建設項目變更環評影響評價建議

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摘要:對建設項目發生工程變更的環境影響評價管理存在的問題進行梳理，比較了部分行業及部分省市的變更環評管理，從技術和管理層面提出建設項目變更環評管理的幾點建議，以健全建設項目重大變動環境管理制度，適應“十三五”環境影響評價改革。

關鍵詞:建設項;工程變更;環境影響評價;建議

建設項目因發生重大變動而重新報批環境影響評價文件，一般稱為變更環評或補充環評［1］。《環境影響評價法》第二十四條［2］及《建設項目環境保護管理條例》第十二條［3］規定，建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。《環境保護部關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》(環辦〔2015〕52號)規定:建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素中的一項或一項以上發生重大變動，且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)的，界定為重大變動［4］。屬于重大變動的應當重新報批環境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環境保護驗收管理。在實際操作過程中，由于重大變動判定標準不清晰、重大變動環評文件重新報批的時間節點不統一、重大變動環評文件形式不規范等問題，導致環評違法違規現象頻發。規范建設項目變更環境影響評價管理，從源頭預防因工程變動造成不必要的后續環境補救措施，對補齊環境影響評價制度短板具有重要意義。

1建設項目環評變更存在的問題

1.1重大變動判定標準不清晰。2015年以來，生態環境部相繼了水電、水利、火電等24個行業建設項目重大變動清單，分行業給出了建設項目重大變動的判定條件，但這些判定條件與環辦〔2015〕52號文“且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)”的判定原則在某些情況下出現錯位。例如某高速公路設計變更使原來毗鄰自然保護區實驗區的路由調整遠離保護區，橫向位移超過200m的路段累計長度超過原線路的30%，聲環境敏感目標較原路由大幅減少，按照高速公路重大變動界定清單，此種類型可界定為重大變更，但工程變更并未加重生態環境和聲環境的不利環境影響，判定為重大變動將與實際情況不相符。這些問題的出現，根源在于重大變動判定標準不夠清晰。而對于尚未重大變動清單的行業，在判定建設項目是否屬于重大變動時更多地依賴于主觀判定。重大變動判定標準不清晰，直接導致不同主體對同一變動事項的判定結果出現較大出入。設計單位、原環評單位及提早介入的驗收調查單位，因為與建設單位存在直接利益關系，某種程度上不能客觀判定工程變動是否為重大變動;地方各級生態環境部門也因擔心被行政追責而不敢作為，或偏嚴格作出判定，客觀上加大了科學判定重大變動的難度。1.2重新報批環評的時間節點不統一。《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》均明確規定，發生重大變動的建設項目，應當在其開工前重新報批環評文件，未經批準擅自開工建設的按照“未批先建”情形處置。但現實操作中，由于建設單位對環保法律法規及相關程序了解不足、界定項目是否涉及重大變更難度較大、工程建設工期時間緊張等多方面原因，加之生態環境部門的事中事后監管鏈條不完備、力度不到位、覆蓋不完整，大部分建設單位重新報批環評文件時變更工程已經開工甚至已經竣工，重新報批環評的時間節點實際上被擴大化，未批先建案例日益增多。例如環境保護部《關于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環境影響報告書的通知》(環辦函〔2014〕1666號)、《關于不予批準貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產50萬噸合成氨變更工程環境影響報告書的通知》(環辦函〔2014〕1708號)等。同時，如何清晰界定重新報批環評和環境影響后評價也是制約環評制度有效落實的難點之一。《環境影響評價法》第二十七條規定:在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價。從法條的規定看，重新報批環評的時間節點應當在原環評批準之后、項目開工之前發生重大變動的;后評價的時間節點應當是在項目開工后的建設、運行過程中產生不符合經審批環評文件情形的。但《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》將開展后評價的時間節點界定為“編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后”，該條款規定內容與《環境影響評價法》第二十七條規定明顯不一致，導致項目開工建設到竣工驗收期間建設項目發生變更的環境影響評價管理缺位。1.3變更環評文件形式不規范。目前，國家有關變更環評管理的相關法律法規并未明確變更環評的文件形式，例如生態環境部《關于淮南～南京～上海1000千伏交流輸變電工程變動環境影響報告書的批復》(環審〔2017〕26號)、《關于陜京四線輸氣管道工程變更環境影響報告書的批復》(環審〔2016〕127號)、《關于南京地鐵三號線工程調整補充環境影響報告書的批復》(環審〔2014〕213號)、《關于山西河坡發電有限責任公司“上大壓小”熱電聯產異地新建工程(變更)補充環境影響報告書的批復》(環審〔2014〕93號)、《關于深圳市地鐵2號線東延線工程環境影響補充報告的批復》(環審〔2011〕19號)，同為工程變更重新履行環評手續的建設項目，分別出現了“工程變動環境影響報告書”“工程變更環境影響報告書”“工程調整補充環境影響報告書”“工程(變更)補充環境影響報告書”以及“環境影響補充報告”等多種形式。變更環評文件形式的不規范導致了環評單位編制內容的差異化理解，涉及重大變動重新報批環評文件按規定應該是對整個項目進行重新評價，但是以“補充環評報告書”“變更環評報告書”或者“環評補充報告”出現時，容易誤解為僅需對變更工程部分進行重新評價。目前，建設項目變更環評文件形式主要是根據地方生態環境行政主管部門意見進行，尚無統一規定。綜上所述，隨著初步設計及施工圖方案的深入、選址選線受地質環境影響、市場因素變化導向等原因，項目在實際建設過程中不可避免會進行選址選線、總平面布置、生產工藝及環保設施措施的調整、優化、變動，而涉及重大變動的建設項目對于重大變動判定標準、重新報批環評文件的時間、環評文件形式等的認識和理解并未統一，導致變更環評制度管理效能難以有效發揮。

