高校制度建設路徑選擇

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一、高校制度建設貫徹法治的重要性

黨的十八屆四中全會在總結我國社會主義法治建設基礎上，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了全面推進依法治國的總體目標、基本原則、主要任務等，深刻回答了黨的領導與社會主義法治的辯證關系，從理論上解決了黨的領導與法治兼容的核心問題，對維護憲法實施、法治政府建設、保證公正司法、增強法治觀念、法治隊伍建設以及加強和改進黨對全面推進依法治國的領導作出了全面部署，描繪了建設法治中國的總藍圖，勾畫了全面推進依法治國的路線圖，確定了加強社會主義法治建設的施工圖，在中國法治史上具有里程碑意義。大學是一個微縮的社會，管理高校就像社會治理一樣涉及到多個方面、多個維度。實施依法治國基本方略是強國之本，依法治校是保證高校良性發(fā)展的根本保證。依法治校是依法治國方略在高校的重要體現(xiàn)，是建立現(xiàn)代大學制度和建設世界一流大學的基本要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》第二十章“推進依法治教”規(guī)定：“大力推進依法治校，學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責。尊重教師權利，加強教師管理。保障學生的受教育權，對學生實施的獎勵與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟制度。”[1]落實依法治校理念，必須以大學章程作為基本手段和重要載體，這是中外高校在建設現(xiàn)代大學制度中的共識。從2014年開始，教育部和地方教育主管部門已經(jīng)核準了大部分高校的章程。章程已經(jīng)作為各高校的“憲法”在高校各項教育和管理活動中發(fā)揮作用。高校規(guī)章制度是為更好地貫徹執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，結合學校實際情況，由高校自主制定的保障運行的內(nèi)部規(guī)則，對高校的各類主體具有約束和管理作用。高校的制度建設主要指高校依照法律、法規(guī)和上級有關規(guī)定，在充分研究和討論的基礎上，按照相對合理的程序，起草制度、制度、實施制度、解釋制度、修訂和廢止制度等的過程。高校的各項制度是承載法治理念內(nèi)涵的載體，也是貫徹章程精神的具體方式。制度的合理性、實用性、科學性，對于依法治校是否能夠落實到位就具有舉足輕重的地位，也是大學能夠現(xiàn)代大學制度的關鍵。

