緊縮政策下公司融資研究

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地方政府平臺公司發展歷程

1．探索階段。1994年的分稅制改革，為政府平臺公司的真正發展奠定了基礎，隨著地方與中央的權利責任劃分日漸明確，以及公共財政模式的確立，使得以往依靠行政力量控制經濟的形勢得到改變，也使得以政府力量為依托的地方政府融資平臺有了發展空間。特別是在基礎設施建設方面，從1994年開始，各地政府成了建設開發辦公室，對各地的基礎設施建設進行統一的規劃和指導。2．發展階段。政府平臺公司的發展階段為1997年至2004年。在此期間，由于東南亞金融危機的蔓延，我國政府實施積極的財政政策，利用政府的財政投入來刺激經濟的發展，特別是基礎設施建設的投入。在這一階段，地方政府開始嘗試新型的融資方式例如BOT、ABS等。與此同時，政府平臺公司的組織結構也從原來的領導辦公室轉變為城市管理委員會，并通過成立建投公司把原來分散的經營權與管理權進行了整合，提高了管理和經營的效率。3．興盛階段。2004年以后，針對城投公司起步階段的種種問題，各地政府通過重組的方式重新建立了一批新型的城投公司。這一批新型城投公司具有完善的公司治理結構、健全的管理運行制度以及成熟的內部管理體系。特別針對償債資金鏈斷裂、資產質量差等問題，建立健全了一系列的管理體制與制度。4．調整和改革階段。2010年6月10日，國務院印發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發【2010】19號），提出了對地方政府平臺公司進行規范和清理的要求，拉開了政府平臺公司調整和改革的帷幕。此后，國家發改委、財政部、人民銀行、銀監會、審計署等部委相繼出臺平臺公司清理整頓文件，政策一個比一個嚴厲，所有平臺公司幾乎天天都要接受各種審計、檢查，平臺公司融資陷于停頓。

地方政府平臺公司發展現狀

2008年以來，政府平臺公司進入蓬勃發展期，全國從省、市、縣各級都成立了政府平臺公司，據不完全統計，截止2011年底，全國各級政府平臺公司已經超過10，000家。1．地方政府平臺公司體系的形成。目前，站在整體的角度，我國政府融資平臺的體系已經初步形成。從產業方面看來，各地政府根據本地區的產業的不同發展情況，成立了不同類型的產業投資公司。而從行政級別來看，市一級政府基本上均設置有相應的招商引資平臺，并有相應的機構與之對口，而在部分經濟產業發展情況較好的城市，政府融資平臺已經向下轄區縣延伸。2．地方政府平臺公司治理結構逐步完善。就現在的發展情況而言，我國大部分的政府平臺公司都是按照現代企業制度建立起來的，具有獨立的法人資格，實現了核算獨立化、經營市場化、管理公司化。各類政府投資公司以財政注資等形式成立，以投資公司所有的土地、房產為抵押，以土地經營權、特許經營權的預期收益等想各類融資機構貸取資金，同時具有國有資產保值、增值或收回的職能。3．地方政府平臺公司對地方經濟發展的作用。地方政府平臺公司作為地方政府債務融資的主渠道，對城市基礎產業的發展、基礎設施的大規模建設以及城鄉一體化進程的加快提供了不可或缺的資金支持。3．1加速推動工業化、城鎮化進程。政府平臺公司能夠最大范圍的籌集資金，能夠有效縮小地方政府在城市基礎設施建設中的資金缺口，促進區域公共設施和公用事業的建設，緩解城市基礎設施的供需矛盾，改善城市市政投資環境，為工業化和城鎮化的順利推進創造條件。3．2促進國民經濟保持穩定增長。政府平臺公司作為政府投融資的主要抓手，在貫徹落實上級政府的調控意圖、促進和實現經濟社會發展目標方面，具有難以比擬的優勢。在促進優化資源配置、促進經濟穩定增長方面，可以發揮其獨特作用。特別是在是在世界經濟危機以及512地震之后，政府平臺公司在拉動內需，恢復經濟發展信心，保持國民經濟穩定增長方面起到了至關重要的作用。3．3加快推進社會事業建設。政府平臺公司籌集的資金主要用于基礎性投資項目、公益性投資項目、支持企業發展和新農村建設等方面，有力的支持了城市經濟社會的全面協調發展，對推動城鄉一體化發展與地區和諧社會的建設發揮了重要作用，成效十分顯著。3．4有力推動實現趕超式發展。政府平臺公司對于推動區域經濟發展具有重要的戰略意義，在當前勞動力資源供給充分，資本技術相對缺乏的背景下，政府主導的投資經濟增長方式能夠獲得長足發展很大程度上將推動我國經濟的趕超式發展。2008年，在全球金融危機的籠罩下，中國能夠依賴政府投資保持8．7％的GDP增長速度，充分體現了政府平臺公司在推動經濟發展方面所起到的重要作用。

