農村環境法制建設論文

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一、社區參與農村環境法制建設的必要性

（一）社區參與可增強農民環境訴求表達力

在當前環境立法過程中，直接傾聽農民環境訴求的情況相對較少，這種現象產生的原因是多方面的，其一，環境立法中大部分內容具有很強的技術性，一般而言，農民的知識水平不能達到參與立法的要求。其二，當前的環境立法多是針對城市和工業環境問題的預防和治理，很少有專門針對農村環境問題的立法，即使存在一些關系農村環境的法律條文，也是上層立法者缺乏系統調研僅憑一些官方數據而作出的，不能真正代表農民當前最現實最緊迫的環境需求。其三，少數農民的環境訴求或者傳遞不暢，或者很難得到上層立法者的重視，最終難以體現在環境立法之中。農村社區是高度組織化的農民利益共同體，它可以充分地收集匯總農民的利益需求，能夠真正代表農民的環境需求，它可以利用組織優勢，克服農民個體行為的機會主義傾向，使農民弱勢群體擁有專門的組織代表并表達他們的環境訴求。

（二）社區參與可彌補法治農村環境監管機構的缺位

我國目前的環境監管體系是針對城市和工業點源污染防治而建立起來的，其對農村環境問題的關注明顯不足。隨著農村城市化和工業化進程的加快，現有的環境監管體制適用性不強，農民的環境權益很難得到保障。國家的環境保護法律規范需要專門的機構來執行，農村環保機構的匱乏導致了農村環境問題無人問津。縣級環保機構是我國最基層的環保行政部門，基層環保行政機構存在著監管人員少，監測能力低、機構不健全等多方面的問題，其對地域遼闊、居住分散的農村地區的環境問題進行全面監管幾乎不具有現實性。農村社區作為該特定區域農民的利益共同體，其對當地農民所處的環境的了解相比政府環保部門更為廣泛和深入，可以針對該特定區域農村的實際情況，采取更適合該區域農村環境的持續科學的治理措施。農村社區參與農村環境監管較之政府而言，更能夠契合可持續發展模式的要求。農村社區在環境評估與監測方面也具有獨特的優勢，社區的資源整合性特點可以發揮其公眾參與的優勢。

（三）社區參與可降低農村環境治理成本

環境的外部性的產生是環境產權不明引起的，根據科斯定理，可以采取明晰環境產權的方法來解決。由于自然環境具有獨特的屬性，在市場條件下將其界定為私人所有將會耗費巨大的交易成本，甚至根本不可能實現。在將環境權益界定為國有情況下，則會因為資源使用者的激勵機制缺失，政府統一進行環境監管就會存在效率低下的問題。通過農村社區對環境問題進行監管，則可以有效解決將環境產權私有化的高交易成本和政府進行統一監管的低效率難題。農村社區是因特定的地緣、血緣、風俗習慣相同或相關而相互集合形成的利益共同體，這種由農戶和農民集體組成的社區類似一個大家庭，所以在對農村的環境產權進行私有化時，可以由農村社區作為一個同一體來享有，這樣就可以降低確權的交易成本。如將山林、草地等產權確權到農民個體難度較大，但是劃分到農村社區就相對容易許多，而且這也與憲法中森林和山嶺、草原、荒地、灘涂歸集體所有相契合。農村社區是農民互助合作的利益共同體，農村社區共有環境時對農民的激勵機制就像農民私有一樣，也同樣能起到農民自主保護農村環境的良好效果。

二、目前社區參與農村環境法制建設存在的問題

(一)社區參與農村環境法制建設的法律地位不明

我國現代農村社區的發展較晚，從2003年湖北、江西等省開始推行了“農村村落社區建設”的試點，現有的農村社區的建制多是依附于自然村或者行政村，其法律地位尚未被國家層面的法律予以確定，所以農村社區作為參與農村環境法制建設的主體的合法性，也尚未確立。

