建設(shè)項目用地預(yù)審制度建議

導(dǎo)語：建設(shè)項目用地預(yù)審制度建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，我國逐步建立了以土地用途管制為基礎(chǔ)、以建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查為主要內(nèi)容的建設(shè)用地審批管理制度。其中，建設(shè)項目用地預(yù)審作為《土地管理法》確立的一項基本土地管理制度，是建設(shè)用地管理程序中的重要環(huán)節(jié)。近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大的變化，建設(shè)項目用地預(yù)審制度的改革實踐中也逐漸顯現(xiàn)出一些新問題。

建設(shè)項目用地預(yù)審制度的現(xiàn)狀與問題

在預(yù)審制度改革的實踐過程中，存在著土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高、審批權(quán)限設(shè)置不太合理、審查內(nèi)容重復(fù)、捆綁審查事項多、審查標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠、重審批輕監(jiān)管等問題,拉長了辦理周期，影響了建設(shè)項目的工期，尤其是一些有工期限制或施工期短的項目，建設(shè)單位急于開工，往往造成“未批先用”等程序性違法行為。因此，預(yù)審制度有待進(jìn)一步優(yōu)化。預(yù)審缺乏權(quán)威性。一是現(xiàn)實中超越預(yù)審環(huán)節(jié)的現(xiàn)象依然存在，尤其是地方政府認(rèn)為需要上的項目，為加快項目的進(jìn)度，往往會未經(jīng)預(yù)審就批準(zhǔn)立項，甚至直接進(jìn)入用地報批階段。二是預(yù)審代替用地批復(fù)，一些用地單位和地方政府錯誤地認(rèn)為,用地預(yù)審批復(fù)了就意味著項目用地已得到批準(zhǔn),項目即可動工建設(shè)。三是審形式、輕實質(zhì)。對存量建設(shè)用地及改建、擴(kuò)建的建設(shè)用地重復(fù)預(yù)審，如已通過招拍掛方式取得土地使用權(quán)、并已有地方政府頒發(fā)的土地使用證的項目，也要求辦理土地預(yù)審。權(quán)限設(shè)置不太合理。一是用地總規(guī)?；蛘加酶匾?guī)模較大的項目由省級以下自然資源主管部門辦理預(yù)審，容易出現(xiàn)對大量占用耕地論證把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象，不利于節(jié)約集約用地。而一些用地規(guī)模較小的項目卻仍須報部辦理預(yù)審，也不利于提高行政效能。二是“分級預(yù)審”也造成逐級層層審查、報批，導(dǎo)致預(yù)審審批環(huán)節(jié)增多，審查周期相應(yīng)延長。建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不夠健全。預(yù)審審查內(nèi)容之一就是“建設(shè)項目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定”，1992年以來，國家制定了多項工程項目建設(shè)用地控制指標(biāo)，2012年，原國土資源部重新修訂了《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》，為煤炭、電力、石油天然氣、公路、鐵路等建設(shè)項目制定了土地利用審查標(biāo)準(zhǔn)，但部分標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)當(dāng)前的要求，也不能涵蓋所有預(yù)審項目的類型。加之一些新項目的興起，國家未能及時出臺相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，用地預(yù)審時難以找到與每個建設(shè)項目用地總規(guī)模、功能分區(qū)完全對應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，增加了用地審查的難度。批后監(jiān)管缺位。一是存在“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，自然資源主管部門大量時間和精力用于具體的事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效后續(xù)監(jiān)管；有的項目在預(yù)審?fù)ㄟ^后，建設(shè)過程中又進(jìn)行用地調(diào)整，擅自改變土地用途或者擴(kuò)大用地范圍，使原本符合供地政策、產(chǎn)業(yè)政策，符合總體規(guī)劃的項目用地變成了違法用地。二是沒有建立協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制，各部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢通，缺乏有效聯(lián)動，難以形成合力，監(jiān)管效率低。

