農(nóng)村學(xué)前教育政策分析論文

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一、改革開放30年農(nóng)村學(xué)前教育政策簡要回顧

改革開放30年，我國農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，伴隨著這種巨大社會變遷，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策也經(jīng)歷了重大調(diào)整。

(一)第一階段：依靠群眾集體和教育部門共同發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

十一屆三中全會以后，伴隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村社會生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟收入不斷提高，農(nóng)村家庭對于教育的需求與重視程度也空前增強。同時，黨中央提出“要實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化；培養(yǎng)科技人才，基礎(chǔ)在教育”。為此許多省市都掀起了農(nóng)村教育綜合改革的探索活動。為加強對幼兒教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，1978年，教育部恢復(fù)了幼兒教育處，各省(自治區(qū)、直轄市)的教育廳也恢復(fù)幼兒教育行政管理機構(gòu)和教研機構(gòu)，配備專職或兼職的幼兒教育行政干部和教研人員，形成由上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。1979年，全國托幼工作會議在北京召開，并決定在國務(wù)院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)，負責(zé)研究和實施有關(guān)托幼工作。此外，為保證和提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量，部分省市在縣鄉(xiāng)兩級設(shè)立幼教專干和幼教輔導(dǎo)員，并選派懂專業(yè)的干部擔(dān)任公社(鄉(xiāng))中心幼兒園園長或公社(鄉(xiāng))幼教輔導(dǎo)員，負責(zé)鄉(xiāng)村幼兒園(班)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。幼教管理體制的健全以及教育管理部門對農(nóng)村幼兒教育事業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)大大促進了我國農(nóng)村學(xué)前一年教育的普及與發(fā)展，也為我國農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)在20世紀(jì)80年代末至90年代初期達到頂峰奠定了強有力的制度與組織保障。例如：湖南省桃江縣自1980年開始健全幼教輔導(dǎo)網(wǎng)，全縣47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備幼師輔導(dǎo)員，縣財政每年設(shè)立有1萬元幼教專項經(jīng)費，用于對幼兒教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與教研活動的開支。這種培訓(xùn)與教研活動的開展有效保證了鄉(xiāng)村幼兒教育的保教質(zhì)量，大大提高了農(nóng)村幼兒的入班率。據(jù)統(tǒng)計，1985年桃江縣共辦有幼兒班(學(xué)前班)599個，3～6歲幼兒的入班(入園)率高達85％。

此外，針對我國社會主義初級階段生產(chǎn)力水平不高，國家財力有限，在農(nóng)村地區(qū)尚無法普及學(xué)前三年教育的實際情況，有關(guān)教育行政部門認(rèn)為舉辦一年制的學(xué)前班是當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的最佳途徑。為此，1986年6月教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》，大力推動農(nóng)村學(xué)前班的發(fā)展，并使得學(xué)前班在過去20多年中成為農(nóng)村幼兒教育的傳統(tǒng)辦學(xué)模式。據(jù)統(tǒng)計，1989年全國學(xué)前班人數(shù)占在園(班)幼兒總數(shù)的47.3％，其中農(nóng)村學(xué)前班幼兒數(shù)占農(nóng)村在園(班)幼兒總?cè)藬?shù)的60％以上。群眾集體和教育部門共同發(fā)展政策的提出，是積極應(yīng)對集體經(jīng)濟解體、村社無法繼續(xù)獨立承擔(dān)農(nóng)村幼兒教育重任的一種理性選擇，它有力地保障了20世紀(jì)80年代以來我國農(nóng)村學(xué)前一年教育的普及和發(fā)展。

(二)第二階段：依靠社會多元化供給發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

20世紀(jì)90年代后半期，我國開始進入社會主義市場經(jīng)濟時代。在社會主義市場經(jīng)濟的沖擊下，教育產(chǎn)業(yè)化、教育市場化的呼聲一浪高過一浪。有幼教專家提出：“市場是幼兒園生存、發(fā)展的決定因素，幼兒園的命運不再掌握在行政部門手中，有了市場，幼兒園才能談得上生存和發(fā)展……廣大幼教工作者要認(rèn)識到，幼兒園具有多重性，它是基礎(chǔ)教育的一部分，但不屬于義務(wù)教育；它是公益性的事業(yè)，但具有產(chǎn)業(yè)性。多年來，我國一直將幼兒園作為福利單位，但隨著國家經(jīng)費的削減，幼兒園已經(jīng)不再是福利部門。”

