事實上，我國海運市場的開放并不只是在2011年的《外商投資產業指導目錄》中可見一斑，很早就廢除貨載保留制度也體現著開放國內海運市場的態度。貨載保留是目前各國保護本國航運業較為常見的做法，其內容是限定進出口本國港口的貨物的一定比例必須交由本國船公司負責運輸。1974年《聯合國班輪公會行動守則公約》40∶40∶20貨載分配原則肯定了本國對于該國進出口貨物40%的貨載保留權。我國雖然在1980年加入了該公約，但是卻早在1988年就徹底廢除了貨載保留制度，外國船公司得享有完全的國民待遇和我國內資船公司在運輸我國進出口貨物上具有同等競爭的權利，這幾乎是超出一般國家海運市場開放程度的?？v然鼓勵引入外資發展我國的海運事業、鼓勵商品貿易的進出口，但是我國也需要冷靜地反思我國海運市場是否存在過度開放的問題，以及在我國現有船舶現代化程度、航運企業管理水平、技術水平落后于海運發達國家的情況下，是否仍然應當在開放國內海運市場上爭取國際領先。當然，適當放慢開放國內海運市場之程度的結論不等于認同將安全審查作為外資進入我國海運業的控制閥門予以普遍適用。外資進入我國海運業的國家經濟安全審查只應當作為例外，而不是作為常態予以啟用作為禁止外資進入的理由。外資并購的反壟斷問題與外資并購的國家安全審查是兩回事，外資并購的反壟斷審查的啟用條件應當是廣于外資并購的安全審查的，由于反壟斷審查的程序規范性要求更嚴格，可控性更強，只要符合規定申報條件的航運經營者集中就應當申報。對外資并購我國國內航運經營者實施集中前申報審查可以防止外資壟斷我國海運市場，有利于維持我國海運市場競爭秩序，進而為國內的航運經營者創造更加良好的市場環境，鼓勵我國航運經營者發展壯大。但是安全審查則賦予主管機構較大的自由裁量權，與反壟斷審查不同，其效果可能不但不能使我國海運業在閉關鎖國中壯大，反而會因為阻擋了來自于外資的競爭動力而導致我國海運業更加羸弱，過度地使用國家安全審查也會與我國一直開放海運市場以及WTO海運服務承諾相抵觸。因此如何準確地把握吸引外資發展我國航運事業和港口建設與海運業引發的國家經濟安全問題進行平衡，是需要重點研究的難題。