2變更環評管理的建議

2.1清晰界定變更環評時間、文件形式。涉及重大變動的建設項目主要分為兩種情形，一是原環評批復后，在工程初步設計或施工圖設計階段，部分工程設計發生重大變動，整體工程并未開工建設，此類項目重新報批環評文件可在變動內容實施前完成;二是原環評批復后，工程設計階段不涉及重大變動且工程已開工建設，但在建設過程中因地質災害、交叉工程、征地拆遷等客觀原因導致過程中工程發生重大變動，此類項目因已開工建設，或因工期要求苛刻無法中間停工，工程開工建設前完成變更環評手續難度大。變更環評的時間按照現行相關法律法規理解應是建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目建設過程中發生重大變動的工程開工建設前，“未批先建”“未報先建”應依照新環保法作出相應處罰。然而這樣“一刀切”的管理模式與實際情況卻不完全相適宜，建議分類別對變更環評時間要求予以明確，差異化管理變更環評也是進一步做好簡政放權的“減法”和優化服務的“乘法”的具體體現。對于變更環評的文件形式，在原環評文件后追加變更二字較宜，不宜出現補充環評、補充報告等形式。2.2進一步規范變更環評分類管理。重大變動的界定原則中“且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)”的主觀性較強，部分省份為進一步規范建設項目環境影響評價管理，優化、規范行政審批程序，促進項目建設與環境保護協調發展，制定了地方性重大變動界定清單及變更環評技術要求。例如，上海市環保局2016年10月了《上海市建設項目變更重新報批環境影響評價文件工作指南(2016年版)》［5］，江蘇省環保廳2015年10月了《關于加強建設項目重大變動環評管理的通知》(蘇環辦〔2015〕256號)［6］，重慶市環保局2014年12月了《重慶市建設項目重大變動界定程序規定》(渝環發〔2014〕65號)［7］，上述省市都不同程度明確了不同項目類型不同情形重大變動的界定條件、界定主體及變更文件編制內容要求。建設項目變動情況的界定是變更項目環評工作深度的依據及決定性因素［8］，否則建設項目開工建設到一定程度才發現工程變更界定存在問題，對工程施工進度影響較大。目前建設項目涉及重大變動的管理是兩端管理，發生重大變動的且導致不利環境影響加重的重新報批環評文件，其余則納入竣工環保驗收管理。那么是否可以認為涉及重大變動但未導致不利環境影響顯著的，以及不涉及重大變動但存在工程變更的情形，也全部納入竣工環保驗收管理;還是需要以補充環評或者補充報告的形式將變更工程的環境影響進行分析后報備生態環境行政主管部門。這些內容均需要在變更環評管理中進一步明確。2014年4月，環境保護部辦公廳《關于征求〈輸變電工程建設項目重大變動界定及處理原則〉意見的函》(環辦函〔2014〕479號)［9］中，將輸變電工程建設項目重大變動按照工程內容、環境敏感區等4類11項進行管理，并規定輸變電工程項目變更重新報批環評文件的原則為:(一)輸變電工程變更如包括三項或三項以上重大變動的，應開展該建設項目的全面環評并重新報批環評文件;(二)包括兩項及以下重大變動的，應開展該項目的補充環境影響評價并報批補充環評文件;(三)工程變更不構成重大變動，或雖界定為重大變動，但對環境影響是向有利方向變化的，可納入竣工環境保護驗收一并解決。上述文件根據不同情形明確重新報批環評、補充環評和納入竣工環保驗收的條件，筆者認為能較為有效地指導變更環境影響管理。基于建設項目存在工程變更的情況頻繁且復雜，建議將變更環評進行分類簡化管理，同時明確建設項目是否存在重大變更的責任界定主體，切實發揮變更環評的實際作用，而非流于形式。2.3明確規范變更環評重點內容。變更環評是建設項目發生變更前，依法對變更工程的選址選線及其實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，判斷原環評提出的環保措施的可行性，并根據變更工程增補環保措施。變更環評的重點是對工程變更前后的方案及其環境影響進行定量和定性的對比分析，以判斷工程變更后的環境可行性，其難度往往較新建項目更大［1］。根據近年來建設項目變更環評的審批情況，總結出四個方面變更環評的重點內容，一是回答重新報批環評文件的原因，工程發生重大變動且可能導致環境影響顯著變化(特別是不利環境影響加重)的情況應進行詳細分析;二是論證工程變更的環境合理性，變更環評內容應對項目變更后現有工程情況做進一步梳理分析，明確工程重大變動前后整體工程的環境影響變化;三是重點把握重大變動工程選址選線環境論證、環境影響預測和環境風險防控等方面的內容;四是重點分析重大變動導致環境保護目標的變化及其環境影響的變化，并對所采取的環保措施與原環評文件進行對比分析。針對目前環評“虛胖”、內容過多的弊病，本著優化環評文件內容、實現環評瘦身的管理目標，建議簡化未變更工程的環評內容，對于未發生重大變動工程部分的環境現狀及影響預測分析、已經開工建設未涉及重大變動的工程施工期環境影響，以及已完工工程的環境保護措施有效性評估等相關內容建議在竣工環境保護驗收或者后評價中落實完善。變更環評主要針對變更工程部分的環境影響評價也是縮短環評時間周期的有利措施。

