環境影響評價分析論文

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摘要：伴隨著經濟的快速發展，環境保護問題越來越得到人們的重視，環境影響評價制度也慢慢的在世界各國確立起來。公眾基于環境權和外部性理論有參與環境影響評價的權利，而且公眾參與環境保護的程度，直接體現了一個國家可持續發展的水平。我國環境影響評價制度有了一定的發展，相應的法律法規也已經出臺，但公眾參與環評的程度和影響還不大，我國環境影響評價制度中公眾參與的現狀，決定了其中還存在一些需要完善的地方。

關鍵詞：環境影響評價；公眾參與；環境權

1公眾參與環境影響評價的理論基礎

1.1環境權理念的提出

環境權是社會權的重要組成部分，它是指公民要求其所置環境資源具有基本生態功能的權利。環境權的提出和研究始于20世紀60年代，第21屆聯合國大會一致通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》（1966）和《公民權利和政治權利國際公約》指出了公民環境權的部分內涵。緊接著美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環境公共財產論”、“環境公共委托論”，于是有人便在“公共財產論”和“公共委托論”的基礎上提出了環境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環境下生活的權利，公民的環境權是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。

公民環境權，即公民對于其賴以生存、發展的環境所享有的一系列權利，它既是一項實體性權利，又是一項程序性權利。從實體權利方面看，它包括：①優良環境享有權，即公民有要求享受優良環境的權利；②惡化環境拒絕權，即公民有拒絕惡化環境的權利。程序性環境權是實體性環境權的重要保障，同時環境問題自身的專業性、技術性等特質也需要程序性環境權與之契合。作為程序性的環境權，其基本內涵在于公眾參與國家的環境決策和權利受到侵害時的救濟。公眾參與環境決策權的具體內容主要有環境知情權、環境立法和行政執法參與權以及環境訴訟權等。

公民環境權是一項社會權利也是人權的一部分，是公眾參與環境保護的一項基本權利，公眾參與環評則是其環境權的一項非常重要的內容，在環評中，只有讓公眾參與到與其自身關系密切的環評工作中，使其權利真正的得到實現，環評工作的開展才能順利。

1.2外部性理論分析

外部性是指當不同的人效用函數和消費函數相互關聯時，由于他們相互施加了收益和成本而產生的收益和成本的非意愿轉移，它分為外部經濟和外部不經濟。具體到環評中，這種外部不經濟表現為由于擬議行為作為一種人類活動會對環境造成一定的影響，所以擬議行為的實施者追求生產的最大化的同時，很可能會造成所涉公眾的效用函數的向下運動，效用減少，即產生了一種為了維護原效益而沒有得到定價的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強迫所涉公眾獨自承擔這種“外溢性”成本顯然是不經濟的，而且容易形成雙方的對抗，使不經濟擴大。在這個意義上，對擬議行動的環評的目的就是盡可能的減少擬議行動的外部不經濟，這就必須吸收相關公眾參與到對擬議行動的環評中來，充分考慮相關公眾的意見，以決定擬議行動的實施與否和選擇最優方案，這是公眾參與環評的經濟根源。

2公眾參與環境影響評價的現實狀況

2.1我國公眾參與環評的立法現狀

20世紀90年代初，我國開始在環評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計委、國家環保局、財政部、中國人民銀行聯合《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境影響評價管理工作的通知》中，首次對公眾參與提出明確要求。

1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規定環境影響報告書中應當有建設項目所在地單位和居民的意見。隨后在《環境噪聲污染防治法》和《建設項目環境保護管理條例》中也有了相同規定。在環評法出臺之前，由于缺乏具體的法律規定，我國環評中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。

2003年9月1日頒布實施的《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）進一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環評的范圍、程序和時機作了相應的規定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是中國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件，為公眾參與環評提供了一個可靠的依據，對環評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規定，保障了公眾參與環評的切實可行。

