高校規章制度建設問題及對策

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摘要：依法治校是依法治國在高等教育領域的體現，高校規章制度建設是依法治校的重要基礎。加強高校規章制度建設，一方面有利于現代大學制度的構建；另一方面，有利于高校自身管理的科學化、規范化。從分析問題入手，結合工作實際，提出了轉變理念、加強制度體系頂層設計、完善相關機制、健全法治機構等建議。

關鍵詞：高校；規章制度；問題；對策

高校規章制度是通過高校內部一定的程序，以學校黨委或行政名義的規范性文件總稱，大致可分為兩種類型：為執行國家法律、法規、規章以及上級政策文件，制定的細化落地文件；在沒有相關法律法規及上級文件規制的情況下，在符合法律精神與法律原則的前提下，根據實際需求，“創制”的具有高校特色的規范性文件[1]。高校規章制度的建設在辦學治校中具有基礎性、根本性和長期性作用。在高校“雙一流”建設中，尤其要加強規章制度建設，不斷提升治理能力和治理水平。

一、加強高校規章制度建設的意義

（一）依法治校的重要基礎。隨著依法治國方略的推進，教育改革的不斷深化，全面推進依法治校已成為高校治理的必然選擇。依法治校的核心是將法治理念、法治精神滲透到辦學治校的方方面面，通過一系列機制和制度推進這一系統工程。從國家層面來看，法律是治國重器，良法是善治前提。就高校而言，內部規章制度體系是善治的重要基礎與體現。（二）建立現代大學制度的必然要求。建立現代大學制度是教育治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是高校全面深化綜合改革的目標要求，也是高校適應社會發展的必然趨勢。建立現代大學制度意味著高校辦學自主權的擴大，行政機構對高校的管理從行政命令式逐漸轉變為宏觀調控[2]，要求高校自身具備較強的治理能力。高校治理結構與治理機制的改革與完善，學校與教師、學生權利義務的重新定義，需要通過規章制度予以體現。此外，現代大學制度對于科學管理的要求，也需要通過科學有效的管理制度來實現。（三）學校可持續發展的重要保障。從國內外知名大學的成功經驗可以看到，一套層次合理、蘊含高校價值理念與文化傳統的規章制度體系是可持續發展的重要保障，是軟實力的重要組成部分。規章制度體系的存在可以最大程度避免工作隨意性與個人經驗主義，保證工作連續性和穩定性。加強規章制度建設是促進學校管理方式轉型、促進管理精細化的重要抓手，是將改革經驗與成果固化的重要手段，也為學校的發展提供重要的法治保障。

二、規章制度體系中存在的問題分析

（一）價值理念。1.規章制度制定理念有待轉變。規章制度的正當性取決于價值理念的正當性，必須從價值理念層面考量規章制度的正當性、合理性。按照現代法學理論，法的正當性是建立在尊重和保障人權的基礎上[3]。高校作為人類文明的高地，制定的規章制度應體現人本精神、人文關懷。目前，仍有一部分高校規章制度在價值理念層面體現出的是管理本位主義，即方便管理工作開展，以師生為本理念未能充分體現。2.對規章制度的育人功效認識不足。高校規章制度的主要功能是發揮管理作用，確保運轉順暢、高效。同時，規章制度還具有重要的育人功效與文化價值[4]。遺憾的是，一些高校重視規章制度的現實功效，對所蘊含的育人功效與文化價值挖掘不夠。大學生對于法治的最直觀感受往往來源于與其息息相關的校內規章制度，邏輯嚴密、理念正當的規章會加深大學生對于法的信仰，多部“良法”的有效施行是校園制度文化構建的重要力量。良好的制度文化會對大學生的認識導向、行為規范、道德自律的培育起到事半功倍的作用。（二）實踐層面。1.規章制度制定程序有待完善。一個規章的出臺應包括立項論證與審批、起草文件、征求意見、部門會簽、法律審核、會議討論、簽發、備案、實施等多個環節，各個環節緊密關聯，共同保障“立法”的科學性與民主性。實踐中，一些高校在立項論證、征求意見、法律審核以及公示等環節存在薄弱點。例如，規章制定過程中立項論證不充分，缺乏必要性與可行性審查程序，征求意見不廣泛，法律審核作用發揮不盡人意，實施前公示制度未普遍建立。此外，規章制度廢、改、釋機制不健全。例如，一些階段性工作文件或者調整對象已不存在的規章制度，本應及時宣布失效，但現實中很多類似文件處于“沉睡”狀態。2.規章制度體系不夠健全、統一。高校規章制度體系應該層次合理、協調一致、全面覆蓋。但是，部分高校規章制度體系不夠健全、統一，主要表現為規章制度體系缺乏層次，缺乏整體系統設計；規章制度未規定實施有效期，清理工作不能定期開展，規章制度呈現膨脹態勢；規章制度間的協調不夠，甚至一些條文互相矛盾；制度不配套，對一些原則性的規定沒有制定具體實施細則或辦法，無法真正落實；管制性制度較多，救濟性制度較少，體系缺乏一定的平衡性；二級學院的規章制度往往“游離”于學校整體規章制度體系，未能在學校層面進行備案審查。3.部分規章制度存在合法性或合理性問題。高校不是行政機關，但在一定程度上行使著行政管理的職權，尤其是在學生學籍管理、學位頒發等方面屬于特殊的行政管理行為，應該受法律保留原則、法律優先原則的拘束[5]。最高人民法院的相關指導案例也指出，高校有權自主制定校規校紀，但必須符合法律、法規和規章的規定，必須尊重和保護當事人的合法權益。高校規章制度制定過程中要以法律、法規為依據，對于法律未明確規定的部分事項，遵照一定的法律原則，符合一定的法律理念。實踐中，一些高校的規章制度存在著不同程度與法律、法規抵觸情況。例如，在一些高校的學生管理規定中，有違教育部對開除學籍明文列舉的限縮本意。此外，部分高校的規章制度還存在合理性問題，影響了規章制度的權威性與嚴肅性，如缺乏前瞻性，規定過詳細，頻繁修改，無法起到長遠穩定的預測指引作用。4.規章制度存在立法技術問題。《行政法規制定程序條例》第5條規定，行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。高校規章制度作為內部規范性文件，在制定過程中應參考一定的立法技術，提高制度建設質量。部分高校規章制度存在用語不規范、格式不統一等立法技術問題[6]。例如，規章制度標題帶有“試行”、“暫行”字樣，且存在名稱混用問題；“立法”邏輯、結構等方面不周密、不完備，章、節、條、款編排不合理；用語不規范，缺乏相應的法言法語。

