民辦中小學(xué)財務(wù)問題與防范

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《中華人民共和國民辦教育促進法》和《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》頒行以來,我國的民辦教育獲得了較快的發(fā)展。但隨著民辦教育的發(fā)展,特別是“名校辦民校”這類兼有國辦學(xué)校和民辦學(xué)校兩種體制優(yōu)勢的民辦學(xué)校的快速發(fā)展,以及國辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的提升和相關(guān)教育政策的影響,民辦教育的市場環(huán)境惡化,競爭加劇,部分民辦學(xué)校出現(xiàn)財務(wù)危機甚至倒閉,嚴重者甚至引發(fā)了社會問題。如山東省濟南市“就在兩三年前,致遠、金橋、康華、華峰這些民辦中學(xué)還非常活躍。而如今他們當(dāng)中的大多數(shù)已經(jīng)消失在人們的視野外”,“幾年來,濟南市大約有十幾所民辦中小學(xué)被‘紅牌罰下’”[1]。在山東省甚至全國有較大影響的臨沂雙月園學(xué)校、臨沂美澳國際學(xué)校和臨沂現(xiàn)代實驗學(xué)校先后倒閉或轉(zhuǎn)手[2]。跨越數(shù)省的南洋教育集團的倒閉則涉及多個省市數(shù)千個家庭,涉案金額5個億[3]。作為市場經(jīng)濟主體的民辦學(xué)校,在發(fā)展過程中因不適應(yīng)社會環(huán)境的變化或內(nèi)部原因不能正常運營而出現(xiàn)困難或倒閉,是市場規(guī)律起作用的正常表現(xiàn),也是民辦教育發(fā)展過程中必然要經(jīng)歷的優(yōu)勝劣汰。但民辦學(xué)校從事的是與人們的社會生活息息相關(guān)的公共事業(yè),其運營困難或倒閉不僅僅是學(xué)校自身的事情,還涉及到受教育者及其家庭的切身利益,有可能引發(fā)更大范圍的社會問題。因此,要給予特別的重視。

一、民辦中小學(xué)近年出現(xiàn)的財務(wù)危機

就筆者掌握的資料,民辦中小學(xué)近年出現(xiàn)的問題主要有以下表現(xiàn):

(一)因亂收費引發(fā)財務(wù)危機甚至社會問題。部分民辦中小學(xué)不遵守教育行政機關(guān)和物價管理部門批準的收費標準,打著“優(yōu)質(zhì)教育”、“貴族教育”的旗號對受教育者亂收費,特別是以“教育儲備金”、“建校基金”等名義進行欺詐性亂收費。在目前的宏觀經(jīng)濟環(huán)境下,這些欺詐性收費特別是以“教育儲備金”名義進行的收費,已經(jīng)無法保證學(xué)校正常運營的需要,嚴重偏離了保證學(xué)校正常運營的市場規(guī)律,一旦學(xué)生集中離校或生源數(shù)量下滑,就會危及學(xué)校的資金鏈,引發(fā)財務(wù)危機,導(dǎo)致學(xué)校倒閉,甚至引發(fā)嚴重的社會問題。臨沂雙月園學(xué)校、臨沂美澳國際學(xué)校、臨沂現(xiàn)代實驗學(xué)校、濟南致遠學(xué)校、南洋教育集團等社會影響較大的民辦學(xué)校的倒閉與轉(zhuǎn)手都與“教育儲備金”有關(guān)。

(二)部分民辦學(xué)校內(nèi)部財務(wù)制度和相關(guān)制度不健全,管理體制不完備,運營混亂,導(dǎo)致學(xué)校資金鏈斷裂,造成財務(wù)危機或?qū)W校教育質(zhì)量低劣而陷入倒閉。

(三)個別民辦學(xué)校因生源數(shù)量下滑,招生不足,收入銳減而運營困難,舉辦者在無法保證辦學(xué)經(jīng)費的情況下停辦或攜帶學(xué)雜費逃匿。

(四)舉辦者對某一區(qū)域的教育市場認識不準,決策失誤,盲目投資,導(dǎo)致學(xué)校一建成便陷入困境,校舍閑置,造成財務(wù)危機。其中第一種現(xiàn)象引發(fā)的財務(wù)危機影響最大,甚至?xí)l(fā)嚴重的社會問題。

二、民辦中小學(xué)近年頻發(fā)財務(wù)危機的原因

民辦中小學(xué)近年頻發(fā)財務(wù)危機,原因是多方面的,歸納起來,主要有:

