行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析

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內容提要：本文試圖利用尋租經濟學的方法，對中國漸進轉型過程中所產生的特有的腐敗形式———行政壟斷的本質、成因、形式、特征進行了分析；基于現有對轉型經濟中腐敗現象的研究，提出了轉型經濟中腐敗現象的新的分類；并對行政壟斷，主要是行業壟斷的經濟損失規模及租金的耗散等問題進行了初步的研究；最后，回顧了中國反壟斷改革的進展，并提出了進一步改革的議程。

關鍵詞：轉型尋租經濟學行政壟斷腐敗

一、行政壟斷的成因、類型和特點我們將行政壟斷定義為“政府為保護本部門或本地區所屬企業的利益，通過法律、行政法規或規定的形式，維護這些企業的市場壟斷地位，阻止競爭市場形成的行為”。由于它是通過國家法律、行政法規和規定的形式取得壟斷權力的，因此也常稱為法定壟斷（statutorymonopoly）。

1行政壟斷與其它壟斷類型的區別

根據曼昆的研究，壟斷可以分為三種類型：市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。

市場壟斷是市場競爭自發形成的，少數公司利用其資本、技術或管理上的優勢，取得具有市場勢力的壟斷地位。市場壟斷屬于“結構性壟斷”，即通過正當競爭實現的市場瓜分，有提高資源的配置效率的積極作用，有的時候甚至是受消費者所歡迎的①。只有當已經處于壟斷地位的企業采用操縱價格、劃分市場、價格歧視、聯手抵制、非法兼并等不正當手段排斥競爭的時候，消費者的利益才會受到威脅，構成“行為壟斷”。

自然壟斷主要指的是一些生產具有弱可加性的領域，即單個企業生產給定數量的多種產品的總成本小于多個企業生產該產品組合時的總成本。自然壟斷一般出現在供水、供電、供暖等公用事業領域。自然壟斷也會造成一些腐敗機會，例如在出賣特許權的過程中的行賄行為等，但主要都屬于行政腐敗。

與市場壟斷和自然壟斷不同的是，行政壟斷是政府通過法律、行政法規或規定的形式取得的，主要是為了維護該政府部門本部門、本地區所屬企業的利益，這在漸進改革的國家比較容易出現。

2行政壟斷的成因

行政壟斷是從計劃經濟向市場經濟轉型之后，舊體制遺留下來的問題。改革開放之前，中國實行的是計劃經濟體制。計劃經濟的一個基本特征就是行政壟斷。在幾乎所有的行業，從市場準入，到原材料的提供、價格的制定、產量的規定，都由政府直接規定，政府進行了壟斷。1979年之后，政府放松或放棄了對大多數行業的管制，競爭的局面逐漸形成，社會主義市場經濟體制逐步確立。但是在一些具有網絡特性的行業，政府仍然處于壟斷地位，常常以行業管理和維護市場秩序為名，通過法令、政策、行政法規等手段從事各種反競爭活動。

改革開放以后，我國在財政體制上實行了財政分權和行政分權，擴大了地方和行業的行政權力，本地區、本部門企業經營的好壞，也直接影響到地方財政收入的高低。當本地區的企業競爭乏力，經濟效益下降，政府和部門往往不是用市場的手段增強企業的競爭力，而是用行政命令，排斥、限制、阻礙外地或者部門外企業的進入。這種地方部門利益強化帶來的追求本地本部門利益的欲望，是產生行政壟斷，特別是地方保護主義的重要動力①。

3行政壟斷的主要形式

行政壟斷主要有兩種表現形式：地區壟斷和行業壟斷，又稱為“塊塊專政”和“條條專政”。地區壟斷指的是地方政府或其職能部門利用其行政權力設立市場壁壘的行為。地區封鎖的表現可歸納為兩大類：一是限制外地商品進入本地市場；二是限制本地商品、原材料及技術流向外地市場。行業壟斷指的是政府或政府的行業主管部門為保護其特定行業的企業及其經濟利益而實施的排斥、限制或妨礙其他行業參與競爭的行為。本文將著重討論行業壟斷問題。

