PPP模式下財務管理問題及措施

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ppp(Public-PrivatePartnership)，簡稱PPP模式，即政府方和社會資本方合作，是社會公共基礎設施實施過程中的一種項目運作方式。在該模式下，鼓勵私營企業者、民間資本與政府方進行合作，參與到公共基礎設施的建設中去。PPP類型項目投資規模相對而言一般都比較大、期限長、項目類型復雜多樣，落地時間快，后續具體實施過程中的操作復雜。近些年，我國PPP項目投資規模、入庫數量遠超發達國家，盛況空前。截至2019年12月初，PPP項目監測服務平臺統計全國各省份已經入庫項目大約為7000多個，投資總額超過9萬億元。其中，已經取得可研報告批復或者已履行核準、備案手續，以及已經通過可行性研究論證或者通過實施方案審查列為重點推進項目的接近百分之五十七，投資總額超過百分之五十六，項目類型主要集中在城市基礎設施、農林、水利、社會公共事業、交通運輸領域以及環境保護等方面。當前我國PPP的政策框架已基本成型，市場逐步趨于理性和向著規范化方向發展。

1.PPP特征

1.1伙伴關系

伙伴關系是PPP項目實施時首先要面對的問題。政府方主要是購買產品和服務、給予私營方開展業務的授權、收繳業務開展各環節的稅費和各種違規罰款。但這些行為的發生并不能必然實現合作伙伴關系的真實性。私營部門追求是實現自身利益最大化，而政府等公共部門則是以此實現公共利益和社會利益為目標。兩者是存在一定的差異性，而形成伙伴關系要素是要求雙方在項目目標上首先要達成一致。

1.2利益共享

利益共享是伙伴關系的基礎之一，但這種共享并不是簡單分享利潤，需要有一個科學的度，即要保證項目的順利實施又要控制私營部門利潤的合理性，不允許形成高額利潤。PPP項目對于績效提出了全方位的要求，以提高公共服務的質量和效率，保證合作各方的合法權益。1.3風險共擔風險分擔也是一個重要基礎。伙伴關系、利益共享、風險共擔，三者有機結合，為PPP項目的順利實施形成了一個科學的體系。

2.PPP模式下項目財務管理存在的問題

第一，各參與方出于自身的利益考量，對項目建設及運營本身關注度高，對于財務管理細節及稅收管理關注相對弱化。關注的弱化會導致財務管理方面的投入有所不足，不能建立完善的管理體系。而PPP項目往往規模龐大，對財務管理的要求也相對較高，如未能投入足夠的財務管理力量，容易導致后期操作過程問題不斷凸顯。第二，國家沒有對該類型業務形成明晰的核算管理辦法，各地對于稅收政策理解也多有不同。甚至同一省份，不同地區也可能存在一定的差異。因此會給項目的核算帶來困難，不同項目的核算結果也難以用來進行比較。第三，地方政府性債務管理的政策持續收緊，公共項目所需的建設和運營資金的來源逐步被限縮和規范。在一系列政策的規范約束下，PPP的運作空間也受到壓縮，融資模式不同，給財務管理工作不斷帶來操作上的困難。第四，項目類型復雜多樣，財務管理的重心也各有不同，人才短板顯現，存在財務人員素質與之不匹配現象。現有人員難以應付復雜多變的財務管理要求，不僅難以完成項目任務，而且給項目帶來安全隱患。因此，完善法規制度，明確PPP項目公司財務管理目標、提升其財務管理決策效率和提高其融資能力是項目實施過程中的核心訴求。