在幼兒教育市場化、社會化觀念的沖擊下，我國從20世紀(jì)90年代末開始對幼兒園辦園體制和管理體制進行改革。1996年，國家教育委員會頒布《幼兒園工作規(guī)程》明確規(guī)定“幼兒園的經(jīng)費由舉辦者依法籌措”。1997年，國家教育委員會的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實施意見》再次強調(diào)：“幼兒教育屬于非義務(wù)教育，發(fā)展這項事業(yè)應(yīng)堅持政府撥款，主辦單位和個人投入、幼兒家長繳費、社會廣泛捐助和幼兒園自籌等多種渠道解決。”“家長送子女入園應(yīng)當(dāng)承擔(dān)費用。”2003年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2003]13號)提出未來我國幼兒教育改革與發(fā)展的目標(biāo)是：“今后5年(2003-2007年)幼兒教育改革的總體目標(biāo)是形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。”這個階段我國幼兒教育在政策選擇上的一個顯著變化就是淡化幼兒教育的福利性，強調(diào)幼兒教育具有群眾性、地方性和社會性等特點。

在農(nóng)村地區(qū)，我國幼兒教育也同樣經(jīng)歷著由“集體和教育部門供給”向“社會化多元供給”轉(zhuǎn)變的歷程。“幼兒教育社會化多元供給”旨在推進非政府力量與政府?dāng)y手舉辦幼兒教育，共同提供幼兒教育資源和民主管理幼兒教育。這種政策選擇的最初目的是想調(diào)動社會各方面的力量辦學(xué)，從而減輕政府的財政負擔(dān)。但這種“多條腿走路”的美好愿望在政策出臺的初期階段似乎沒有達到初衷，導(dǎo)致“九五”“十五”期間我國農(nóng)村幼兒教育事業(yè)出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計：2005年全國農(nóng)村幼兒園所數(shù)由1995年的10.67萬所下降到6.0221萬所，減少43.56％；在園幼兒人數(shù)也由1995年的1624.90萬人下降到1016.9235萬人，減少37.42％。在各類辦園體制中，集體辦園下降的幅度最大，集體辦的幼兒園所數(shù)在整個幼兒教育事業(yè)中所占的比例已經(jīng)由1995年的63％下降到了2005年的19％；在園幼兒人數(shù)已經(jīng)由52％下降到了11％。

二、目前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要問題

(一)應(yīng)試教育的沖擊導(dǎo)致學(xué)前班“小學(xué)化”“成人化”傾向嚴(yán)重

20世紀(jì)80年代興起的學(xué)前班主要附設(shè)在小學(xué)內(nèi)，由小學(xué)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。一般學(xué)前班每周上課12～16節(jié)，每節(jié)課多為30～40分鐘。教材一般使用省級編制的一年制學(xué)前班試用教材，也有自編教材，沒有強求統(tǒng)一。學(xué)前班每班設(shè)有主任教師1人，有的由主任教師1人包攬全部保教工作，有的由教師多人分擔(dān)各項保教工作。學(xué)前班教師多由聘請的民辦幼兒教師或代課教師擔(dān)任。但20世紀(jì)90年代以來，受應(yīng)試教育的影響和沖擊，部分小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)前班教師過于強調(diào)學(xué)前班教育為小學(xué)入學(xué)做準(zhǔn)備，在教育教學(xué)過程中不顧幼兒身心發(fā)展特點，提前在學(xué)前班對幼兒進行小學(xué)教育。個別學(xué)前班甚至直接使用小學(xué)一年級教材，以學(xué)拼音、寫字、做數(shù)學(xué)題為主。有的學(xué)前班雖使用了學(xué)前班教育用書，但并不注重將游戲作為幼兒一日活動最基本的形式，而是由教師進行集體授課。教師在教學(xué)中一味將知識灌輸給幼兒，不重視創(chuàng)設(shè)幼兒自己獲取知識、經(jīng)驗的場所、條件和環(huán)境，忽視幼兒的主體性，忽視讓幼兒在“玩中學(xué)，學(xué)中玩”。這使得幼兒坐得多，活動得少；統(tǒng)一要求多，自由活動少；說話多，動手少。這一切嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量的提高，不利于幼兒身心的健康發(fā)展。