地方政府平臺公司存在的主要問題

政府平臺公司的蓬勃發展，為地方基礎設建設籌集了大量的資金，推動了地方經濟的平穩較快發展，但也存在眾多的問題。1．融資規模龐大，償債能力下降。根據審計署公布的《全國地方政府性債務審計結果》（2011年第35號）顯示，截止2010年底，全國地方政府性債務余額107，174．91億元，其中地方政府平臺公司債務余額49，710．68億元，占地方政府性債務余額的46．38％。據央行調研報告，眾多地方融資平臺沒有固定的收入來源。僅2009年6萬億元的負債大致相當于2009年全國GDP的18％，相當于2009年全國財政收入的87．7％，地方本級財政收入的184．6％。這對地方投融資平臺來說，還債壓力巨大。2．資產質量不高，融資能力受限。從地方政府平臺公司的定義來看，其注冊資本主要為政府劃撥土地、機關行政事業單位固定資產、各項債權、收益權等資產，其流通性和變現能力較弱。融資的兩個關鍵要素就是好的項目和充足的抵押擔保措施，從項目上來說，政府有很多符合銀行要求的項目，但大部分是基礎設施或公益性項目，收益性較差甚至沒有收益。在這種情況下，銀行就會要求提供充足的抵押物，然而平臺公司的資產很有限，并且不算是優良資產，平臺公司融資基本上靠的是政府信用。加上中央政府禁止地方政府為平臺公司提供擔保，政府儲備土地不能用于銀行貸款抵押，都給政府平臺公司融資帶來了嚴峻的挑戰。3．市場化程度不高，缺乏核心競爭力。大部分地方政府平臺公司經營業務集中于注冊地，憑借其與政府的特殊關系開展經營活動，因此大凡是政府性投資項目，最終中標者都會是當地的平臺公司。如果平臺公司失去了當地政府這個靠山，僅憑其自身實力是很難與民營企業或股份制公司競爭的。因此，提高平臺公司經營管理水平，培育其核心競爭力成為平臺公司發展和改革的關鍵措施。4．未形成多元化投融資渠道，風險集中度高。目前，由于銀行信貸在公司的融資結構中占據了絕大比重，地方政府平臺公司的最主要融資渠道集中在銀行信貸上，融資的風險未得到有效的分解，風險集中度高。而且，在銀行信貸中，短期債務的比例相當突出，銀行信貸的高額成本漸漸成為地方政府平臺公司的經濟負擔。這種單純依靠銀行融資的方式也面臨這極大的資金風險。5．融資結構不合理，對產業發展支持不足。在項目融資方面，政府平臺公司的支持主要集中在市區基礎設施建設和工業園區基礎設施建設方面，盡管相繼成立了各類產業投資公司，但這些公司的重點仍然集中在基礎設施建設方面，對其它類型的融資需求支持不足，這使得地方產業發展與政府平臺公司自身的發展都受到了阻礙。在農業產業的支持上，專門針對農村產業發展的政府平臺公司很少，農業產業的資金支持主要依靠農村信用合作社的小額信貸，這對于城鄉統籌階段農業產業化發展和傳統農業向現代農業的轉變是遠遠不夠。

對策建議

要加強對政府平臺公司的管理，規范政府平臺公司融資行為，需要從平臺公司自身、各級政府以及金融機構多方共同努力，建議可以從以下幾個方面入手：1．從地方政府平臺公司層面，一是要加強公司法人治理機制的建設，提高內部管理水平，引進高層次管理人才和市場化競爭機制，提高公司經營能力和造血功能；二是要加強金融信貸政策解讀，根據政策導向開展融資包裝工作；三是要合理調整融資結構，逐步提高債券、信托等直接融資比重；四是要加強資金調度，按時歸還銀行到期貸款本息，確保金融機構信用。2．從地方政府層面，一是要加大對政府平臺公司改革力度，避免重復建設和資源浪費；二是地方政府要與平臺公司建立市場化的結算機制，確保資金有償使用和經營收入的提高，培育平臺公司自身造血功能；三是合理安排財政資金，確保平臺公司及時還本付息。3．從中央政府層面，一是要加強財稅體制改革，適當調整中央和地方的分稅比例，加大對地方的轉移支付力度，從體制機制上增加地方財政收入，解決地方政府財權與事權不匹配的問題；二是轉變地方政府職能，加快改革以GDP增長為主導地位的地方政府考核體系，增加增長質量、環境保護、生態平衡等非經濟因素，降低地方政府舉債的內在動力。4．從金融機構層面，一是要區別對待地方政府平臺公司的融資需求，對于主要從事經營性項目，有穩定的現金流，還款能力較強的平臺公司，應在信貸上予以支持；二是積極與政府平臺公司及地方政府協商處理存量貸款歸還問題，不盲目收貸，防止出現系統性金融風險。

本文作者：楊建軍工作單位：成都市龍泉驛區龍泉工業投資經營有限責任公司