三、規章制度建設路徑

（一）強化領導干部的法治理念。加強高校領導干部的法治理念，強化法治思維，是推進依法治校、加強規章制度建設的關鍵。建立常態化法治學習教育體系，引導領導干部轉變管理理念，樹立依法治校意識，樹立以師生為本意識，不斷提升法律素養。加強法律知識學習，重點學習法治基本理論、教育相關法律以及崗位履職必備法律知識。加強對大學章程、學校基本制度的學習，加強對學校規章制度體系的宏觀了解與整體把握。加強“立法技術”培訓，重點加強對全國人大常委會制定的《立法技術規范（試行）》的學習，增強領導干部的“立法技術”能力。（二）完善專門法治機構。加強規章制度建設既要提高管理人員的法律素養，創造依法管理的條件，也需要建立專門法治機構，牽頭規章制度立、改、廢、釋的管理工作，監督規章制度的實施。教育部直屬高校大多已經設置了法治機構或者法律顧問室。在高校規章制度建設上，法治機構可對高校規章制度涉重大事項進行前期立項調查，為制定規章制度提供理論依據和法律依據，從法律層面負責審核學校各項規章制度的合法性，監督制定部門清理、修訂己有規章制度。此外，還可進行法治宣傳教育，營造校園法治文化；評估制度實施效果，定期檢查制度貫徹執行情況，建立反饋機制。（三）把握“立法”基本原則。規章制度建設應遵循一定的原則。一是黨的領導。對于事關學校改革發展、師生重大利益調整的重要規章制度制定與修改，要在黨委的統一領導下進行，且一般應由黨委常委會討論決定。對于一些雖不涉及重大體制重大政策調整，但各方面意見分歧大、難以形成共識的規章制度，也應由黨委決策[7]。二是合法性。規章制度不得與法律法規抵觸，這也是高校規章制度制定的“生命線”。具體而言，把握制度設計內容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相沖突，是否不當限制了師生私權，等等；把握內容是否與國家的方針政策相一致、相銜接[8]。三是突出實用，體現特色。高校規章制度一方面是國家法律法規、大政方針在校內的落地；另一方面，也是為解決校內實際問題，調整內部利益關系而制定。因此，高校規章制度的制定在滿足合法性原則的基礎上，應從學校實際情況出發，突出問題導向，增強制度針對性、可操作性以及實用性，避免照搬照抄上級制度文件。四是民主性。規章制度建設要切實保障落實廣大師生對制度制定的知情權、參與權、監督權、建議權，體現民主科學“立法”。（四）加強頂層設計。隨著大學章程的普遍確立，高校綜合改革的深入推進，規章制度建設應更加注重體系性，更加注重頂層設計。將制度體系重塑與綜合改革、“雙一流”建設目標相結合，搭建制度體系框架，梳理整合已有制度，啟動一攬子修訂計劃，構建以大學章程為統領協調一致制度體系。制度體系設計在縱向上可劃分為根本管理制度、基本管理制度、職能管理制度、內部管理制度4個層級，在橫向上可劃分為綜合管理、科學研究、財務資產、學生管理、教學管理、國際交流、黨建思政等不同職能，從橫向職能與縱向層級兩個方面構建制度體系，能更直觀地體現不同規章制度的定位與職能，進一步實現規章制度管理的規范化與體系化。此外，可建立規章制度制定年度規劃機制，在年初工作要點中體現，保證規章制度體系合理有序地推進。（五）建立健全立、改、廢、釋機制。建立健全高校規章制度的立、改、廢、釋機制，對于提高規章制度的科學性、嚴肅性、穩定性具有重要的作用。首先，建立完善的規章制度制定程序，包括立項審查、起草文件、征求意見、法律審查、會議審核、、公示、備案等環節。在這些環節中，應特別加強立項審查制度，對規章制度的可行性、必要性進行審查。其次加強征求意見環節，嘗試建立意見征集網絡平臺，有效控制參與成本，提高參與效率[9]。第三，建立規章制度的準備期制度與實施有效期制度。設計規章制度實施日期與公布日期的時間差，利用準備期間，為校內各方提供一個心理和行為方式的調整適應過程，同時也為管理部門預留出運行方式轉變的時間。對于規范性文件實施有效期制度，法律法規目前未做明確規定，但一些地方政府已開始試點探索，且取得積極效果。高校可結合自身實際情況，嘗試引入規范性文件實施有效期制度，發揮對規章制度的自動淘汰、動態清理以及監督制約作用。第四，建立規章制度解釋和實施評估制度，對執行中出現歧義或者需要進一步明確的問題，由制定部門或法治機構及時予以解釋。第五，建立規章制度目錄和文本動態化、信息化管理機制，定期組織重要文件匯編，通過網站向社會和師生公開制度建設情況。

參考文獻：

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作者:郭志恒 安曉東 單位:北京科技大學