（二）社區參與農村環境立法未得到重視

我國目前的環境保護立法偏離農村，缺乏可操作性。目前的環境保護法律體系是以城市污染和工業污染防治為目標建立起來的。現有的規范性文件中幾乎沒有專門針對農村環境保護的，即使涉及農村環境保護的各類規定，也未充分考慮到在農村的具體適用情況，例如《固體廢物防治法》雖然專門提到了農村環境問題，但是僅是一些原則性規定，缺乏可操作的有針對性的條款。這些問題的存在，基本都是由于在環境法律法規制定的過程中，忽視了農民的知情權和參與權，農民的現實的緊迫的環境訴求在環境立法中難以得到體現。但是，我國的國情是農村地區地域廣袤，農民人數眾多，環境立法又具有高度的技術性，充分地傾聽每一個農民的環境訴求難以實現。農村社區作為農民利益的集合體可以充分代表和表達農民的環境訴求，因此，在環境立法過程中不應忽視農村社區的作用，其代表著廣大農民群眾的環境知情權和參與權。

(三)社區參與農村環境執法未充分利用

我國目前最基層的環保機構是縣一級環保機構，存在著執法人員少，監管能力不高的現實特點。然而農村地區的地域十分廣闊，其環境污染和破壞具有分散性、隨機性、不易監測性等特點，所以單單依靠縣級環保機構的力量監管農村環境顯然不行，再加上環保工作分散于多個部門，部門之間利益職責不清，對于農村地區沒有利益可尋的環保監管工作，往往會出現相互推諉、無人管理的現象。在地緣和血緣基礎上建立起來的農村社區則可以很好地解決環境執法難、執法不到位的問題。農村社區成員間共同的利益取向，使得由農村社區進行環境監管更加人性化，社區可以利用其群眾參與積極性優勢，對破壞環境的行為起到充分的監督和約束作用。但是在目前的環境執法過程中，行政機關還是僅依靠自己的力量進行監管，而對于其所無力監管的地域，就放任其環境問題，導致有些農村地區的環境問題根本無人問津，這不僅是對農民環境權益的忽視，還有可能因為環境糾紛而導致更大的社會矛盾。

(四)有待提高的環保意識制約著社區參與環境法制建設

農村社區組成人員的環保意識決定著社區參與農村環境法制建設的水平。農村社區的組成人員為農民，而農民環境保護意識的缺乏是農村環境問題產生和擴大的主要原因之一。環境保護意識是對人與環境的關系的具體認知，是指引人們環境行為的內部動因，它體現著人們的環境需求和價值取向。由于農民一直保持著傳統的生產和生活方式，生產和生活垃圾的處理都很隨意，鄉村的面源污染成為了農村環境問題的主要特點。一般來說，農民的環保意識比較淡薄，加之其對環境法律法規的不甚知曉，這不僅造成農民對自身環境權益的忽視，還導致了農民對農村環境的破壞。社區成員環保意識不足成了制約社區參與環境法制建設的重要因素。

(五)對農村環保投入不足也制約著農村環境法制建設

眾所周知，城市里的垃圾回收設施隨處可見，城市街道都配備有專門的保潔人員。但是目前僅在一些發達地區的農村才有垃圾回收設施，在大部分農村地區，生活和生產廢物基本都是隨意丟棄在住房周圍和田間地頭。這種現象的產生，除了農村居民自身環保意識不夠的原因之外，很大程度上是因為農村缺乏環保投入所導致。

三、社區參與農村環境法制建設的路徑探析

（一）明確農村社區在環境法制建設中的重要地位

農村環境問題能否得到有效解決，很大程度上取決于農村社區的作用是否得到充分發揮。我國開始發展城鄉一體化，這就要求在解決農村環境問題時，應向其提供同城市同等的治理機制。在目前農村環境法制建設“政府失靈”的情況下，應大力培育農村社區在環境法制建設方面的能力，其中最重要的方面就是在進行農村環境法制建設中，賦予農村社區明確的法律地位。此外，農村社區的權力能否實現指導本社區環境法制建設的目標，是農村社區環境治理作用能否得到真正發揮的關鍵。政府作為唯一的治理主體的環境監管模式已經不能適應農村經濟和社會的發展，明確農村社區在環境法制建設中的重要地位，培育適合各特定區域生態環境建設的社區治理機制十分必要。農村社區法律地位的明確，農村社區組織體系的完善，社區成員環境權的確立等，都是農村社區有效參與農村環境法制建設的前提和保障。