但是，我們應該看到，行政壟斷的范圍很廣，絕不僅限于我們最常提起的行業壟斷和地區壟斷。電力、電信、民航、鐵路等壟斷行業的行政壟斷現象固然令人關注，公用事業部門的壟斷現象也越來越吸引人們的目光。高等教育、醫療衛生、體育、文化、娛樂、出版、旅游等行業以及中介機構也需要打破行政壟斷，開放市場，引入競爭。

4行政壟斷的特征

根據余暉的研究（余暉，2001），行政壟斷的特征主要表現為：

●大多是國有獨資或國家絕對控股企業；

●由政府直接經營，在人事、分配、經營等諸方面受制于政府；

●壟斷市場力量來源的行政合法化和法律合法化；

●壟斷企業既是納稅人，又向政府上繳利潤；

●壟斷企業之間的競爭是一種低效率的市場；

●行政性壟斷的本質，是妨礙市場競爭，妨礙整個社會效率的提高。與其他壟斷形式相比，行政壟斷的一個最為顯著的特征就是政府部門以規章制度、行政命令的形式維持著這些行業的壟斷地位。

行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析

二、行政壟斷是中國經濟轉型中最嚴重的腐敗形式之一

1目前國際上對轉型經濟中腐敗的研究

過去10年中，以世界銀行為首的一些機構在研究轉型經濟腐敗問題方面取得了大量的研究成果。赫爾曼（Joel.Hellman）、考夫曼（DanielKaufmann）等人對東歐和獨聯體國家私有化過程中的腐敗行為、地下經濟、國家捕獲（StateCapture）、物物交換等現象進行了比較系統、深入的研究，蘇珊·羅斯·艾克曼（SusanRose-Ackerman）也對非洲國家轉型期間的租金進行了估算。就國內而言，吳敬璉（1988）和賀衛（1999）等人從尋租經濟學的角度，分析了轉型過程中產生的各種租金及由此產生的腐敗機會，胡和立（1989）、萬安培（1995）和胡鞍鋼（2000；2002）等人還對不同時期我國的租金規模進行了初步估算；此外，還有許多學者從制度建設的角度，對轉型過程中的制度缺陷進行了分析。這些關于轉型期腐敗研究的成果為世界各國反腐敗斗爭的開展做出了重要的知識貢獻。

過去3年中，世界銀行和國際貨幣基金組織的許多專家，從實證的角度進行了許多開創性的、系統性的研究工作。他們根據世界銀行一項在東歐進行的一項基于企業層面的調查———1999年經營環境和企業績效調查（BusinessEnvironmentandEnterprisePerformanceSurvey，簡稱BEEPS），對轉型經濟的腐敗現象進行了初步的分類，對其存在范圍及對經濟績效和發展的影響進行了定量研究，得出了許多有益的結論。但是，由于這些研究主要是基于企業層面的，而且沒有充分考慮到中國轉型的情況，因此難免存在一定的局限性。本文將主要根據中國轉型的一些特點，對這些研究作一點補充。

論文行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析來自

根據國際貨幣基金組織阿貝德（GeorgeT.Abed）和達烏迪（HamidR.Davoodi）的研究（2000：1-2），他們將轉型經濟的腐敗主要分為兩類：一類是國家捕獲（statecapture），一類是行政性腐敗（administrativecorruption）。國家捕獲主要指的是公共部門或私人部門的個人、群體或企業為了其自身的利益，通過向政府官員提供非法的、秘密的個人報酬的方式來影響法律、規章、法令和政府其他政策的制定，它是上層腐敗（grandcorruption）的一種重要表現形式。行政性腐敗主要指的是通過向政府官員提供非法的、秘密的個人報酬的方式來為政府或非政府的參與者提供報酬，故意扭曲現行法律、規則和規章的執行，它主要表現為下層腐敗或小腐?。╬ettycorruption）。

基于同一調查，赫爾曼、瓊斯（GeraintJones）和考夫曼（2000：6）對轉型經濟的腐敗類型進行了進一步歸納，認為在國家捕獲和行政性腐敗之外，還有一種腐敗類型———影響（influence）。按照他們的定義，影響指的是企業在沒有向政府官員提供非法的、秘密的報酬的情況下，對法律、法令、規則和規章制度的制定施加影響。其與國家捕獲最大的區別就在于它不通過向政府官員行賄的方式，而是利用企業自身所具有的在產權、規模、市場力量、與政府部門關系等方面的優勢。