(一)政府行政部門對民辦教育的監(jiān)督管理滯后。中小學(xué)的管理以市和縣為主,各市縣教育行政部門對民辦教育的認識不一致,管理力度和手段不相同,有的市縣重視民辦教育的發(fā)展,設(shè)立有專門的管理機構(gòu),支持民辦教育的發(fā)展,嚴格監(jiān)管不法辦學(xué)行為,這些地方的民辦教育發(fā)展就快,運行規(guī)范,出問題就少。多數(shù)市縣的教育行政部門沒有注意到民辦教育的特色,沿用了國辦教育的監(jiān)管方式,導(dǎo)致民辦教育處于盲目自我發(fā)展狀態(tài),沒有真正納入當(dāng)?shù)亟逃c社會經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃,對民辦教育的監(jiān)管成了單純的辦學(xué)審批,尚未形成對民辦教育的有效監(jiān)管,民辦學(xué)校在辦學(xué)中容易按照自己的喜好和判斷行事,造成問題。即使目前民辦教育發(fā)展較好的市縣,教育行政部門對民辦學(xué)校的監(jiān)管也主要限于教學(xué)規(guī)范和教育質(zhì)量方面,無法對其財務(wù)狀況進行有效的監(jiān)控。因為民辦學(xué)校是獨立的法人單位,其資金流向難以有效監(jiān)控。即使有群眾舉報民辦學(xué)校違規(guī)收費或挪用資金,如果學(xué)校負責(zé)人和財務(wù)負責(zé)人不予配合,教育行政部門沒有權(quán)力清查、查封其銀行賬戶。而從目前出現(xiàn)的問題看,財務(wù)問題是民辦中小學(xué)發(fā)展中存在的主要問題。

(二)國家發(fā)展民辦教育的政策措施沒有得到認真貫徹落實。《民辦教育促進法》在“扶持與獎勵”一章中規(guī)定了民辦學(xué)校可以享有的各種優(yōu)惠政策,如資金支持、稅收優(yōu)惠、建設(shè)用地劃撥和建設(shè)優(yōu)惠等。部分省級政府和市縣近期也制訂了一些扶持民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策。但這些優(yōu)惠政策和規(guī)定多停留在紙面上,沒有得到真正落實。這使得舉辦民辦學(xué)校的資金負擔(dān)和相應(yīng)的風(fēng)險完全壓在了舉辦者身上,容易形成問題和危機。

(三)民辦教育市場準入制度不健全,門檻太低,導(dǎo)致泥沙俱下、魚龍混雜。我國現(xiàn)有法律法規(guī)對舉辦各類民辦學(xué)校的基本條件缺乏明確的規(guī)定,只是簡單地要求各地在審批民辦學(xué)校時參照同級同類國辦學(xué)校的標準執(zhí)行,而且沒有民辦學(xué)校的校舍必須為自有的限制,使得各地在審批民辦學(xué)校時隨意性較大。只要有個人或企事業(yè)單位愿意從事民辦教育就行,而不管其投資是否能滿足辦學(xué)的需要,不管其辦學(xué)場所、辦學(xué)設(shè)備和師資條件是否具備,從而使許多不具備條件的舉辦者進入了民辦教育領(lǐng)域。而這些舉辦者由于資金不足或辦學(xué)設(shè)施缺乏,無法提高教育教學(xué)質(zhì)量,形成自己的特色,在國辦學(xué)校的教育質(zhì)量得到大幅度提高、民辦教育市場萎縮的情況下很容易陷入運營困難,進而出現(xiàn)財務(wù)危機。

