農村建設用地財政影響思考

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摘要：中國的城鎮化發展，得益于以國有土地出讓和儲備融資為主要財政收入的土地財政。2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>的決定》，允許農村集體經營性建設用地入市，打破了土地供給壟斷格局，也改變了國有土地財政下的城鎮化模式：一是補充了農用地的征收轉用；二是“開源”了政府稅收收入；三是刺激了政府職能的轉變；四是提高了政府的間接財稅收入。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；土地財政；城鎮化

1國有土地財政下的城鎮化模式

地方政府土地財政的投入產出模式如圖1所示。我國土地財政的收入可概括為兩部分，一是土地稅收（經常性的），二是土地收益（一次性的土地出讓金、抵押融資收益）[1]。而土地財政支出方式，稅收屬于地方公共財政預算，主要用于保障和改善民生的經常性公共服務，如法律、治安、教育、消防、基礎設施維護等；土地收益則屬于地方政府性基金預算，專項用于支持特定的基礎設施建設等。而在該種收入支出模式中，存在兩個“一次性”和“長期性”的矛盾，主要表現為：重大基礎設施建設的投入是一次性的，效益卻是長期性的；土地收益（出讓金、抵押融資）的收入是一次性，提供的社會服務卻是長期性的。地方政府的土地財政，實質是將稅收、一級土地市場收益（出讓金、融資）和工業補貼（低價和稅收減免）統一計算來確定財政收支。國有土地財政下的城鎮化可以概括為：政府通過征地拆遷，低價獲得土地，將土地出讓獲得一次性土地出讓金用以基礎設施建設；其中一部分土地，以低于成本的競爭價格（低價或前期稅收減免），轉讓給能夠產生長期稅收并且稅基大的工業企業，征收工商企業稅收維持教育、基礎設施維護等社會服務；工業化帶動經濟和就業、產生商業房地產需求，成為土地出讓金和抵押融資的市場源和工商企業稅收的稅收源。

2集體經營性建設用地入市對城鎮化的影響

（1）補充了農用地征收轉用。目前的實際情況是農用地征收難以為繼，在現行土地財政制度下直接結果是導致地方政府倚重的土地出讓金及相關收益的減少。因此，集體經營性建設用地上的城鎮化，實質上是國有土地資源稀缺引發的、民間自發的城鎮化模式。集體經營性建設用地入市的直接影響是彌補了農用地征收轉用的不足，提供了新型城鎮化空間拓展的建設用地資源。（2）“開源”了稅收收入。集體經營性建設用地入市在一定程度上沖擊了國有建設用地的出讓，政府在土地出讓金收入減少的情況下，集體經營性建設用地入市稅收將成為以農地征收、批租的土地財政模式新的供給源。“開源”的土地稅收收入在一定程度上彌補了減少的土地收入，能緩解地方政府對國有土地的過度依賴。（3）刺激了政府職能轉變。首先，允許集體經營性建設用地入市，意味著政府將逐步退出土地市場“經營”，通過以土地增值稅為主的土地稅收形式回收絕大部分的土地增值收益，回歸其市場管理者的角色定位。其次，地方政府在預算減少的情況下，只能通過提高資金利用效率或激勵社會資本進入基礎設施領域，由原來基礎設施公共服務的提供者轉換為監管者，實現政府職能轉變。（4）提高了間接財稅收入。允許集體經營性建設用地入市的直接影響是集體土地價值的提升。以農村土地制度改革試點佛山市南海區為例，首宗掛牌出讓地塊為科教用地，地塊單價200萬/畝。土地價值提升帶動了農民收入的大幅度提升，南海區村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2015年的40.62億元。農民收入的提升能夠提高農民的消費能力，帶動民間投資，從而間接增加地方政府稅收。

3城鎮化新模式下需解決的財政問題

集體經營性建設用地入市踐行了城鎮化和工業化的另一套模式：通過在集體土地上建設城市基礎設施來實現招商引資，增加工商企業稅收收入，以提升城市的社會服務質量。但根據集體經營性建設用地入市的城鎮化模型，集體土地上的城鎮化，要解決的關鍵問題是集體土地上建設城市基礎設施的資金來源問題。在我國城鎮化快速發展階段，大規模的城鎮化建設需要大量的資金投入保障政府的城市發展功能[2]。經過多年的實踐，國有土地上可以通過土地出讓金和融資等一次性的土地收益保證大量的資金用于基礎設施建設，但在集體土地上尚無明確的資金來源。因此，在稅收制度的建立方面，要解決集體土地上建設基礎設施的資金來源，可以參照國有土地的一次性土地收益。而沿海發達城市的城鎮化逐步進入穩定時期，缺少財產稅等持續性的稅收收入提升政府的服務質量。國有土地使用權出讓獲得一次性的土地出讓金收入，但政府對土地提供的服務長期的，土地出讓金中實質上包含預征了70年（居住）或40年（商業）的政府服務收稅。根據國際經驗，財產稅能夠將土地出讓金中預征的政府服務收稅從土地收益中分離出來。因此，不能完全按照國際經驗對我國的稅收制度進行改革，要結合現階段我國城鎮化建設的實際需要，既要通過一次性的土地收益保證政府建設高水平基礎設施的動力和財力，也要改革稅收制度，以長期性的財產稅設置推動政府服務質量的提升，建立一次性土地收益和長期性財產稅并存的制度組合。

參考文獻：

[1]劉瓊,歐名豪,盛業旭,等.不同類型土地財政收入與城市擴張關系分析——基于省際面板數據的協整分析[J].中國人口•資源與環境,2014,24(12):32-37.

[2]薛翠翠,馮廣京,張冰松,等.城鎮化建設資金規模及土地財政改革——新型城鎮化背景下土地財政代償機制研究評述[J].中國土地科學,2013(11):90-96.

作者:寧婷