幼兒園陪餐制度合理性透視與制度完善

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摘要:食品安全問(wèn)題始終是我國(guó)社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題,中小幼陪餐制度是國(guó)家為了保障校園食品安全,加強(qiáng)學(xué)校食品安全自我管理而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。從陪餐制度設(shè)計(jì)入手,依據(jù)制度合理性理論分析,陪餐制度的制度框架、功能定位的合理性主要體現(xiàn)在其制度內(nèi)與制度外的和諧。陪餐制度的完善可從以下幾個(gè)方面展開(kāi):(一)明晰制度規(guī)則,完善陪餐制度設(shè)計(jì);(二)完善相關(guān)法律制度,建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度;(三)完善配套措施,建立長(zhǎng)久有效的機(jī)制。

關(guān)鍵詞:食品衛(wèi)生安全;陪餐制;制度設(shè)計(jì);制度合理性

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)教育部等三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》),中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐陪餐制度,每餐均應(yīng)當(dāng)有學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同用餐,并做好陪餐記錄,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過(guò)程中存在的問(wèn)題。陪餐制度的目的,是為了更好地保障校園食品安全。但是,在陪餐制度出臺(tái)后,發(fā)生的各類(lèi)校園食品安全事件,如營(yíng)養(yǎng)餐被傾倒,牛奶過(guò)期,大米鎘超標(biāo)等,讓人對(duì)這項(xiàng)制度的有效性不得不產(chǎn)生質(zhì)疑。校園食品安全作為食品衛(wèi)生安全的重要組成部分,牽動(dòng)著全國(guó)人民的心,必須夯實(shí)制度建設(shè)以守護(hù)校園食品安全。但學(xué)界對(duì)此項(xiàng)制度的研究重在描述,缺乏學(xué)理化的研究。本文試圖從陪餐制的制度設(shè)計(jì)入手,對(duì)現(xiàn)有陪餐制度的合理性進(jìn)行分析,在此基礎(chǔ)上分析陪餐制存在的問(wèn)題并提出建議,以期對(duì)陪餐制度的完善提供參考與借鑒,為保障校園食品安全提供新的視角。

二、陪餐制度設(shè)計(jì)

(一)制度框架陪餐制度的制度框架是回答“是什么”與“怎么樣”的。根據(jù)教育部等三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》的第二條規(guī)定,陪餐制度是服務(wù)于學(xué)歷教育的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校、幼兒園集中用餐的食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理的一項(xiàng)制度。集中用餐是指學(xué)校通過(guò)食堂供餐或者外購(gòu)食品(包括從供餐單位訂餐)等形式,集中向?qū)W生和教職工提供食品的行為。根據(jù)規(guī)定,中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐陪餐制度,每餐均應(yīng)當(dāng)有學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同用餐,做好陪餐記錄,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過(guò)程中存在的問(wèn)題。有條件的中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立家長(zhǎng)陪餐制度,健全相應(yīng)工作機(jī)制,對(duì)陪餐家長(zhǎng)在學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康等方面提出的意見(jiàn)建議及時(shí)進(jìn)行研究和反饋。現(xiàn)行陪餐制度主要機(jī)制有兩個(gè)部分組成,一是學(xué)校相關(guān)人員陪同就餐,制定陪餐記錄。二是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題研究反饋。但是,從官方的制度文本可知,這項(xiàng)制度還是比較模糊,對(duì)相關(guān)執(zhí)行人員、作用機(jī)制、操作規(guī)范等并沒(méi)有明確規(guī)定,各省和各學(xué)校等都可以根據(jù)實(shí)際情況自行解釋。比如,《上海市校園食品安全守護(hù)行動(dòng)實(shí)施方案(2020—2022年)》中規(guī)定建立學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人陪餐制度。中小學(xué)、幼兒園要按照《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》《關(guān)于落實(shí)主體責(zé)任強(qiáng)化校園食品安全管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(市監(jiān)食經(jīng)〔2019〕68號(hào))要求,制定陪餐制度和計(jì)劃,明確陪餐人員和要求,做好陪餐記錄。