(四)民辦學(xué)校辦學(xué)資金嚴重不足,師資隊伍穩(wěn)定性差,部分學(xué)校存在著內(nèi)部管理問題。因市場準入制度不健全,行政部門監(jiān)管不到位,多數(shù)舉辦者在創(chuàng)辦民辦學(xué)校時投入不足,后續(xù)投資乏力。民辦學(xué)校的資金來源途徑狹窄,學(xué)生交納的學(xué)雜費要承擔(dān)校舍建設(shè)、教學(xué)儀器購置、學(xué)校運營、教職工工資福利等經(jīng)費支出,辦學(xué)資金緊張。少數(shù)舉辦者利用銀行貸款或借貸建設(shè)校舍,在土地征用和建設(shè)過程中投入資金較大,在運營中則面臨著運營經(jīng)費和還本付息的巨大壓力。因此,資金困難已成為限制民辦教育發(fā)展的主要“瓶頸”,也是引發(fā)民辦中小學(xué)問題和危機的主要導(dǎo)火索[4]。在這種情況下,如果競爭加劇、學(xué)校運營不善,就會出現(xiàn)財務(wù)危機,資金鏈斷裂,甚至個別舉辦者抽逃資產(chǎn)或資金的現(xiàn)象,引發(fā)社會問題。由于資金困難,資金來源渠道狹窄,民辦學(xué)校把改善資金的希望寄托在生源上,以各種各樣的方式招徠生源,導(dǎo)致部分民辦學(xué)校在招生中存在虛假宣傳、亂許諾、不擇手段拉生源等現(xiàn)象。而在個別民辦學(xué)校內(nèi)部,由于舉辦者素質(zhì)低下或辦學(xué)動機不純等原因,存在著嚴重的管理問題,財務(wù)制度不健全,資金流向缺乏控制,決策不科學(xué),管理不規(guī)范,甚至有的學(xué)校沒有專門的財務(wù)人員,收取的學(xué)費直接放到舉辦者的口袋里。這為投機者提供了可乘之機。

(五)民辦教育特別是中、初等民辦教育的競爭加劇。這種競爭加劇表現(xiàn)在兩個方面:一是社會力量舉辦的民辦學(xué)校之間的競爭。隨著國家對民辦教育的重視,民辦學(xué)校地位的上升,越來越多的民間資金進入教育領(lǐng)域,新設(shè)民辦學(xué)校在2000到2005年間大量涌現(xiàn)。新生力量的不斷涌入使教育市場趨向飽和,并加劇了彼此間的競爭。二是社會力量舉辦的民辦學(xué)校和國有教育資源參與舉辦的民辦學(xué)校之間的競爭加劇。近年來,隨著國家財政實力的增加,加大了對教育事業(yè)的投入,特別是處于義務(wù)教育階段的中小學(xué),獲得的國家財政資金更多,國辦學(xué)校的辦學(xué)條件和教師工資待遇都有很大改善,辦學(xué)質(zhì)量也有很大提高,吸引了更多的生源。同時,出于經(jīng)濟利益或其他考慮,國辦學(xué)校以“名校辦民校”的形式舉辦分校、校中校和“班中班”,甚至以“改制”的名義把國辦學(xué)校改成單純改變收費機制的“掛牌學(xué)校”。這些轉(zhuǎn)制學(xué)校和“名校辦民校”普遍存在著與舉辦學(xué)校關(guān)聯(lián)運營、運作不規(guī)范的現(xiàn)象,享受著“國辦學(xué)校”和“民辦學(xué)校”的兩種制度優(yōu)勢,大大擠壓了社會力量舉辦的民辦學(xué)校的市場空間,并因其運作的不規(guī)范在某種程度上破壞了教育市場。市場競爭的加劇,特別是“名校辦民校”對教育市場的沖擊,和計劃生育政策帶來的生源整體萎縮,使民辦學(xué)校的生源萎縮。濟南致遠學(xué)校、濟南南洋學(xué)校、青島南洋學(xué)校、臨沂現(xiàn)代實驗學(xué)校、聊城文軒中學(xué)、臨沂雙月園學(xué)校、臨沂美澳國際學(xué)校等出現(xiàn)的問題,都與市場競爭加劇、生源數(shù)量下滑有關(guān)。而在目前環(huán)境下,生源是民辦學(xué)校的生命線,一旦生源數(shù)量下滑,學(xué)校的收入銳減,就會影響資金鏈的流動,形成財務(wù)危機。

三、防范民辦中小學(xué)財務(wù)危機的對策思考

應(yīng)對和防范民辦中小學(xué)的財務(wù)危機,應(yīng)從以下幾個方面著手:

(一)進一步宣傳、貫徹、落實《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》,提高各級政府尤其是教育部門對民辦教育工作的認識,切實把民辦教育納入各級教育發(fā)展的整體規(guī)劃,引導(dǎo)社會力量按需辦學(xué),避免重復(fù)投資和資源浪費,并將民辦教育作為教育考核和教育督導(dǎo)的重要內(nèi)容。真正落實國家對民辦教育的優(yōu)惠政策,通過專項資金、銀行信貸、稅收優(yōu)惠、按成本收費等手段改善民辦學(xué)校的資金狀況,改善民辦學(xué)校的投資、師資隊伍和辦學(xué)條件,提高民辦學(xué)校的市場競爭能力。