二、當前高校制度建設的現(xiàn)狀

近年來，我國高等教育法律法規(guī)一直在不斷完善，教育法制化建設取得可喜成績，高校的依法治校工作取得明顯進展，依法治校觀念已深入人心。2012年教育部印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》提出，要堅持依法辦學，要切實落實師生主體地位，大力提高自律意識、服務意識，依法落實和保障師生的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，這對新時期高校依法治校提出了更高要求。研究分析全國高校制度建設的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)受傳統(tǒng)集權式行政管理體制的影響，學校管理者依法實施教育與管理的能力、意識還亟待提高，制度設立一般采用指令性方式，制度建設整體遠遠滿足不了現(xiàn)代大學管理和建設的需要。1.制度內(nèi)容上不夠合理、合規(guī)、合法。規(guī)章制度涉及特定的內(nèi)容，應有規(guī)范的形式，目前在高校中存在“意見”、“辦法”、“規(guī)定”等承載規(guī)章制度內(nèi)容的文種辨識不清、使用不當?shù)默F(xiàn)象，造成規(guī)章制度雖然制定，但效果卻大打折扣。高校的規(guī)章制度大多由職能部門代表學校起草，存在職能部門之間為了部門利益各自為政、推諉扯皮，導致制度之間匹配性差、契合度低、相互掣肘甚至相互矛盾。由于制度起草人員的局限性，存在對國家有關規(guī)章認識理解不夠，對高校自身的既有制度和情況吃不透，導致高校制度有時會出現(xiàn)與國家法律、法規(guī)有關規(guī)定不一致甚至是“下位法違背上位法”的情況。此外，有的規(guī)章制度在要求教職員工和學生履行有關義務的同時，沒有對他們享有的權利作出規(guī)定，權利救濟機制也還不健全。2.制度制定的規(guī)范性不夠。規(guī)章制度的“立、改、廢”應當遵循明確的操作規(guī)范和程序，這也是保證規(guī)章制度權威性、科學性的重要方式。目前高校中由于行政權力的獨大，學校相關人員在規(guī)章制度建設過程中存在著隨意性和不規(guī)范性，基本按照“部門起草-征求意見（范圍隨意）-領導會議審定-文件印發(fā)”這樣一個簡單的環(huán)節(jié)，不少制度沒有經(jīng)過專家的仔細論證，沒有經(jīng)過相關部門的研究討論，單靠學校領導會議上的討論，最后制定的制度往往存在各種不足，或者難以有效實施。此外，學校規(guī)章制度因為國家和上級部門的法律規(guī)章變更，不得不重新修訂制度，缺乏規(guī)章制度建設的長遠規(guī)劃，影響規(guī)章制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時，在制度進行修訂或者廢止時，很少對原有制度的運行情況做效果評估，缺少制度運行的基礎性資料。3.缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)審核機構。很多高校目前都設有政策研究室，但主要職能是進行發(fā)展戰(zhàn)略研究以及重要報告的起草等，基本沒有涉及規(guī)章制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，而大部分學校都有的法律事務室，則主要負責高校對外合作或者糾紛中涉及法律事務的處理，也基本不涉及高校內(nèi)部規(guī)章制度的統(tǒng)籌。因此，很多高校的規(guī)章制度中，不同部門制定的規(guī)章中，往往出現(xiàn)互相不銜接、不配套，甚至互相矛盾的地方，而目前單靠學校公文處理人員在最后行文時的把關還遠遠不夠，他們對制度的科學性、合理性等方面進行深度審核的能力不足。4.制度的執(zhí)行缺少監(jiān)督和問責。規(guī)章制度的生命力在于能夠執(zhí)行下去，并且取得預期的效果。高校制定的規(guī)章制度，實際情況是存在“重制定、輕執(zhí)行”的情況，一方面很多職能部門往往更加關注規(guī)章制度的“制”，弱化規(guī)章制度的“行”，認為規(guī)章制度制定出來了，也就基本完成工作任務，對于制定的執(zhí)行情況沒有進一步跟蹤，對制度的貫徹落實缺少監(jiān)督，對制度執(zhí)行情況缺少評估；另一方面，由于制度在制定過程中，沒有充分聽取基層單位的意見和建議，沒有充分重視師生合法權利的保障，很多制度在公布后，學院和教師都沒有嚴格遵守制度的主動性，在基層也就無法落地生根，無法取得預期成效。此外，很多高校雖然在規(guī)章制度中設定了制度執(zhí)行情況問責的條款，但缺少操作性，在實際情況中根本無法對執(zhí)行不到位的單位和個人進行問責。[2]5.高校規(guī)章制度的公開程度不夠。規(guī)章制度要得到有效執(zhí)行，很重要一點就是要執(zhí)行者熟悉，這是規(guī)章制度能夠有效實施的前提。2010年教育部的《高等學校信息公開辦法》在第二章“公開的內(nèi)容”第七條中規(guī)定：“高等學校應當主動公開學校章程以及學校制定的各項規(guī)章制度”。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的直屬高校信息公開專欄顯示（截至2017年7月1日），75所部屬高校信息公開清單中規(guī)章制度一欄公開情況如下：有12所未查詢到規(guī)章制度信息公開的內(nèi)容或者沒有公開，在可見的63所高校中，有18所高校將內(nèi)容公開在校內(nèi)網(wǎng)上（校內(nèi)人員可以查詢具體內(nèi)容，校外人員無法查詢）。45所可以查看規(guī)章制度具體內(nèi)容的高校中，有18所學校公布了20條以上的內(nèi)容，其余學校公布的內(nèi)容都少于20條。可見，高校對規(guī)章制度公開的自覺性、規(guī)范性遠未達到讓師生方便查詢和周知的程度。