(二)功能定位

陪餐制度的功能定位是回答“為什么”的,制約著陪餐制度的實(shí)施成效。《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》總則第一條就指出制度目標(biāo),即“保障學(xué)生和教職工在校集中用餐的食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康,加強(qiáng)監(jiān)督管理”,可以看出陪餐制度的第一種功能就是保障功能,發(fā)現(xiàn)校園食品安全存在的弊端,討論和解決食品安全和食堂管理中的問(wèn)題。因此,保障校園食品衛(wèi)生安全是實(shí)施陪餐制度的首要因素。其次,陪餐制度還具有服務(wù)性,所謂服務(wù)性就是服務(wù)于學(xué)生和家長(zhǎng),為學(xué)生營(yíng)造安全衛(wèi)生的就餐環(huán)境,提供營(yíng)養(yǎng)健康的飯菜;對(duì)于家長(zhǎng)及時(shí)反映的關(guān)于食品安全和營(yíng)養(yǎng)健康的問(wèn)題及時(shí)研究和反饋,使學(xué)生家長(zhǎng)了解學(xué)校食品安全情況,保障家長(zhǎng)的知情權(quán)。

三、陪餐制度的合理性分析

(一)制度的合理性

所謂合理性分析是德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·的重要理論之一。馬克思在闡釋這一理論時(shí),將合理性分成工具合理性和價(jià)值合理性,將這一邏輯移植到制度研究上,制度的合理性便可劃分為兩個(gè)維度:第一,制度的工具合理性可理解為制度作為工具在處理實(shí)際社會(huì)問(wèn)題上的效力,即制度效力實(shí)現(xiàn);第二,制度的價(jià)值合理性是指制度本身的價(jià)值取向,即制度價(jià)值正當(dāng)。這兩種合理性成分在不同制度中有不同的表現(xiàn),制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人諾斯指出:“制度是由非正式約束和正式的法規(guī)組成的”。據(jù)此,柯武剛和史漫飛的界說(shuō)更為清晰,他們依據(jù)規(guī)則的起源將制度劃分為非正式制度和正式制度,正式制度是被國(guó)家權(quán)力或者公共權(quán)威組織等設(shè)計(jì)的,具有明確社會(huì)目標(biāo),并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的一些行為規(guī)范,如成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等。陪餐制度是國(guó)家為了解決現(xiàn)存的學(xué)校食品安全問(wèn)題而設(shè)計(jì)出來(lái)的,規(guī)范學(xué)校餐飲相關(guān)人員的行為規(guī)則,是一項(xiàng)保障校園食品安全的正式制度。在審視制度的合理性時(shí),因?yàn)檎街贫仁菫榱藢?shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)而被設(shè)計(jì)出來(lái)的,所以其工具合理性成分要大于價(jià)值理性,因而審視制度的合理性就是審視制度設(shè)計(jì)是否滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的要求。一些學(xué)者在如何審視正式制度的合理性的問(wèn)題上提出很多理論,總結(jié)下來(lái)可以分成兩個(gè)維度:一是制度內(nèi)和諧,制度實(shí)現(xiàn)預(yù)期功能要依靠具體的制度設(shè)計(jì),應(yīng)保證制度設(shè)計(jì)滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期功能的需求,如制度的實(shí)施主體,作用機(jī)制,操作規(guī)范等。二是制度外和諧,即制度與制度環(huán)境的契合程度,所謂制度環(huán)境有兩個(gè)方面:首先,一項(xiàng)制度是不能獨(dú)立發(fā)揮作用的,它需要與其他相關(guān)制度相互配合形成系統(tǒng)才能最大限度地起作用,因此,應(yīng)保證其與既有的制度可以相容,保證它們之間的和諧。其次,制度總是處在一定范圍的環(huán)境中,如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境特點(diǎn),因此制度要發(fā)揮作用就必須要與其所處于的環(huán)境相契合。以下我們從這兩個(gè)維度分析陪餐制度的合理性。