3結語

目前，環保部正在推動環評制度“十三五”改革，強化事中事后監管，根據新修訂的《環境影響評價法》，變更項目環評依然是環保部門法律層面的行政許可事項之一，因此界定好建設項目環評的重大變動，抓住變更環評的評價重點，從源頭做好環境污染的預防工作，依然是建設項目環境管理的重要工作內容。進一步規范建設項目環境影響評價變更管理，對充分發揮環境影響評價從源頭預防環境污染和生態破壞的作用，推動實現“十三五”綠色發展和改善生態環境質量總體目標意義深遠。

參考文獻:

［1］周鵬，謝永梅，劉磊，等．城市軌道交通工程重大變動環境影響評價管理［J］．都市快軌交通，2017，30(1):49－53，93．

［2］新環境影響評價法:中華人民共和國主席令第48號［Z］．北京，2016

［3］建設項目環境管理條例:中華人民共和國國務院令第682號［Z］．北京，2017

［4］環境保護部．關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知［EB/OL］．2015－06－04．

［5］上海市環境保護局．關于上海市建設項目變更重新報批環境影響評價文件工作指南(2016年版)的通知［EB/OL］．2016－10－21．

［6］江蘇省環保廳．關于加強建設項目重大變動環評管理的通知［EB/OL］．2015－10－25．

［7］重慶市環保局．重慶市建設項目重大變動界定程序規定［EB/OL］．2014－12－23．

［8］史亞飛．建設項目變更環評的幾點注意事項［J］．山東化工，2017，46(9):200－202．

［9］環境保護部辦公廳．關于征求〈輸變電工程建設項目重大變動界定及處理原則〉意見的函［EB/OL］．2016－04－25．

作者:藍平 晏司 單位:1.云南省生態環境工程評估中心 2.云南省環境科學學會