赫爾曼等人對轉型經濟腐敗的分類相對于阿貝德等人的研究來說有了很大的突破，但是這兩項研究都有一定的局限性。首先，這兩項研究都是基于企業層面調查結果的，對腐敗的分類也主要從企業在轉型經濟腐敗中所扮演的角色來進行分類，而沒有充分考慮到政府在上層腐敗產生過程中所可能發揮的主動作用，例如主動創租行為等。其次，這兩項研究都沒有充分考慮到中國這個當今世界上最為典型的漸進式轉型經濟的特點，對腐敗的分類要局限于前蘇聯和東歐推行激進改革的國家，下面，我們將基于尋租經濟學的分析，結合中國經濟轉型的特點，對轉型經濟的腐敗研究，特別是上層腐敗的類型劃分做一點補充。

2行政壟斷的尋租經濟學分析

從尋租經濟學的角度來說，腐敗是一種尋租行為。根據塔洛克的定義，尋租指的是那種利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為（塔洛克，1999）①。在尋租過程中，政府往往不僅僅是一個“捕獲”的對象，它也具有創租的動力。根據賀衛的研究，租金的來源可以分為政府無意創租、政府被動創租和政府主動創租三類（賀衛：1999）。

無意創租主要是政府對經濟生活進行干預、管制的結果，它產生于政府“良好的主觀愿望”。改革開放初期的商品價格、利率和匯率雙軌制就是典型的政府無意創租行為。隨著經濟自由化程度的加深和政府管制的放松，這部分租金在逐漸減少。

被動創租指的是政府由于受到既得利益集團的影響，利用其職權，創造和維護某些利益集團的既得利益。按照對轉型經濟腐敗的分類，國家捕獲和影響都屬于政府被動創租的類型。既得利益集團通過非法報酬或影響力，誘使或迫使政府制定對其有利的管制政策，從而形成了租金。

行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析

主動創租主要指的是政府部門預期到尋租行為為其帶來的收益，從而通過行政干預主動創造租金，增加本部門、本地區企業的收益，這些企業向該政府部門提供部分租金報酬作為回報的行為。

從尋租經濟學的角度來看，在屬于漸進轉型的中國，上層腐敗的一個重要表現形式就是行政壟斷，它來源于政府的主動創租行為，而這恰恰是阿貝德和達烏迪，以及赫爾曼、瓊斯、考夫曼等人的研究所忽視的。

3對轉型經濟中腐敗類型的重新劃分

1999年商業環境和企業績效調查所覆蓋的主要是原蘇聯和東歐轉型經濟，這些國家與中國在轉型方面的最大差異就在于，它們都采取了“休克療法”，而中國則是沿著漸進的道路逐步完成轉型的。轉型道路選取的不同對腐敗的類型有很大的影響。在原蘇聯和東歐轉型經濟，“休克療法”打破了政府與企業之間原有的聯系，大多數企業實行了私有化，國有企業與政府之間的聯系也沒有原先那么緊密。在轉型過程中，政府的能力也受到了削弱，與計劃經濟時期相比不可同日而語。這限制了既得利益集團的活動。

我們認為，無論是屬于下層腐敗的行政腐敗，還是國家捕獲和影響這兩種上層腐敗的表現形式并不僅限于采取“休克療法”的轉型經濟，在實行市場經濟的國家都比較普遍，只是由于轉型經濟的制度不健全，而表現得更為突出。奧爾森（MancurOlson）對美國工會、行業集團、農會、卡特爾和國會的院外集團等的分析就突出反映了國家捕獲和影響這兩種上層腐敗形式在西方成熟市場經濟國家的存在（奧爾森，1995）。