2.2公眾參與環保的現狀

據中國環境文化促進會的首個中國公眾環保民生指數顯示，盡管環保在近兩年成為了公眾關注的社會熱點，但公眾環保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個月參加過環保活動；知道“12369”環境問題免費舉報電話的不足20％；環境信息下情上達的不通暢竟位居公眾最不滿意的環境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環境意識程度較低，公眾缺乏獲得環境信息和參與環保事務的有效機制也是很重要的一部分原因。公眾參與環境保護的狀況是這樣，參與環評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環評聽證會我們可以看到，環評法的落實情況不太樂觀，公眾參與環評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實處。

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3我國公眾參與環評制度中存在的不足

3.1公眾可參與的環評的范圍較窄

在《環評法》中規定：“對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”和“對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目”，才允許公眾參與評價。《暫行辦法》限定了適用范圍為建設項目環評中的公眾參與，對于專項規劃的環評還是沿襲了《環評法》的規定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格，另一方面這樣的標準非常容易受項目和規劃編制機關的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關規劃、區域、流域、海域的建設、開發利用規劃的環評只是建議性的規定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規定更是給本來參與環評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。

3.2公眾參與環評的可操作性存在欠缺

我國的環評機制起步較晚，發展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環評技術規范的不健全，還沒有具體明確規定不同項目類型、規模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數，采用何種調查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據工作經驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。

3.3公眾的環境知識儲備不足

公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同，在環境保護與發展經濟思想認識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發展、污染與環保之間的關系，對可持續發展觀的認識不科學，調查結果有時不能正確反映實際情況，這些都在很大程度上限制了環評目的的實現。

3.4公眾參與環評的保障機制不完善

我國的《環評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規定了公眾參與環評的權利，但是如何來監督和保障這些權利義務的實現呢？從當今我國的現狀來看，在我國現行的環評制度中，環保部門對環評機構的監督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規定了公眾有參與環評的權利，但是這里卻缺少相應的監管、問責機制，這一點在《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》中有一些規定，但是并不具體。如果規劃編制單位、項目建設單位及環評機構對于公眾參與環評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在這個環評工作中不主動履行自己應盡的義務，誰來對他們進行問責。還有，當公眾的意見不一致，或者出現分歧的時候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規定。4對我國公眾參與環評制度的建議

4.1出臺《環境影響評價技術導則——公眾參與》

《暫行辦法》第三十八條規定公眾參與環評的技術性規范，由《環境影響評價技術導則——公眾參與》規定。但是《暫行辦法》實行兩年多來，《環境影響評價技術導則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實施和技術操作大打折扣。而且，從現今的技術導則來看《環境影響評價技術導則——聲環境》等在環評的實踐中發揮了舉足輕重的左右，可見技術導則的重要性，特別是在我國公眾參與環評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環評的切實實現和避免像圓明園湖底防滲工程環評聽證會這種現實操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關部門盡快出臺《環境影響評價技術導則——公眾參與》。

4.2擴大公眾參與環評的范圍

公眾參與環評的基礎是環境權的存在和外部不經濟可能出現，因此，存在擬建項目中的可能出現的外部不經濟和公民環境權，公眾就有必要參與擬建項目的環評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環境權的實現，存在環評就應該存在公眾參與。環評的目的是實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展。而在對環境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴重，因此，環評中必定要求所涉公眾參與，即每一個環評中都需要公眾反應他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權利。

4.3提高公眾的環保知識和意識

一方面要求社會組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、互聯網等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環保知識及環保參與意識，使環保意識由教育強化成一種習慣，從而使環保參與成為一種自覺行為。同時也要幫助公眾改變觀念，由高消費向“生態消費”轉變，建立科學的環境和經濟發展觀。另一方面要求公眾注重自身對環境的關注、對自身環保素質和環保法律知識掌握程度的提高，真正用科學的公正的眼光看待環評和自己的權利。

4.4建立權利保障機制和媒體監督機制

從司法救濟角度來講，在相關的法律中，結合我國的具體情況，引進公民的環境訴訟權利的規定，賦予其獲得因其權利受到侵犯而額外支付的沒有定價的“外溢性”成本的權利，提高違法成本，使公眾的環境權能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會生活中的特殊地位和特殊作用和環評中對被評價項目和規劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環評中借用媒體的監督和宣傳作用。

參考文獻

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［3］榮偉偉等.淺述環境影響評價中的公眾參與制度及其應用［J］.氣象教育與科學，2006，(4).