經濟危機下高等教育論文

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一、匈牙利高等教育學費制度改革的背景

匈牙利高等教育學費制度已有150年的歷史。奧匈帝國時期，學費被稱作聽課費，學生按照上課的次數交費，學費收入的大部分用于支付教師工資。一戰結束后，霍爾蒂政府也沿用了收費教育制度。1941－1942年，匈牙利進行學費制度改革，首次引入差別學費制度。大學根據學生家庭經濟狀況收取相應額度的學費，富有的學生繳費多，貧困的學生繳費少。在社會主義時代，匈牙利推行免費教育，只有學習成績中下的學生需要交學費，學業優良的學生均可享受免費教育。1989年匈牙利社會制度變革之后，新上臺的第一屆政府倡議對原社會主義時期的高等教育免費制度進行改革。匈國會各黨派一致認為應該拋棄以前的“偽免費”，采取收費制度。收費有利于激勵學生取得更好的成績。國家對于貧困生應實行學費減免，對于勤奮學生則提供政府獎學金作為鼓勵。但這一規劃由于學生組織的抗議最終宣告流產。制度變革后的歷屆政府都曾試圖推行大學生收費教育，但均因學生的強烈反對而未能得到長期貫徹實施。2008年經濟危機席卷全球，匈牙利成為此次危機受影響最嚴重的歐洲國家之一。至2010年，匈牙利國債占GDP的比重已經達到82%。為了減少國家債務，促進經濟增長，匈牙利政府于2011年3月出臺了以減少支出為目的的賽爾•卡爾曼計劃(1．0版)結構性改革措施，提出對醫療、養老、教育等領域進行改革。［1］該計劃指出了匈牙利高等教育中存在的一些問題:匈牙利的教育體制與國民經濟和勞動力市場的真實需求有較大差距。高等教育機構以高昂的費用培養了大量不適應勞動力市場的大學畢業生，而勞動力市場需要的不少人才卻離開了匈牙利。由于不收學費，一些大學生并不急于畢業，而更愿意在大學校園內多待幾年，利用教育資源。這一切都浪費了大量公共財力，增加了國家的負擔。以“團結起來、對抗債務”為宗旨的賽爾•卡爾曼計劃(1．0版)提出了政府削減教育經費、改革學費制度的構想。該計劃為匈牙利新高等教育法的出臺鋪平了道路。

二、匈牙利高等教育學費制度改革的現狀

2011年底，匈牙利政府通過高等教育改革計劃。2012年1月1日起，新的《國家高等教育法》生效。《國家高等教育法》把高等教育財政改革作為首要任務，其中最大的改變體現在學費制度方面。［2］

1．取消公立大學免學費制度，推行收費教育

匈牙利制定高等教育收費政策的一個重要理論依據是教育成本分擔與補償論。這一理論由西方教育經濟學者提出。高等教育成本分擔主要指中央與地方政府根據各自的財力狀況對高等教育費用進行合理分擔。高等教育成本補償則是由高等教育受益各方根據各自收益高低及支付能力大小對高等教育費用進行補償。高等教育作為一種準公共物品，能給受教育者帶來較高的回報率，也能給社會帶來較大的收益。因此，社會應該承擔一部分成本，受教育者個人也應該承擔一部分成本。時任匈牙利總理歐爾班于2012年10月在匈牙利大學校長聯席會上指出，高校畢業生應該用自己的一部分收入維持高校的運營。高校學生不應該成為福利機構的被供養者，而應該成為自主的參與者，承擔代價，并因此可以對大學有所要求。高等教育的自費模式是“公平競爭”的保障。［3］根據2012年1月1日頒布的《國家高等教育法》，2012年9月1日起，匈牙利公立大專院校以獎學金制度取代免收學費的制度。大學生可以全額獎學金、半額獎學金和自費三種形式參加高等教育培訓，自費、半自費學生可以申請政府助學貸款。《國家高等教育法》的實施標志著匈牙利自1945年以來高等教育免費時代的結束，大學教育由原先的“免費+學生貸款”模式改為“學費+獎學金+學生貸款”模式。盡管此次高等教育改革計劃中刻意避免“學費”一詞，繳費接受教育被稱作“自我投資”，然而，高等教育繳費制度的實行還是在學生中引起了巨大反響。“自我投資”亦被輿論稱為“變相學費”。雖然之后匈牙利政府迫于學生壓力對高等教育改革計劃作了部分修正，但個人分擔教育費用已成定局。