而在中國，由于采取了漸進改革的方式，政府與國有企業之間的緊密關系是逐步放松的。在許多行業，一些原有的國有壟斷部門的既得利益受到了很大的保護。但這與赫爾曼等人所提出的“影響”和“國家捕獲”又有所不同?！坝绊憽焙汀皣也东@”都是企業主動的行為，從經濟學上來說其實質是在“尋租”。而中國對國有壟斷部門的保護———我們稱之為行政壟斷（administrativemonopoly）———是一種政府主動的行為，為了保護其原來所屬企業的既得利益而主動“創租”。我們認為，恰恰是行政壟斷才是轉型經濟所特有的上層腐敗的形式，隨著轉型的結束，行政壟斷腐敗也將逐漸減少。

在中國經濟轉型過程中，由于“政企不分”，政府主動尋租的行為相當普遍。尤其是在1998年政府機構改革之前，國務院中專業經濟管理部門太多，對經濟生活的干預太強。同時由于改革開放初期一些政府部門與其所屬企業的臍帶并未完全剪斷，這些部門經常通過行政手段來保護其所屬企業的利益，使這些企業享有經營特許權，排斥市場進入，維持這些企業的低效率經營。

根據以上對轉型經濟腐敗特點的分析，我們認為，可以根據是否通過提供非法報酬的方式和是對規章制度制定過程還是執行過程加以影響，對轉型經濟的腐敗類型進行重新劃分（見表1）。我們對轉型經濟中腐敗類型的重新劃分突破了對腐敗的傳統定義。根據國際貨幣基金組織（IMF）提出的比較有代表性的對腐敗的定義，它指的是“政府官員利用公共權力謀取個人私利”。以上對轉型經濟的研究表明，無論是國家捕獲、行政壟斷，還是影響，腐敗供給方的主體都是團體，主要是企業。而且我們的研究還發現，中國轉型期腐敗的經濟損失主要發生在那些集團性腐敗、行業性腐敗、單位性腐敗的領域，是典型的系統性腐敗。

三、行政壟斷造成的經濟損失估計

1行政壟斷造成了巨大的經濟損失

根據尋租經濟學，壟斷會扭曲資源有效配置，從而造成兩類損失：一類是社會凈福利損失，通常稱為哈伯格三角形（HarbergerTriangle）。另一類是消費者損失，即消費者轉移給壟斷生產者的剩余，又稱為塔洛克四邊形（Tullockquadrangle）。從表面上看，消費者剩余只是財富的轉移，并沒有造成社會凈福利損失。但是，塔洛克（GordenTullock）的研究表明，由于尋租和護租所造成的龐大成本，租金最終將會耗散，結果也造成了社會凈福利損失。

此外，根據哈伯格和萊本斯坦（HarveyLeibenstein）等人的研究，壟斷所造成的社會凈福利損失（哈伯格三角形）其實很小，因此我們在這里主要考慮消費者損失。在中國，行業壟斷所造成的租金可以分為兩個部分。一項是在壟斷價格中體現出來的社會福利損失（即塔洛克四邊形）；另一項就是行業壟斷部門巧立名目非法收取的各項費用，將自身低效運營的成本和發展的投資強加給廣大消費者。

胡鞍鋼對行業壟斷所造成的社會福利損失進行了估算（2000；2002）。2000年，他利用尋租理論計算了20世紀90年代后半期中國部分壟斷行業因壟斷定價而造成的社會福利損失（見表2）；

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2002年，他又根據官方的統計數據，計算了部分壟斷行業在1998年到2001年之間收取的各類非法費用（見表3）。胡鞍鋼教授的估算結果表明，中國的行政壟斷已經造成了巨大的經濟損失，成為腐敗所造成的經濟損失的一個重要組成部分，且遠遠超過了政府官員貪污受賄所造成的經濟損失①，從而成為中國當前最嚴重的腐敗形式。