(二)陪餐制度的合理性分析

1.制度內(nèi)和諧激勵(lì)相容原則最早是由2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫維茲提出的。所謂激勵(lì)相容原則,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),是指管理制度設(shè)計(jì)可以使制度執(zhí)行者的個(gè)人利益需求與制度的社會(huì)利益需求保持一致。陪餐制度設(shè)計(jì)遵循了這一原則,陪餐制度的行動(dòng)主體是學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人,制度邏輯是將學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生的利益捆綁起來(lái),倒逼學(xué)校高度重視食堂飯菜的質(zhì)量和安全,從而達(dá)到制度的自運(yùn)行,通過(guò)制度設(shè)計(jì)激勵(lì)行為主體實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期目標(biāo),即保障食品衛(wèi)生安全。陪餐制度將學(xué)校校長(zhǎng)或者相關(guān)人員與該學(xué)校食堂的食品安全狀況聯(lián)系起來(lái),“激勵(lì)相容”的條件因此得以滿(mǎn)足,進(jìn)而形成學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人如果要保障自己的利益不受損失就要盡力保障校園食品衛(wèi)生安全的結(jié)果。所以陪餐制度的設(shè)計(jì)在一定程度上是具備合理性的,其制度設(shè)計(jì)與制度預(yù)期效果是相匹配的。但是,合理的制度設(shè)計(jì)還不能保障制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),制度想要達(dá)到預(yù)期效果,還需要能夠保障制度有效執(zhí)行的機(jī)制,陪餐制度設(shè)計(jì)在制度邏輯上是自我監(jiān)督。理性選擇制度主義理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)為前提,認(rèn)為個(gè)人效用最大化是個(gè)體的基本動(dòng)機(jī),個(gè)人可能會(huì)基于自身利益考慮而選擇執(zhí)行與否。因此,陪餐制度還必須設(shè)計(jì)保障制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制,以彌補(bǔ)陪餐制度自己監(jiān)督自己的缺漏。2.制度外和諧陪餐制度的制度目標(biāo)是保障學(xué)校食品安全衛(wèi)生,而既有食品衛(wèi)生安全監(jiān)管體制也同樣負(fù)有監(jiān)管校園食品衛(wèi)生的功能。《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》第二章規(guī)定了管理體制,包括地方教育部門(mén)、食品安全監(jiān)督管理部門(mén)、衛(wèi)生健康主管部門(mén)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)都在學(xué)校食品衛(wèi)生安全監(jiān)管工作中負(fù)有責(zé)任。與之相比,陪餐制度的制度效力不足,不足以獨(dú)立保障校園食品衛(wèi)生安全,這是因?yàn)?第一,陪餐制度執(zhí)行的階段是學(xué)校食品供應(yīng)這條鏈上的“最后一公里”,而食品安全問(wèn)題根本來(lái)源于食材本身,食品生產(chǎn)過(guò)程的問(wèn)題,在沒(méi)有解決食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上,僅從餐桌上來(lái)杜絕食品安全問(wèn)題是不可能的;第二,陪餐制度蘊(yùn)含的專(zhuān)業(yè)度不夠,食品衛(wèi)生安全不僅僅是餐桌上,包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)和營(yíng)養(yǎng)健康監(jiān)測(cè)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作,而負(fù)責(zé)陪餐的領(lǐng)導(dǎo)大多都是學(xué)校負(fù)責(zé)管理工作、行政工作的人員,對(duì)于食品安全很大程度上了解不深;第三,我國(guó)大部分學(xué)校與其食堂并不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,學(xué)校和食堂的關(guān)系則傾向于合作,甚至存在更復(fù)雜的利益關(guān)系,很多學(xué)校并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。從《規(guī)定》看,負(fù)責(zé)所屬地區(qū)學(xué)校食品衛(wèi)生監(jiān)管的是政府相關(guān)機(jī)構(gòu),陪餐制度發(fā)揮的效力有限。總而言之,陪餐制度只是一種補(bǔ)充和輔助,它確實(shí)能在既有的制度體系中充分保障學(xué)校食堂基本的食物安全,但是同時(shí)也只能在一定時(shí)間范圍內(nèi)發(fā)揮效力,不是整治食堂的根本之策。保證學(xué)校食品安全,還需要完善國(guó)家食品衛(wèi)生安全監(jiān)管體系,建立健全食品安全相關(guān)的法律制度,根本整治食品安全大環(huán)境。

四、制度反思與建議

綜上所述,作為一項(xiàng)為保障校園食品安全建立的正式制度,陪餐制度雖然符合制度合理性的一些要求,如激勵(lì)相容原則的運(yùn)用等,但是同時(shí)也存在一定程度不合理成分。從制度內(nèi)和諧的維度上講,陪餐制度存在監(jiān)管機(jī)制的缺失問(wèn)題;從制度外和諧的維度上講,陪餐制在與國(guó)家食品安全監(jiān)管體系的配合上、與國(guó)家食品安全質(zhì)量的大環(huán)境的契合程度上存在效力不足的問(wèn)題。正因?yàn)槿绱?在這項(xiàng)制度出臺(tái)后,校園食品安全形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻。在此,本文就陪餐制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,為完善陪餐制度,保障校園食品安全提出幾點(diǎn)建議。