2．削減國家資助的學生名額

2012年匈牙利高等教育學費制度改革之前，由預算法規定每年大學的招生總名額，公費生和自費生的數量則由各高校根據學校容量、報考人數和考生成績確定。根據時任政府2010年11月提出的高教法草案，政府保障為45%的年滿十八歲的青年(允許5%的上下浮動)提供免費高等教育。［4］而2012年1月1日生效的新《國家高等教育法》規定，由政府根據國民經濟狀況以及勞動力市場的需求決定各院校不同專業的國家資助學生名額。受經濟危機的影響，政府大幅削減了國家資助的名額。2011年，匈牙利政府全額資助的學生名額為53000人，2012年減少至33000人。［5］按照政府2012年4月公布的教育財政計劃，2013年國家全額資助學生比例將驟降至10480人，不足2011年的20%，即80%以上的學生需要通過自費或半自費的方式上大學。［6］政府全額資助名額的急速縮水激起了學生的不滿，導致一系列游行示威活動的發生。匈牙利政府最終被迫對學生做出讓步，國會于2012年12月修訂了高等教育法，政府不再對高校各專業資助名額作明確規定，而由教育部門制定有區別的錄取分數線取而代之。但原規劃中沒有政府資助名額的法律、經濟等熱門專業，此后也僅有少數成績優異的學生才能夠獲得政府資助。

3．重點資助對國家戰略具有重大意義的學科

匈牙利近年來的教育政策強調服務于國家利益、致力于民族振興。此次匈牙利高等教育改革計劃重視教育質量而非培養數量，在資助政策方面強調服務于國家經濟以及與勞動力市場的真實需求相結合。科技、IT和自然科學專業被看作拉動經濟的引擎，得到政府預算的傾斜。高等教育改革計劃在減少了對法律、經濟、人文學科等資金投入的同時，加大了對理工、信息技術、農業、醫學、師范等專業的扶持力度。上述專業獲得的政府獎學金學生名額占到了總資助名額的70%。

4．推出獎學金契約，留住人才

匈牙利近年來人才流失嚴重。根據匈牙利塔爾基社會研究所(Tárki)2012年5月份提供的數據，當年計劃移民國外的匈牙利人達到了過去20年來的頂峰。20%的成年人計劃到國外工作，這一數字是2010年的1．5倍。其中，年輕人的移民愿望尤為強烈。在18－29歲的匈牙利人中有一半考慮出國。［7］在醫學等行業，人才流失現象更為令人擔憂。匈牙利《每周世界經濟》2012年9月發文指出，在過去的3－4年里，匈牙利成為東歐最大的醫生輸出國之一。據估計，大約已有15－20%的醫生離開了匈牙利，這對該國的醫療事業造成了巨大影響。［8］為了阻止匈牙利人才外流趨勢進一步蔓延，根據2012年1月1日生效的匈牙利《國家高等教育法》及其執行法規，凡享受國家全額獎學金及半額獎學金的學生，須與國家簽定合同，承諾在取得學位后的20年內，在國內工作時間要達到享受獎學金時間的兩倍。匈牙利政府這一舉措的目的是為了讓更多受過良好教育的知識分子留在國內，希望既能為學生提供資助，又能留住人才，取得一箭雙雕的效果。但由于合同要求的國內工作年限長，卻又不能保證為簽約的畢業生提供工作機會，故被匈牙利媒體指為“歐洲最苛刻的”獎學金契約，并受到歐洲委員會的批評。在各方壓力下，匈牙利修改了政府獎學金規定:從2013年6月1日起，享受獎學金者在大學畢業后的20年內在匈牙利國內工作的時間應與其在校學習時間相等。［9］

5．增加新的學生貸款形式，緩解學費壓力

由于政府大幅削減國家資助的學生名額，增加了學生的經濟負擔。為了避免中低收入家庭學生因經濟原因放棄學業，保持大學的入學率，匈牙利政府加強了資助力度，在原有的學生貸款1的基礎上推出了學生貸款2。2001年起一直實行的學生貸款1發放對象為所有35歲以下的在校匈牙利大學生。該項貸款對于用途沒有限制。配合大學收費制度的實行，除了原有的學生貸款1，自2012－2013學年起，匈政府增設了學生貸款2。后者為專項學費貸款，僅限為半額獎學金學生和自費生支付學費。匈牙利銀行貸款利率較高，學生貸款執行浮動利率基礎上的優惠利率政策，如2013年下半年學生貸款1的年利率為7．5%，不足銀行貸款利率的50%。學生貸款2對學生實行2%的固定利率，浮動部分由政府負擔。學生貸款2的借款人可以在大學畢業后最晚35歲前開始還款，根據借款人收入狀況，年還款額約占其稅后收入的4－12%。在借款人傷殘、懷孕等情況下有相應的延遲還款政策。此外，如果學生畢業后選擇在政府機關、公共事業部門工作，政府將代其償還貸款。匈牙利高等教育成本補償模式采用延遲付費制中的學生貸款方式。但在經濟危機陰影下，背負著巨大國債包袱的匈牙利人對于負債普遍懷有恐懼心理，青年學生對于國家經濟形勢、未來就業前景亦憂慮重重，導致學生貸款在學生中并不受歡迎，實際為支付學費而申請學生貸款2的人為數不多。