三、建構與行政壟斷制度相協調的海運業政府補貼法律制度

1.政府扶持海運業并不違反國際航運服務貿易自由化下的國際義務。我國國際航運市場并非不存在行政壟斷，可能存在地方保護主義庇護下的貨載保留給本區域航運企業運輸的問題，也可能存在“行政尋租”與“管制捕獲”下的平等航運市場主體不公平待遇的問題，但是之所以采用“可能”之表述，是因為總體而言行政壟斷在我國海運市場中并不明顯。行政壟斷在我國海運市場中并不明顯一則可以歸因于我國海運業本身的市場化改革革除了很多行政性權力計劃性介入航運市場的體制性因素，二則源自于我國對海運業在產業政策上就并未采用像石油石化、電網電力等行業那樣的國家壟斷與補貼扶持之態度，從國際航運業行業發展的整體來看，我國正在走的是一條逐漸取消國有國際航運企業補貼與優惠待遇、漸進性開放市場、賦予外資航運企業國民待遇乃至超國民待遇的國際航運自由化之路。在這個意義上，我國國際航運市場中的行政壟斷不可避免地與國家援助政策連結在一起，雖然國家扶持海運業的行為如果適用不合理或不公平可能造成行政性限制競爭的效果，但是卻并不應當以此否認我國海運業獲得國家扶持的合理性。國家援助可以采用多種形式，包括但不限于：補貼，貸款利率優惠，資本注入國有企業，延期繳納稅款、社會保險或其他費用，買售或租賃土地與資產的優惠稅率，電價或天然氣使用價格的優惠待遇，使某些特定市場主體受益的基礎設施建設項目等等。國家援助實際上本身隱含了國家干預的涵義，因為無論國家援助采用物質補貼或者其他形式，國家援助的效果就是政府或政府機構的行為使某一企業或多個企業群體比在正常市場條件下更容易獲得資源，或者降低了他們在正常市場條件下的運營成本，進而取得一定程度的市場優勢。雖然國家援助使某些市場主體獲得市場優勢即意味著使與之競爭的市場主體在一定程度上陷于市場競爭不利，采用行政性手段本身破壞了市場的競爭均衡，但是卻并不必然被反壟斷法律所絕對禁止。例如歐盟禁止國家援助的條件就是該國家援助對競爭有不利影響，并且它對成員國之間的貿易有不利的影響。即使一貫奉行海運自由主義的歐盟也認同了海運業國家援助的存在，《海運業國家援助指南》將海運業的國家援助與防止船舶海外移籍、促進船舶回籍聯系在一起，申明海運業國家援助的目的在于促進向安全、高效、環境友好的海運市場邁進，鼓勵船舶使用或重新使用成員國國家的船籍，在保持全球范圍內國際航運市場競爭力的同時幫助成員國構建堅實的海運產業集群，保持與繼續推動海運專有技術并保護與提升歐盟船員的工作待遇，按照歐盟海運政策白皮書來推動近海運輸新服務。該指南確立了海運業可以享有稅收等政府財政優惠待遇與船員工資稅方面的減稅待遇以提升競爭優勢，遠洋運輸減少歐盟船員可以獲得以遣返費用為形式的一定的政府援助，航運業的結構性改革也可以獲得政府補貼，此外歐盟也認同對海運的區域性國家援助與海運培訓援助。奉行海運保護主義的美國在海運政策上不但是運營補貼的大國，還實施貨載保留、沿海運輸保留、船舶投融資補貼等多種形式的政府援助，從《1920年商船法》到《1984年航運法》，美國通過各種立法程序，始終堅持造船差額補貼、營運差額補貼、船旗差別待遇、貨載保留與優先、船舶抵押擔保與信貸以及各種稅制優惠等一整套保護主義色彩極濃的海運政策，對本國航運業予以扶持，對外國航運業進行限制。有學者因此認為美國的海運政策是保護與壟斷的典型，美國聯邦政府對航運業的積極干預甚于該國的任何一個企業部門。比諸上述歐盟成員國與美國等海運大國的海運國家扶持政策，過度倡導海運業自由發展與市場化我國的海運政策對于我國國際航運市場的保護未免是相對欠乏的。然2011年《船舶噸位稅暫行條例》以船舶國籍作為界分，對中外籍的船舶在噸稅上分設優惠稅率和普通稅率，規定：“中華人民共和國籍的應稅船舶，船籍國（地區）與中華人民共和國簽訂含有相互給予船舶稅費最惠國待遇條款的條約或者協定的應稅船舶，適用優惠稅率。其他應稅船舶，適用普通稅率。”但是由于WTO《服務貿易總協定》規定各成員應該立即和無條件地給予任何其他成員的服務及服務提供者相同的待遇的最惠國待遇，而作為WTO成員方的我國在海運業最惠國待遇問題上僅作出了設立外資海運公司與實施貨載保留制度兩項最惠國待遇豁免，那么顯然有關船舶噸位稅的優惠稅率待遇就可以根據最惠國待遇適用到其他WTO成員方，從而架空《船舶噸位稅暫行條例》針對中外籍的船舶在噸稅上分設優惠稅率和普通稅率的規定?？紤]到與國外海運發達國家相比，我國縱然是海運大國，但海運事業的發展相對歐盟、美國而言仍然在技術與管理上并不處于國際領先地位，適度地對我國的國際航運業實施國家扶持有利于鼓勵國際航運業的發展。事實上，對國際航運業的國家適度扶持也正是國際社會通常采用的國際航運鼓勵政策，各海運大國對本國船隊都有特殊的政策保護，例如實施造船優惠貸款利率、船舶融資優惠貸款利率、一定程度的貨載保留、沿海運輸不對外籍航運公司開放、針對本國籍船舶的噸位稅減免、航運公司運營補貼、海運專項基金等等。在海運大國認可并實施國際航運業國家援助的背景下，如果我國不采用適度的國際航運業國家援助政策，最終的結果將是我國國際航運企業在國際航運市場上的先天競爭劣勢。正如有學者指出的：“目前我國海運企業技術水平、管理水平、船舶現代化程度都落后于國外競爭者，市場份額已十分有限，如果取消所有國家扶持政策，不僅會對本國航運能力造成沉重打擊，而且會導致中外競爭不平等。因此，在符合國際通行做法前提下，保留國家對本國船隊的若干扶持、保護政策十分必要，同時也不違反WTO對國民待遇的要求”。雖然也有觀點認為，貨載保留、貨載分配、沿海（內河）運輸不對外開放等行政性壟斷措施人為地分割市場，不利于綜合運輸體系的優化和現代物流業的發展，從長遠看將使國內航運企業滋生惰性，國際競爭能力下降，不利于行業整體素質的提高，最終將損害本國利益。然而國際競爭力的優劣比較應當首先將相同條件的比較對象置于同一環境中進行，倘若外國的國際航運企業在比較前就比我國的國際航運企業獲得更多的國家援助與政府補貼并在先天上占據競爭優勢，那么又如何指望我國的國際航運企業在這項原本不公平的比較中提高國際競爭力、提升行業整體素質呢？

2.海運業政府扶持與行政壟斷規制制度之兼容：不做所有制界分的均等扶持。實際上，主張對我國國際航運企業給予適度的政府扶持與禁止行政壟斷并不矛盾。對我國國際航運企業給予適度的政府扶持不等于認可通過行政壟斷對我國航運企業實施差別待遇，也不等于認可國有航運企業應當具有壟斷地位。禁止行政壟斷可以通過打破地方主義、部門壟斷、權力尋租來確保我國國際航運企業在良好的市場公平競爭環境下長足發展，法律框架下適度國家扶持則是在國際社會普遍對海運業實施國家援助的宏觀環境下通過提升我國國際航運企業在國際航運市場上的競爭優勢來推動其發展。國家給予國際航運業的扶持之目的不是為了使某些國內企業獲得市場競爭優勢，同時使其他國內企業陷于市場競爭劣勢，而是為了我國的航運企業能夠整體性更好地發展壯大，在國際競爭中具有一定的競爭優勢。因此，國家給予航運企業的扶持的應當堅持對我國國際航運企業的不做所有制界分的均等扶持，將國有國際航運企業與私人國際航運企業處于平等地位。王曉曄教授將國有企業與私人企業的平等地位與打破行政壟斷聯系在一起，指出：“"在當前行政壟斷成為我國經濟體制改革巨大障礙的情況下，我國應當通過各種措施來打破行政壟斷，特別是應當從法律上保證公有制與私有制、國有企業與私人企業處于平等地位，保證國家對不同所有制的企業一視同仁和適用相同的競爭規則”。無疑，國家給予航運企業的扶持的應當堅持對我國國際航運企業的不做所有制界分的均等扶持，這就可以在極大程度上克制海運業扶持行為可能引發的行政性限制競爭效果。

作者:王秋雯單位:華東政法大學