(二)幼教行政網(wǎng)絡(luò)在政府機構(gòu)精簡中受到?jīng)_擊，在園幼兒安全隱患普遍存在

目前，我國大部分省市的教育行政部門均未能設(shè)立專門的幼兒教育管理機構(gòu)和專職幼教管理人員，各級幼教管理機構(gòu)普遍并入基礎(chǔ)教育處(科)。市縣兩級教研機構(gòu)中大多沒有設(shè)置專職幼教教研員。此外，我國有關(guān)幼兒教育的規(guī)章制度，大多數(shù)是教育部門頒布的文件，缺乏法律效應(yīng)，同時也缺乏配套措施；尤其對于民辦幼兒教育機構(gòu)的管理一直缺乏一整套統(tǒng)一規(guī)范的機制，加上教育行政部門內(nèi)部審批與管理關(guān)系未能理順，個別地方甚至出現(xiàn)只批不管的現(xiàn)象。目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級的民辦幼兒園都是“家庭作坊式幼兒園”。這些幼兒園辦園條件簡陋，園舍條件差，基本設(shè)施不健全。在筆者走訪的鄉(xiāng)村幼兒園中幾乎所有幼兒園都僅有幾間房子，外加一間午休房和一間廚房。由于幼兒園場所小，床位緊張，大部分幼兒園都是幾十個幼兒集中在一間午休房內(nèi)。一般都是兩個或兩個以上的孩子擠在一張小床上，共蓋一床小被子，個別幼兒園還使用了上下雙層式的床位。幼兒園的衛(wèi)生、消毒、安全都極不規(guī)范，幼兒的飲食也很粗糙、單一。目此外，在我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量無證的“黑市幼兒園”，在園幼兒的安全隱患普遍存在，幼兒身心健康難以保障。

(三)農(nóng)村幼兒教師身份不明，來源困難，師資隊伍老化

長期以來，對我國農(nóng)村幼兒教師的身份一直沒有一個明確的說法，他們既不屬于民辦教師，也不是代課教師，只能稱之為農(nóng)村戶口幼兒教師。1987年，《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工請示的通知》(國辦發(fā)[1987]69號)下發(fā)后，各地陸續(xù)將托幼工作由婦聯(lián)主管移交教育部門。20世紀(jì)90年代末，我國民辦教師通過“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”等多種方式轉(zhuǎn)為公辦教師。但在民辦轉(zhuǎn)公辦的過程中，我國鄉(xiāng)村幼兒教師卻被排除在外，這大大挫傷了鄉(xiāng)村幼兒教師的工作積極性。許多優(yōu)秀鄉(xiāng)村幼兒教師要么離開長期從事的幼教工作崗位，要么從鄉(xiāng)村小學(xué)出來獨立舉辦民辦幼兒園。許多村小學(xué)前班由于教師的流失而無法維持下去。目前，我國農(nóng)村民辦幼兒園數(shù)量不斷上升，幼兒園的辦學(xué)條件也大為改善，制約鄉(xiāng)村學(xué)前教育發(fā)展的最大問題就是專業(yè)教師的缺乏。據(jù)某市幼教專干介紹，從20世紀(jì)90年代以來，該市沒有增加過一個幼兒教師編制，由于公辦幼兒園沒有編制，即使條件再好，也難以吸引正規(guī)學(xué)前教育專業(yè)的畢業(yè)生。某鄉(xiāng)中心幼兒園園長也抱怨說：“現(xiàn)在的年輕人都不愿意在鄉(xiāng)村工作與生活，我們幼兒園雖然條件不錯，我們給出的工資待遇也比縣城同層次教師工資每月高100～200元，但是還是招不到合格的幼兒教師。因為鄉(xiāng)村生活太單調(diào)，這些年輕的女孩子不愿意過這種生活……”這說明鄉(xiāng)村幼兒園過低的經(jīng)濟收入，沒有任何保障的身份地位以及單調(diào)與艱苦的生活、工作環(huán)境抑制了學(xué)歷和專業(yè)合格的年輕幼兒教師向鄉(xiāng)村的流動，這導(dǎo)致農(nóng)村幼兒教師隊伍老化，師資隊伍建設(shè)面臨很多具體困難。據(jù)統(tǒng)計，在我國農(nóng)村幼兒教師中擁有本科及以上學(xué)歷的比例不足2.7％，高中以及高中以下學(xué)歷的教師比例仍占67％。而農(nóng)村幼兒教師的職稱情況更是令人擔(dān)憂，全國農(nóng)村地區(qū)未評職稱的幼兒教師人數(shù)高達162587人，占農(nóng)村幼兒教師的71％以上。