(二)制訂詳細的《民辦學(xué)校審批辦法》,確定各個層次的民辦學(xué)校的最低投入標準。新設(shè)進行學(xué)歷教育的民辦學(xué)校必須擁有獨立的自有土地和校舍,非學(xué)歷民辦學(xué)校租賃辦學(xué)時,須以創(chuàng)辦者的自有房產(chǎn)做擔(dān)保。各級教育行政部門在審批時嚴格執(zhí)行標準,不符合條件者堅決不予審批,以阻止投機者進入民辦教育領(lǐng)域,避免欺詐事件的發(fā)生。同時對已經(jīng)批準設(shè)立的民辦學(xué)校進行嚴格的審核,不具備辦學(xué)條件者予以堅決取締,或通過暫時停止招生資格或降低招生規(guī)模,促使其改進辦學(xué)條件。

(三)設(shè)立民辦學(xué)校的預(yù)警機制,加強對民辦學(xué)校的監(jiān)管。加強民辦教育協(xié)會和其他社會中介組織的建設(shè),發(fā)揮中介組織的監(jiān)管作用,定期獨立或委托中介組織對民辦學(xué)校進行評估、財務(wù)審計和檢查,發(fā)現(xiàn)問題及時處理;加強對民辦教育的調(diào)研和研究,及時根據(jù)民辦教育出現(xiàn)的問題修改法規(guī)和政策,或制訂新的法規(guī)政策。設(shè)立固定投訴電話或信息公開平臺,定期公布民辦學(xué)校發(fā)展過程中的重大信息。嚴厲禁止“教育儲備金”等亂收費現(xiàn)象,對已收取“教育儲備金”的學(xué)校通過資產(chǎn)重組等方式逐步化解風(fēng)險。

(四)教育行政部門要從根本上認識發(fā)展民辦教育和民辦教育健康發(fā)展的重要意義,要明確辦好義務(wù)教育是政府的職責(zé),要站在“講政治”的高度控制“名校辦民校”,避免在“名校辦民校”過程中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失,堅決取締“校中校”、“班中班”、非法辦學(xué)等擾亂教育市場的非法辦學(xué)行為,規(guī)范教育市場。業(yè)經(jīng)批準的“名校辦民校”必須做到“四不一沒有”,否則將禁止其按民辦教育的標準和方式收費。在現(xiàn)有環(huán)境下,堅決取消國辦學(xué)校收取擇校生和擇校費的現(xiàn)象。

(五)積極引導(dǎo)民辦學(xué)校加強內(nèi)部管理,建立、健全學(xué)校董事會或理事會,實行董事會或理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制;健全黨委、團委和教工工會、婦聯(lián)等群眾團體組織,引導(dǎo)教職工積極參與民辦學(xué)校的管理;健全財務(wù)制度,規(guī)范財務(wù)管理;實行相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)制度,鼓勵相關(guān)責(zé)任人特別是財務(wù)負責(zé)人和從業(yè)人員嚴格遵守財務(wù)紀律和財務(wù)制度。加強民辦學(xué)校招生、宣傳工作的管理,引導(dǎo)學(xué)校誠信辦學(xué)。

(六)出臺詳細的民辦中小學(xué)資產(chǎn)管理辦法,重申民辦學(xué)校的資產(chǎn)只能用于辦學(xué),不能用于其他途徑,特別是政府劃撥的義務(wù)教育經(jīng)費、給予的各項補助和獎勵,只能用于辦學(xué)和改善辦學(xué)條件。明確和細化挪用民辦學(xué)校的資金和資產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。在條件可行的地方實行民辦中小學(xué)注冊資金制度或風(fēng)險保證金制度。注冊資金制度的做法是民辦學(xué)校在創(chuàng)辦時將一定數(shù)額的資金存入指定銀行,學(xué)校存續(xù)期間,該資金歸學(xué)校所有,但其部分或全部未經(jīng)審批機關(guān)同意,不得挪作他用。濟南市已開始試行這一制度。同時加大教育執(zhí)法力度,與民辦教育有關(guān)的行政部門如教育、公安、民政、工商、物價、稅務(wù)等部門建立協(xié)調(diào)制度,明確各自的職責(zé),定期組織聯(lián)合檢查,查處各種違規(guī)辦學(xué)行為。