三、高校制度建設應遵循的原則

高校進行建章立制，從某種意義上來說，是對學校管理方方面面立的“規(guī)矩”，實際上是在校園內(nèi)部進行“立法”。2015年，全國人大修訂了《中華人民共和國立法法》，其第一章總則的第三條至第六條，分別闡述了立法應遵循的原則，包括“應當遵循憲法的基本原則”、“應當依照法定的權限和程序”、“應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主”、“應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”等。基于此，在提出具體的規(guī)章制度建設建議前，我們可對高校制度建設應遵循的主要原則進行討論。1.制度建設應遵循合法性原則。高校制度建設的合法化主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是制度依據(jù)的合法化。依據(jù)法律，就是要求行政機關在行使權力時，必須嚴格依照法律規(guī)定的權限和程序進行，不得與法律相違背。依據(jù)的“法”主要分為三個層面：一是我國的憲法和法律制定機關頒布的普通法律；二是國家制定有關教育的專門法律，如《教育法》《高等教育法》《教師法》等；三是教育上級主管部門制定的教育行政法規(guī)和政府規(guī)章，例如教育部制定的《普通高等學校學生管理規(guī)定》等。強調(diào)依法治校的依據(jù)，根本上是要求高校在管理治校中必須依據(jù)國家的法律、法規(guī)。另一方面是制度內(nèi)容的合法化。制度內(nèi)容是構成制度體系的若干實體規(guī)則，各種實體規(guī)則的指導思想或總體原則必須結合學校自身發(fā)展的實際，充分體現(xiàn)以師生為中心的理念，重點解決高校“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”中出現(xiàn)的法律關系。另外，高校章程已經(jīng)按照法定程序經(jīng)過了校內(nèi)的制定過程和上級有關部門的審核，并面向社會公布。章程中對高校內(nèi)部關系都做了規(guī)定，是高校制度建設應該遵循的總原則、總框架，也是高校制度建設的出發(fā)點和基本遵循。2.制度建設應遵循程序正當原則。立法程序是指人們進行立法時，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序，遵循法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的具體步驟、方式、時間和順序，做到程序合法。高校在制度建設中應遵循這一原則，即所有的制度的“廢改立”要經(jīng)過法定程序，具有明確依據(jù)。這一法定程序可以通過高校各類層面的會議審定，并經(jīng)過制度建設相關法律專家委員會的審核，一旦審定通過之后，所有制度層面的建設工作都要經(jīng)過這一程序。3.制度建設應遵循民主原則。所謂高校制度建設的民主性原則，就是指制度建設應當做到組織內(nèi)部成員對制度制定的知情權、參與權、監(jiān)督權。現(xiàn)代大學制度在宏觀層面是完善“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的管理體制，在微觀層面是完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內(nèi)部運行體制，無論從哪個角度看，民主管理都是高校管理中的重要方面。因此，在高校制度建設過程中，沒有民主參與或者缺少民主決策而形成的制度，是難以求得成員的一致認同的，也就很難實現(xiàn)民主化的教學、民主化的學術研究、民主化的管理。4.制度建設應遵循科學原則。第一應當實現(xiàn)制度建設理念的科學化。要從科學的角度看待制度建設，以科學的觀念推進制度建設，不能簡單的以“解決問題”作為制度建設的最終目標，應當著眼于長遠發(fā)展來制定和執(zhí)行制度。對制度建設實踐中出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗教訓，應當給予科學解答和理論總結。第二，用科學的制度來規(guī)范制度的“廢改立”，進一步明確制度建設權限、制度建設主體和運行體制。第三，應正確處理制度建設的超前、滯后和同步的關系，注意制度建設的可行性，注重各種制度之間的協(xié)調(diào)度、匹配度、契合度，注意避免和消除制度建設中的混亂等弊病。[3]