改進(jìn)優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審的建議

新形勢下，深化“放管服”改革已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。建設(shè)項目用地預(yù)審作為其中一項重要行政許可審批事項，如何以此為契機(jī)在土地審批領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)簡政放權(quán)、促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、提升政府辦事效率，備受關(guān)注。強(qiáng)化用地預(yù)審的源頭把關(guān)作用。嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃管理，強(qiáng)化建設(shè)項目用地規(guī)劃審查，堅持以規(guī)劃為主，包括土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等所有涉及國土空間的規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃等，各類建設(shè)用地都必須符合土地利用總體規(guī)劃、符合土地用途管制的要求，保證土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，引導(dǎo)建設(shè)項目統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)選址、節(jié)約集約用地。嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。一是按照《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》規(guī)定，嚴(yán)格控制占用永久基本農(nóng)田，確實難以避讓的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行充分論證。二是嚴(yán)把土地使用標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化現(xiàn)場踏勘和專家論證工作，對國家和地方尚未出臺土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，強(qiáng)化項目節(jié)地評價。三是完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對新增用地類型標(biāo)準(zhǔn)的研究，同時對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系開展定期評估，及時發(fā)現(xiàn)與修訂不適用的標(biāo)準(zhǔn)。對于未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源狀況，制定符合本區(qū)域特點的用地標(biāo)準(zhǔn)，保證土地資源的高效利用。合理劃分事權(quán)，明確審批權(quán)責(zé)。調(diào)整用地預(yù)審權(quán)限，科學(xué)設(shè)計審批層級，減少審批環(huán)節(jié)。建議依據(jù)用地規(guī)模劃分各級政府審批權(quán)限，不再以建設(shè)項目的審批、核準(zhǔn)、備案權(quán)限作為劃分預(yù)審權(quán)限的依據(jù)，而以占用耕地規(guī)模和用地總規(guī)模來確定預(yù)審權(quán)限。占用永久基本農(nóng)田、占用耕地規(guī)模較大（占用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃）或用地總規(guī)模較大（超過70公頃）的建設(shè)項目報部辦理用地預(yù)審，其他建設(shè)項目由地方辦理用地預(yù)審。國家層面突出對耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，同時加強(qiáng)對超大規(guī)模建設(shè)項目用地的控制；地方對占用耕地較少和用地總規(guī)模較少的建設(shè)項目進(jìn)行審查把關(guān)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。下放權(quán)力的同時，堅持嚴(yán)格把關(guān)，落實監(jiān)管責(zé)任和措施。一是落實責(zé)任，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用永久基本農(nóng)田進(jìn)行踏勘論證，并對預(yù)審內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性審查，對審查內(nèi)容和意見的真實性、準(zhǔn)確性和合理性負(fù)責(zé)；二是明確監(jiān)管重點，加強(qiáng)監(jiān)管力度。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過國土空間規(guī)劃監(jiān)管平臺，進(jìn)行全過程動態(tài)跟蹤監(jiān)管。三是加強(qiáng)用地預(yù)審和建設(shè)用地審批的銜接，加大對預(yù)審意見落實情況的審核力度，國家土地督察機(jī)構(gòu)將其納入督察范圍，對未按規(guī)定進(jìn)行用地預(yù)審和用地預(yù)審意見落實不到位的，加大處罰力度。四是完善監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管程序，建立聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化部門協(xié)同配合，形成監(jiān)管合力，發(fā)揮制度的約束性作用。創(chuàng)新審批機(jī)制。調(diào)整審批時序，改進(jìn)優(yōu)化程序，提高用地預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平，建立全國一體化的在線審批平臺，以各級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，將各級審批管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)審批過程、審批結(jié)果信息共享。在線監(jiān)控審批部門的審批行為，對審批環(huán)節(jié)進(jìn)行全程跟蹤督辦。建立在線備案制度，各級自然資源主管部門完成用地預(yù)審后，必須在線逐級上報備案，對未按要求及時報部備案的省份，部暫停受理其報部用地預(yù)審。完善考核評價指標(biāo)體系。建立用地預(yù)審考核評價機(jī)制，將永久基本農(nóng)田的保護(hù)程度、新增建設(shè)用地的控制強(qiáng)度、節(jié)約集約用地提高程度等作為評價指標(biāo)，量化考核每年度用地預(yù)審中占用永久基本農(nóng)田的規(guī)模、新增建設(shè)用地占項目用地總規(guī)模的比重、核減用地規(guī)模，對嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約集約利用土地的績效進(jìn)行考核評價，創(chuàng)新激勵約束并舉的機(jī)制，落實耕地保護(hù)責(zé)任。

作者:王兆豐 段君君 張林