（二）充分重視農村社區在環境立法中的作用

目前我國專門性的農村環境保護法律法規嚴重滯后，環境保護立法偏離農村，缺乏可操作性，“重城輕鄉”的環境立法取向和“人類中心主義”的環境立法理念是這種現象出現的主要原因。環境法律的制定者往往只關注城市和工業的點源污染問題，對于廣闊的農村地區存在的環境問題不夠重視，其中最主要的原因是參與環境法律法規的制定的人員多為官員或者專家，他們基本都生活在城市，所以更多地關注的是他們周圍發生的環境問題，農村環境問題沒有代表者進行表達，農民的環境權益在立法層面就很難得到重視。但是在我國目前的立法模式中，充分地讓農民個體在環境立法中表達自己的意見成本太高，幾乎很難實現，再加上農民個體的知識儲備和表達能力等方面的局限性，農民個體即使參與環境立法工作，也不能充分表達農民的環境訴求。單個農民的力量十分有限，通過農村社區把農民的環境需求聚集整合，把農村居民組織化、訴求表達秩序化，才能在環境立法中充分代表和表達農民的環境要求，真正保障農民的環境知情權和參與權。

（三）充分發揮社區在農村環境執法中的作用

目前環境執法行政機構設置只到縣一級，縣級以下則是由鄉(鎮)一級基層政府進行概括的行政執法工作。基層環境執法人員少，工作經費有限，環境監測設備缺乏，技術落后，很難覆蓋地域廣闊的農村地區，農村社區的地緣優勢和熟人關系網，可以有效解決環境執法覆蓋不了和執法人員少的難題。此外，可以在農村社區配備具有環保專業知識的人員，或者對農村社區負責環保工作的人員進行培訓，以保證農村社區參與環境執法的有效性。各級環境行政執法部門應該進一步加強對農村環境問題的監管力度，依法嚴格處理破壞農村環境的行為。需要注意的是，針對污染工業企業向農村轉移的問題要嚴加控制，以避免次生性的污染情況出現。環境行政執法部門對現在已轉移到農村的企業，不能放松控制，應該充分發揮農村社區的監管作用，或者與農村社區進行聯合監管，確保農村的生態環境安全。

(四)努力提高農村社區居民的環保制度意識

農村居民是農村社區中開展環境保護工作的主要人員，是環境利益的主要享有者。但是目前農村居民的環保制度意識比較淡薄，而環保制度意識是觀念性的法治文化，是農村環境法制建設的重要組成部分。因此，各級政府可以充分利用農村社區這個平臺，廣泛地宣傳環境保護的相關法律法規，以培養農村居民的環保制度意識，以便農村社區能更好地參與農村環境法制建設。在開展環境保護知識、環境保護法律法規教育普及的過程中，應該讓農村居民認識到，不能只顧農村的經濟發展而忽視環境保護，先發展后治理的道路只會給農民自身造成更大的損失。只有農村的生態環境建設好了，農村社區的發展才會和諧持續，充滿活力；只有農村的環境保護好了，農民的生活質量才能真正得到提高。提高農民的環保意識，首先，應該讓農民知曉自己的環境權益，讓農民知道環境知情權、環境參與權的重要性。其次，應該讓農民了解正確的維權途徑，讓其懂得用法律武器維護自己的合法環境利益，而不是采用不合法的手段引發更大的社會矛盾。再次，要讓農村居民認識到，他們自身會是農村環境保護和生態建設直接受益者，激勵他們自覺遵守環境保護法律規范，主動參與到環境保護活動中來。通過農村社區這個平臺不僅可以更好對農民進行環境法制的宣傳教育，還可以更多地幫助農民獲得更多農村環境保護的信息，更好地保障農民參與環境決策的權利，增強農民參與農村環境法制建設的主動性。

作者：周幫揚張晶晶工作單位：華中農業大學