四、加強高校制度建設的思考

1.高校管理中牢固樹立法制觀念和法治意識，營造知法遵法守法的良好環(huán)境。大學現(xiàn)代治理體系和治理結構的完善，最根本的是要把依法治校貫穿到學校辦學的各個環(huán)節(jié)中去，讓每位管理人員、每位教師都能牢固樹立依法辦事、依規(guī)治教的理念。高校各類權力機關、學術機構都應當在章程和各類規(guī)章制度的框架下運行，建立科學合理的決策和運行體系，讓一切權力的運行都有法可循、有章可依。高校應充分利用各類校園媒體，定期進行校園法治文化建設的宣傳，提高師生的法律意識、法制觀念，有條件的高校在國家規(guī)定的課程外，可以面向?qū)W生開設法律自選課，提高師生的法制意識。高校著眼于優(yōu)化校園法治環(huán)境，通過舉辦圖片展、進行現(xiàn)場法律咨詢等，營造法治理念教育的氛圍和法制宣傳氛圍。[4]2.高校內(nèi)部應對規(guī)章制度建設進行“立法”，設立專門的法規(guī)政策研究機構，從程序、內(nèi)容上把牢開關。高校加強依法治校，必須建立嚴格規(guī)范的程序建設制度，讓程序正義體現(xiàn)在依法治校的每一個細節(jié)。高校一方面應當研究制定內(nèi)部的“立法”，明確各類規(guī)章制度制定的依據(jù)、程序、主體和實施范圍等，以及規(guī)章制度修訂、廢止的有關要求，讓規(guī)章制度的制定過程更加正當、更加科學；另一方面，高校應設立類似于“政策法規(guī)處”的規(guī)章制度審核把關機構，由該機構負責對校級的各類規(guī)章制度的制定進行統(tǒng)籌，重點對規(guī)章制度中的部門交叉內(nèi)容、與原有制度銜接性以及現(xiàn)有制度的沖突等進行規(guī)劃，確保規(guī)章制度的合理、有效，提高學校整體規(guī)章制度的科學化水平。3.高校要按照現(xiàn)代大學制度的要求，理清關系，分清責任，不缺位、不錯位。微觀層面的中國特色現(xiàn)代大學制度包括黨委會、校務會、學術委員會、教職工代表大會四個基本要素，其目標是構建起“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的高校內(nèi)部管理制度。一方面高校的黨委和行政力量應根據(jù)法律法規(guī)賦予的職責行使職權，日常管理中涉及到學術事務規(guī)章、決策應按照規(guī)定發(fā)揮高校各類學術組織的作用，避免出現(xiàn)以行政權力干預學術權力，真正讓教授治學得到保障和落實，讓涉及教師的規(guī)章制度具有更強的代表性。另一方面應在學校規(guī)章制度制定的過程中把民主管理落實到位，發(fā)揮教職工代表大會和學生代表大會的作用，充分尊重并聽取教師和學生的意見，對于部分與師生密切相關的規(guī)章制度應提交教代會或?qū)W代會審議通過，同時，應建立健全符合法治原則的校內(nèi)教育救濟制度，作為師生申訴幫助的重要渠道，切實保障好師生的權利。[5]4.高校應進一步做好信息公開，加大制度執(zhí)行情況的檢查，使制度更具生命力。從筆者在對教育部所屬高校制度公開情況的調(diào)研過程中，可以發(fā)現(xiàn)大部分高校的規(guī)章制度公開情況不容樂觀，師生了解制度、學習制度的機會較少，對規(guī)章制度的嚴格遵守就會弱化。一方面，高校應根據(jù)國家有關要求，完善信息公開工作機制，建立規(guī)章制度及時公開制度，并通過多種媒介傳播方式，將規(guī)章制度推送到師生手中，對于特別重要的規(guī)章制度還應組織進行專門的宣講、解讀，幫助師生理解制度內(nèi)涵和實施要求。另一方面，高校職能部門應加強對制度落實情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行過程中的問題，完善制度運行情況反饋機制和修正機制，真正讓制度落地，發(fā)揮應有作用。依法治國是全面建成小康社會和全面深化改革的保障，沒有法治，就談不上全面小康，推不動改革開放。對于高校來說也是如此，堅持依法治校、依法治教，是提高高校管理水平和辦學水平的保障，也是“雙一流”建設的保證，對于高校的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

參考文獻：

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[3]劉同君，秦媛媛.論高校制度建設的原則及運行機制[J].江蘇高教，2011（3）：28-30.

[4]袁穎.全面推進依法治國背景下依法治校的方略與途徑[J].理論與實踐，2015（12）：72-74.

[5]徐少華，章兢.中國特色現(xiàn)代大學制度的內(nèi)涵與要素[J].大學教育科學，2012（1）：13-17.

作者:丁榮偉 程 倩 單位:南京理工大學