(一)明晰制度規(guī)則,完善陪餐制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的原則之一就是具有明確性,含糊不清在一定程度上會(huì)造成制度執(zhí)行中的制度變形現(xiàn)象。各學(xué)校為了減少制度對(duì)自己行為的約束,規(guī)定可能會(huì)過(guò)于籠統(tǒng),大而化之,這樣執(zhí)行者就可以隨意解釋,這在一定程度上會(huì)影響制度的預(yù)期效果。陪餐并不是讓校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)生“吃頓飯”這樣簡(jiǎn)單,而是要求其有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)和責(zé)任意識(shí),落實(shí)校園監(jiān)管主體責(zé)任。因此,各省市和學(xué)校在建立陪餐制度時(shí)需要細(xì)化制度規(guī)則,使之具備可操作性。一是明確行為主體,即學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人,可以建立一個(gè)由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人組成的陪餐團(tuán)隊(duì);要賦權(quán)于家長(zhǎng),建立家長(zhǎng)陪餐制度,家長(zhǎng)是孩子的監(jiān)護(hù)人,比任何人都更加關(guān)心孩子在學(xué)校的安全、健康狀況,只有為家長(zhǎng)賦權(quán),發(fā)揮他們對(duì)學(xué)校、食堂的監(jiān)督作用,才能最大限度地降低學(xué)生飲食的安全隱患,打造干凈放心的就餐環(huán)境。二是明確操作規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),即如何衡量一頓飯的食品安全質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)健康質(zhì)量,使之明確化。三是建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,學(xué)校自身要建立起保障陪餐制度長(zhǎng)久有效實(shí)施的監(jiān)管措施。

(二)完善相關(guān)法律制度,建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度

首先,保障校園食品安全的首要前提是要建立健全法律制度來(lái)規(guī)范我國(guó)食品安全大環(huán)境,健全食品安全監(jiān)管體系和標(biāo)準(zhǔn)化管理,依據(jù)法律制度去管控供貨商,去管理食堂經(jīng)營(yíng)者,讓違法成本足夠高,才能真正杜絕食品衛(wèi)生安全事件的發(fā)生。其次,要保證陪餐制度不打折扣地施行。校園食品安全得到有效保障,不僅需要學(xué)校的自我監(jiān)督,還需要上級(jí)監(jiān)督及外部監(jiān)督體制發(fā)揮及時(shí)有效的監(jiān)管措施。一方面,監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)需要社會(huì)各界,包括學(xué)校、家庭、社會(huì)、政府、監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)共同履行和聯(lián)動(dòng),建立起多方協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度。另一方面,要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù),推行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”,建立公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制。比如,現(xiàn)有的相關(guān)微信APP便給多方主體提供了監(jiān)管平臺(tái),有效促進(jìn)信息的公開(kāi)和監(jiān)管的透明。

(三)完善配套措施,建立長(zhǎng)久有效的機(jī)制

陪餐制度是一項(xiàng)需要長(zhǎng)久實(shí)施才能達(dá)到成效的制度。但是,食品衛(wèi)生的自身性質(zhì)決定解決其問(wèn)題不可能一蹴而就。一日三餐,一年365天,如果天天都進(jìn)行陪餐,頓頓都進(jìn)行陪餐,這必然要消耗時(shí)間、人力和制度等成本,在實(shí)施中很可能會(huì)因?yàn)榉N種原因被中斷。而且,學(xué)校食堂的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要對(duì)制度執(zhí)行力和執(zhí)行過(guò)程不斷細(xì)化、嚴(yán)格化和標(biāo)準(zhǔn)化,既要保證制度的層層落實(shí),又要保證完整的責(zé)任追溯機(jī)制。這些現(xiàn)實(shí)原因要求要建立一系列有關(guān)的配套措施,包括陪餐時(shí)間、人員、機(jī)制、規(guī)范等,也需要監(jiān)管機(jī)制的完善,剛性考核機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等配套措施的健全。如此才能保障陪餐制度的長(zhǎng)久有效實(shí)施,做好校園食品安全的“守門(mén)員”,守住校園食品安全的第一道防線。

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作者：周圓圓