三、匈牙利高等教育學費制度改革的評價

(一)高等教育學費制度改革的意義

1．促進高等教育財政模式的轉變

高等教育學費制度改革前，匈牙利高校辦學經費的主要來源是政府撥款。此次高等教育改革的目標是建立自給自足的高等教育體系。國家對于高等教育的投入逐漸減少。匈牙利德布勒森大學經濟學教授博洛尼•伊什特萬在其研究報告中指出，從2010年到2013年，匈牙利政府對高等教育的投入減少了1/4。高等教育投入占中央財政預算的比例也由2010年的1．5%降到2013年的0．95%，高等教育投入占GDP的比例則由2010年的0．77%降到2013年的0．48%。［10］公立大學的財政將從主要依靠國家撥款向國家撥款、受教育者學費承擔以及高校創收和社會資助的多元模式轉變。學費作為高等教育成本補償的一部分，在大學財政收入中的地位越來越重要。招收外國留學生成為匈牙利高校緩解辦學經費緊缺的另一重要途徑。目前，匈牙利各大學積極開拓留學生市場，通過收取留學生學費彌補政府投入減少造成的經費不足。

2．引進高校競爭機制

據匈牙利國家資源部2011年2月公布的數據，匈牙利現有公立大專院校29所。在國家大幅壓縮辦學經費的環境下，如何彌補政府資助的減少、保證學校的正常運營成為擺在各高校面前的難題。各公立院校一方面盡可能多地爭取國家撥款;另一方面加強成本意識，開源節流，拓寬籌資渠道，增加包括學費在內的各項收入和減少支出。與學費相關的招生人數至關重要。由于實行收費教育，報考高等院校的人數和錄取人數均有所下降。這使得對生源的爭奪更為激烈。除了極力爭取政府撥款，各大學努力吸引更多的半獎學金學生和自費生。對學生最有吸引力的是大學的學術聲望、教育質量、專業的就業前景等因素。這激勵著大學致力于提高學術質量和綜合競爭力，進行專業整合優化。在政府大幅削減經濟學專業獎學金學生名額后，與2011年相比，2012年匈牙利高等院校經濟類專業的報考人數銳減45－60%。而匈牙利名校考文紐斯大學由于可敬的學術聲望，其經濟類專業就業前景亦被看好，2012年的報考人數反而逆勢上揚，取得了10%的增長。［11］實行收費教育后，大學在生源競爭中發生兩極分化。邊遠院校的生存能力逐漸下降，首都布達佩斯由于其傳統的文化中心地位而顯現出巨大的吸引力，位于布達佩斯的大型高校的境遇明顯好于邊遠的規模較小的大學。［12］加之目前的高校財政政策也向招生人數多的學校傾斜，這將使名校獲得更多的政府支持，因而強校愈強。

3．加強高等教育與勞動力市場的結合

匈牙利政府在解釋學費制度改革的必要性時指出，高等教育培養了一些對于勞動力市場來說沒有價值的大學文憑持有者，高等教育存在著教育績效不高的問題。在經濟危機背景下，匈牙利政府為了縮小預算赤字規模、節約經費，不得不提高財政資源的使用效率。根據2012年1月1日生效的《國家高等教育法》，政府重點資助關乎國計民生、拉動國民經濟的專業。對于自費的學生而言，他們更傾向于選擇有可靠就業保障的專業。有償大學教育促使受教育者對自己的學業和就業負責。高等教育學費制度的調整增強了高等教育服務社會的功能和就業導向。由于學費制度的改革，高校更為關心勞動力市場的真實需求。在2013年初舉辦的匈牙利各大學校長與企業家座談會上，企業界指出，匈牙利高等教育存在與經濟脫節的問題，希望高等教育加強理論與高質量實踐結合的教學。高校也同意在課程設計方面參考企業界的意見，使企業界的需要反映在課程中，并邀請企業參與培養，促進產學研結合。［13］邊遠地區高校由于生源急劇滑坡面臨困境，根據匈牙利政府的高等教育政策規劃，今后這一類高校將向高等專業院校轉變，以培養高技能應用型人才為主要目標。