3.提升PPP模式項目財務管理的措施

3.1健全法律法規，從制度層面規范PPP模式項目財務管理

PPP項目運作的形式多種多樣、回報機制復雜、生命周期長，使得PPP項目在稅收處理中比較復雜，一定程度限制了項目的實施。PPP模式的發展需要有良好的稅收政策環境，現有稅收政策不能全方位地解決PPP模式全生命周期的稅收問題，造成PPP模式存在許多不確定性，因此立足經濟社會發展全局，探索出具有中國特色的PPP項目的稅收政策新路子，有針對性地從國家層面對PPP稅收提供了政策上的有力支持勢在必行。明確項目建設階段工程費用、融資費用、特別是征拆資金抵稅問題；明確項目移交各情況適用稅率及納稅時點。考慮項目實際，制定出適應項目特點的所得稅納稅要求。以期促進PPP模式的健康發展，提高公共產品的供給效率。

3.2重視人才培養，解決人才短板問題

第一，著力加強財務人員管理知識、管理意識的培養，鼓勵實現業財融合。培養懂業務、懂管理、精財務、具有前瞻性思維模式對數字化、智能化勇于探索的新型復合型財務人員。第二，加強業財融合，財務人員定期深入一線，了解各類型業務特點，關注業務要點。圍繞企業運營體系實施財務管理，提高會計信息質量，將財務要求滲透到業務流程，融入項目管理團隊中，發現問題、協調問題，解決根本的資源配置問題。第三，加強管理培訓，包括管理會計專項培訓、企業戰略、法律等各種形式的專題培訓。以用促學，學研結合，學以致用。第四，加強知識儲備，緊跟時代，不斷更新技術。隨著云計算、大數據、人工智能等多種技術的融合疊加，現代企業對財務人員信息系統構建能力和數據治理能力提出了更高要求。

3.3探索分行業、分類型PPP項目的財務標準體系建設

首先，以“管理制度化、制度流程化、流程規范化”為基本工作思路，探索建立分行業、分類型PPP項目財務標準體系。使PPP項目財務體系核算有規、管理有矩、后續績效有序的科學化的管理體系。圍繞各類PPP項目特點建章立制規范核算管理，以全流程的視角梳理PPP項目公司成立、建設、運營、移交全生命周期業務情況，統一財務語言，實現會計主體一體化，會計政策統一化，會計報表標準化，制定出分體系、多層次、標準化的核算流程及案例解析。其次，依托云計算、大數據、人工智能等多種技術，打造業財融合的共享信息管理平臺、通過完善標準夯實財務管理的數據基礎、建立智能化的協同機制。以項目概算為基礎，完善績效指標和考核標準體系，構建科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享的績效指標庫，客觀公正開展評價。另外，強化事中事后監管，加強內控及監管的力度，制止并糾正違規超概算行為，實現概算精準管理，有效防范和化解項目建設風險。深化風險向下傳導機制，使用項目的每個參與者都有風險意識、管理意識。初步構建起依法科學高效彈性監督體系，依托有效、快速、準確、安全的業務流程，利用高層績效考核的宏觀指引，促進項目公司經營目標的達成，為項目健康有序展開保駕護航。充分挖掘融資潛力，強化融資風險管理。全面科學論證的項目實施案和交易結構中的規劃、設計、建設、運營、移交、回報機制、彈性保障機制等諸多方面。充分考慮融資問題，統籌分析核心競爭力，關注現金流量及大額非現金因素，不僅要關注表內因素，更要關注表外業務帶來的潛在風險。

3.4樹立智慧借助理念，破解發展難題

構建獨立的外部審計、內部控制、業務稽核體系，借助‘外腦’智囊的支援，優化監督布局，促進風險控制體系更加專業化、精細化。外部審計機構的加入可以加強對項目的監管力度，從而降低公司的財務風險和金融風險、經營風險。外部咨詢機構的加入，則可為項目的發展獻計獻策，提供專業化解決方案，有助于解決項目過程中的各類問題。

4.結語

受多重因素的影響，PPP模式的財務管理仍存在諸多問題，國家企業應立足經濟社會發展全局，探索出具有中國特色的PPP項目的政策、流程新思路，優化管理布局，提升PPP項目財務管理專業化、精細化水平，為PPP理性、健康發展保駕護航。

作者：翟宇 單位：長春城投建設投資（集團）有限公司