2行業壟斷租金的耗散

行政壟斷所造成的租金主要有下列幾種用途：

●承擔了壟斷行業企業低效率經營的巨大成本；

●成為壟斷行業企業職工福利收入的主要來源；

●成為壟斷行業政府主管部門非正式支出的一個重要來源；

●作為國有企業利潤上交國家。壟斷租金為壟斷行業企業的低效運營提供了條件。在我國，壟斷行業企業的效率一般都比較低。根據劉樹杰等人的研究（劉樹杰主編，1999：7），從1985年到1996年，我國壟斷行業勞動生產率的增長率大大低于全國平均水平①。同時，壟斷行業的職工平均工資大大高于全國職工平均工資水平。根據胡鞍鋼的研究（胡鞍鋼主編，2001：58），1995～1999年期間電力行業比其他行業每個職工多收入14294元，平均每年多收入2859元，該行業平均每年多支出工資額為791億元。行業壟斷所造成的巨額租金為這些壟斷行業的低效運營和維持比較高的工資水平提供了充足的資金②。壟斷行業高工資所耗散的租金估算見表4③。塔洛克的研究表明，租金最終將全部被耗散，從而成為凈社會福利損失。但是從中國壟斷行業租金的用途來看，還有一部分作為國有企業利潤上交國家，顯然沒有耗散，這其中似乎出現了矛盾。但是，深入的剖析可以使他們理清這一困惑。根據劉樹杰等人的研究，1996年，在壟斷行業價格與1985年相比均有大幅度上漲，而且上漲幅度大大高于通貨膨脹率的情況下，我國電力工業資金利稅率為733%，與1985年相比下降了5458%，鐵路運輸虧損138億元，與1985年盈利64億元相比，減利120%，市話虧損356億元，郵政虧損70億元（劉樹杰主編，1999：4）。上述研究結果表明，壟斷行業企業的利潤在不斷下降，而這恰恰驗證了塔洛克關于租金最終將被耗散的判斷。

值得注意的是，壟斷行業上繳的利潤中還應該包括政府從國有資產投資中應該得到的回報。再考慮到政府多年來給予國有企業的大量補貼，以及所得稅返還、減免等優惠政策，壟斷行業企業不僅耗散了巨額租金，還消耗了大量的國家應得的財政收入。

從上面所列的壟斷行業租金用途中我們可以發現，還有相當一部分租金被上交給行業政府主管部門，成為了這些部門辦公支出、職工福利、基礎設施建設（在各地建設各種賓館、招待所、培訓中心等）、組織出外旅游，干部出國考察旅游等非正式預算開支的一項重要來源。呂曉波（XiaboLv，2000）對這種“有組織腐敗”的表現形式進行了詳細的分析。這也解釋了這些政府部門主動創造租金的激勵來源。

四、中國行政壟斷改革的進展及方向

隨著中國經濟市場化程度的不斷提高，許多領域的國有壟斷格局基本被打破，市場競爭程度和產權多元化進程相對加快。在一般消費品市場上，基本上已經形成了競爭的局面，消費者從中獲得了很大的收益。相比較而言，電力、電信、鐵路、民航等部門打破行政壟斷的進展相對緩慢，引起了社會各界的廣泛關注。農村電價過高、電信資費下調、鐵路票價上漲、民航機票禁止打折等問題已經成為新聞媒體和社會輿論的焦點。

改革開放以來，壟斷行業的改革一直是市場化改革的“邊緣地帶”，除了鐵路部門之外，壟斷行業的高速發展延緩了對這些“計劃經濟強大堡壘”的實質性改革，直到近年來反映社會公眾特別是消費者利益的新聞媒體公開報道和批評這些行業壟斷危害，形成強烈的社會輿論和社會壓力，也開始反映到中央決策層，出現了新的改革動力，在這些行業打破壟斷，引入競爭成為社會共識，也促進了政治決策。

到目前為止，中國在行政壟斷改革方面已經取得了積極的進展。電力和鐵路行業廠網分離的局面逐步形成；電信行業經過兩次拆分、重組，已經基本形成了競爭的局面；民航業的重組雖然不太理想，但也在走向競爭方面取得了一定的進展。這些改革帶來的直接結果就是壟斷行業產品和服務價格的下降、服務的普及、服務質量的改善，以及對非法收費進行規范，并就產品和服務價格召開聽證會等。同時，地方保護主義的詬病也越來越得到普遍重視。中國行政壟斷正在逐步被打破，隨著經濟體制改革不斷深化，壟斷租金也將隨之消散。