(二)存在的問題和社會批評

2012年1月《國家高等教育法》的實施拉開了匈牙利高等教育學費制度改革的帷幕。起初激進的改革方式引起了巨大的社會反響，尤其遭到學生的強烈反對。批評意見主要集中在政府對于高等教育投入的大幅縮減。高等教育界普遍認為，國家是高等教育的直接的、最大的受益者，高等教育應以政府投資為主。高等教育可以采取多種渠道籌措經費，但政府作為主要投資者的責任和義務不可減少。匈牙利高等教育改革中試圖通過收取學費彌補政府投入減少的模式也帶來了一些問題。1．人才培養規模萎縮收取學費加大了學生及其家庭的經濟壓力，一些經濟困難的學生因支付不起教育費用又不愿背負債務而無緣大學教育，這在一定程度上影響了教育公平。實行收費教育后，2012年報考匈牙利高等院校的人數從2010－2011年的9．5－9．6萬人減少到7．3萬人。盡管大學提高了錄取比例，在校生規模萎縮仍在所難免，約有1萬人被“擠出”了大學校門。［14］為了逃離獎學金契約的束縛，有些學生直接選擇到國外留學就業，造成了青年人才的流失。教育理論學者柯奇什•費倫茨在其研究報告中指出，由于經濟類專業大多需要自費，造成報考此類專業的人數驟減，而這恰恰與政府發展經濟的初衷相反。［15］2．大學資金運轉困難目前，自費生、半自費生的學費收入尚不足以彌補公共投入減少帶來的巨大資金缺口，匈牙利各高校財政面臨嚴峻挑戰。2012年以來連續兩個冬天，不少大學因資金困難被迫在期末考試期間停止供暖。大學還沒有進入最困難的時期，對于人數占大多數的在校老生，政府仍執行原先的資助政策。大學財政經歷的是一個緩慢失血的過程。屆時，一些大學將面臨不得不裁員，甚至難以維持正常運營的局面。3．大學的基礎研究使命受到挑戰匈牙利高等教育學費制度改革強化了市場導向。政府投入政策取向推動高校的教學與科研向應用型轉化，這將對大學的基礎研究使命帶來深遠影響。匈牙利著名高等學府羅蘭大學校長麥澤伊•巴爾納對于政府投入的減少和激進市場化表示擔憂，他認為:“大學不僅要培養高質量的專業人才，還要培養優秀的學者。”［16］高等教育如何做到基礎與應用并重，在順應市場需求的同時，又能保證其作為價值守望者的地位，是一個極具挑戰性的問題。4．國家財政短期減負，長期收效甚微匈牙利高等教育學費制度改革的初衷是希望減小財政赤字、削減國債規模。2012年學費制度改革后，政府當年用于高等教育的開支比上一年節省了550億福林(約合1．83億歐元)，占GDP的0．2%。［17］但另一方面，為了使學生接受收費教育，匈牙利加大了學生貸款投入，并輔以低息的優惠條件。逐年遞增的貸款規模和貼息將增加國債余額。博洛尼•伊什特萬認為，雖然短期內國家對于高等教育的直接投入減少了，但從長遠看來，未來國家在貼息貸款方面的補助將抵消其所節省的投入。［18］

上世紀80年代以來，高等教育財政改革在全世界范圍逐漸展開。許多國家在削減高等教育公共投入的同時，采取向受教育者收取全部或部分學費的方式彌補教育經費的不足。高校實行收費政策是大勢所趨，但高校收費政策的制定和實施應考慮國家的經濟、政治、文化傳統與價值觀。位于中歐的匈牙利有著自己獨特的國情和政治文化傳統，其國內免費教育思想根深蒂固。但在全球高等教育財政改革的浪潮中，為經濟不景氣所累的匈牙利財政不得不對高等教育學費制度進行改革。另一方面，匈年輕人因就業前景不明朗、國內平均收入水平不高、且不愿意背負債務而強烈反對高校收費制度，政府迫于壓力只能尋求與學生的妥協。匈牙利高等教育學費制度改革是一個大力推進又不斷修正的過程，也是各方力量博弈的結果。匈牙利在高等教育學費制度改革方面的一些嘗試，如教育成本分擔實踐、高教服務社會功能和市場導向的增強以及學生貸款制度等對于我國高等教育改革也具有一定的借鑒意義。

作者:許衍藝單位:北京外國語大學