三、對策與建議

回顧我國30年來農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的歷程，我們可以清晰地看到不管是改革開放初期的“依靠群眾和教育部門辦園”的兩條腿走路，還是到當(dāng)前“社會多元化供給”下的多腿走路，我國幼兒教育政策選擇中并沒有為政府開脫責(zé)任，政府也沒有理由撤資或減少投資。相反，政府的責(zé)任增大了，政府是社會的主導(dǎo)和管理部門，政府利用財政經(jīng)費支持引導(dǎo)農(nóng)村幼兒教育，規(guī)范和管理幼兒教育是其不可推卸的責(zé)任。為此，我們建議：

第一，設(shè)立學(xué)前教育專項經(jīng)費，增加幼兒教育財政投入，形成以財政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費投入體制。幼兒教育雖然以地方投資為主，但上級政府，尤其中央應(yīng)帶頭設(shè)立幼兒教育專項經(jīng)費用于轉(zhuǎn)移支付，并對地方財政起示范和引導(dǎo)作用，促使地方財政也能配套設(shè)立幼兒教育財政轉(zhuǎn)移支付項目，只有這樣才能真正形成以財政投入為主體的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費投入體制。

第二，充分利用農(nóng)村義務(wù)教育閑置資源，堅持以公辦小學(xué)附屬幼兒園(幼兒班)作為農(nóng)村幼兒教育的基本辦學(xué)形式。我們建議依據(jù)“實用、夠用、耐用”的原則制訂農(nóng)村幼兒園(班)的基本標(biāo)準(zhǔn)，在推進農(nóng)村學(xué)前三年普及的過程中，各縣(市、區(qū))應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，將閑置校舍改建、擴建為幼兒園，將適合做幼兒教師的超編小學(xué)教師培訓(xùn)后調(diào)整到幼兒教師崗位上來。

第三，在人口較分散的農(nóng)村舉辦“幼小五年一貫制學(xué)校”，將學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育管理體系，建立和完善農(nóng)村“幼小一體化”管理體制。我們建議在人口比較分散的農(nóng)村地區(qū)，在舉辦小學(xué)寄宿制學(xué)校時，三年級以上集中辦學(xué)，小學(xué)一、二年級與幼兒班的大、中、小班合并辦學(xué)，舉辦“幼小五年一貫制學(xué)校”，同時把幼兒教育與小學(xué)教育作為一個整體，實行“幼小一體化”管理，將農(nóng)村學(xué)前教育納入農(nóng)村義務(wù)教育管理范圍，這樣既能推動農(nóng)村學(xué)前三年教育的普及，又能解決公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的惡性競爭以及農(nóng)村幼兒提前入學(xué)的問題。

第四，修訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)村公辦幼兒園專業(yè)教師的身份與待遇，確立公辦教師為主體的農(nóng)村幼兒教師體制。針對當(dāng)前農(nóng)村幼兒教師極度缺乏、隊伍老化、現(xiàn)有年輕教師難以安心從事農(nóng)村學(xué)前教育工作等問題，我們建議政府修訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)村公辦幼兒教師的編制，并最終形成以公辦教師為主體的農(nóng)村幼兒教師體制。在具體執(zhí)行過程中，我們要特別關(guān)注和照顧那批早在20世紀(jì)80年代就開始從事農(nóng)村幼兒教育工作的中老年教師，應(yīng)優(yōu)先給予他們公辦教師的身份與待遇，消除他們的后顧之憂，真正做到讓他們“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)，老有所靠”。

[摘要]改革開放30年以來，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策經(jīng)歷了兩個主要階段：第一個階段是依靠群眾集體和教育部門共同發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育；第二個階段是依靠社會多元化供給發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。目前我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的主要問題有：應(yīng)試教育的沖擊導(dǎo)致學(xué)前班“小學(xué)化”“成人化”傾向嚴(yán)重；幼兒教育行政網(wǎng)絡(luò)在政府機構(gòu)精簡中受到?jīng)_擊，在園幼兒安全隱患普遍存在；農(nóng)村幼兒教師身份不明，來源困難，師資隊伍老化。政府是社會的主導(dǎo)和管理部門，利用財政經(jīng)費支持引導(dǎo)幼兒教育，規(guī)范和管理幼兒教育是其不可推卸的責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]改革開放；農(nóng)村學(xué)前教育；教育政策