行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析

我們可以把中國的改革分為兩個階段。第一階段的改革主要是改善政策（改革和開放政策），主要是在原有條件下對現有的制度進行局部調整和完善，其目標是打破高度集權的中央計劃經濟體制，釋放各種經濟發展潛力。在經濟中引入激勵機制，實行地方分權，引入非國有經濟進入市場自由化的“雙軌制”、“過渡性制度”，仍保持了原有的制度。這一階段的特點就是對原有制度的調整和在原有制度中產生新制度。這本身作為漸進轉型過程符合中國的國情，也是中國改革能夠取得成果的重要原因之一。但是，隨著中國經濟體制改革的不斷深化，制度性的矛盾逐漸凸現出來，中國的改革也逐漸進入第二個階段，即主要是改善制度（政府和公共機構的改革，提高其質量），用新的制度來取代原有的制度，全面建立新制度（市場經濟制度）。轉型的核心是政府轉型，政府轉型需要通過制度建設來完成。腐敗是制度缺陷的集中體現，因此，要想從根本上遏制、戰勝腐敗也只能通過制度建設來達到。

我們認為，制度改革的關鍵是要對國家在經濟中的角色進行重新定位，核心目標是實現善治（goodgovernance）。治理的核心思想是廣泛參與，它意味著國家管理方式的一種根本性的變化，政府不再具有支配性的作用，而應該充分發揮市場機制和公民社會的力量，使他們充分參與到決策過程中（俞可平，2000）。

此外，制度改革還要與WTO的準則相一致。2001年，中國終于成功加入了WTO，這為我們經濟體制改革的深化帶來了很好的契機。中國加入WTO的主要目的之一就是利用這個國際通用的規則來規范國內的市場行為，打破行業壟斷和地區壟斷，并對已有的法律進行重新檢驗和調整，逐步建立相關法律體系框架。

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注釋：

①由于擔心潛在的競爭對手進入這個市場，壟斷者不敢使壟斷利潤太高。

①關于分權化對中國的政治和經濟帶來的影響，可參見裴敏欣的論述（MinxinPei，2002）。

①尋租行為并不都是非法的，但在許多情況下，尋租主要通過一些非法途徑，如賄賂、腐敗、走私和黑市等。

①“關系”最常見的表現形式就是，政府官員利用公共權力為其親屬和朋友謀取個人私利。應該看到，完全沒有利益交換的“關系”幾乎是不存在的，因此“關系”其實也是一種腐敗，或者說是潛在腐敗的類型。

①根據中紀委副書記曹慶澤提供的一份材料，從1992年10月到2001年6月，全國紀檢監察機關共立案141萬多件，結案133萬件，挽回經濟損失400多億元。這僅占同期GDP累計額的075%.與行政壟斷所造成的巨額經濟損失相比，這只能算是“九牛一毛”。

①②③這還不包括這些壟斷行業職工所獲得的各種非工資收入（高額獎金、各種津貼和非貨幣收入等）。有人認為，壟斷行業高工資的一個重要原因是這些行業職工具有比較高的人力資本。我們認為這一點值得商榷。不可否認，壟斷行業職工的平均學歷水平有可能高于全社會平均水平，但由于壟斷行業企業的低效運營，職工沒有充分地發揮作用，勞動生產率并不高。職工的工資不應該是和他的學歷直接相關的，更重要的是企業的效益和他在企業中所發揮的作用。行政壟斷造成的租金恰恰為這些企業在低效率的情況下維持高工資提供了有力的保障，使職工不必關注企業的效益情況。如果勞動的效率指標，鐵路以人均客、貨運收入為替代指標，電力以人均發電量為替代指標。1996年，按1985年價格計算的鐵路客、貨運人均收入為13048元，比1985年的人均10689元提高2206%，年均增長18%.電力行業的勞動效率1996年為人均4728萬千瓦時，比1985年的人均2738萬千瓦時增長7268%，年均增長51%.而同期，我國人均GDP增長14倍，年均提高83%.與之相比，鐵路行業勞動生產率增長速度約為全國平均水平的15，電力工業勞動生產率增長速度約為全國平均水平的35.詳見劉樹杰，1999：7.