農村社會養老保險制度分析論文

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摘要：對我國學術界2006年農村社會養老保險制度建設，如“建立農村養老保險制度的必要性”、“農村養老保險制度中的政府責任”、“農村社會養老保險的模式選擇”、“農村社會養老保險基金管理”、“地方農村社會養老保險制度的建設”、“農村社會養老保險制度存在的問題及其完善”等相關問題的理論探討進行了一定的總結，希翼為我國農村養老保險立法和制度建設提供相關的理論依據。

關鍵詞：2006年；農村社會養老保險制度研究；綜述

一、建立農村社會養老保險制度必要性問題探討

學者蘇穎從構建農村社會保障制度的整體角度出發，認為“由于中國農村人口老齡化快于城市”，加之“土地和家庭養老保障養老功能的弱化，應該創造條件，逐步建立農村社會養老保險制度。”勞動和社會保障部農村社會保險司副司長劉從龍從中國農村的養老現狀出發，強調農村社會養老保險迫切需要發展。因為：一是農民養老不完全是個人問題，而是社會問題，其對社會穩定會產生重大影響；二是農村傳統養老方式功能弱化，迫切需要建立農村養老保險制度；三是農民的生產生活越來越依賴市場，迫切需要建立適應市場經濟的農村社會養老保險制度。學者趙慧潔，周田宇從構建和諧社會和黨的十六要求出發，認為“建立農村社會養老保險勢在必行”。學者魯曉明從構建和諧社會視角，論述了我國農村構建社會養老保險制度的必要性。學者秦建文，石文偉從社會發展的微觀和宏觀層面指出：“隨著中國農村老齡化進程的加快，以及中國經濟市場化程度的深化，建立健全農村社會養老保險體系已成為當務之急。”福建省福州市社會科學院張忠松通過對山區65歲以上老年農民養老問題的樣本分析，發現山區老年人口面臨經濟供養總量低等諸多問題，呼吁山區社會養老保障體系亟待建立。

二、農村養老保險制度建設中政府責任問題

關于中國政府在農村社會養老保險制度建設中的責任，學者趙建萍認為“政府應該承擔起農村社會養老保險制度建設的職能”。關于政府在個人賬戶基金組成方面的作用，學者劉漢屏，李英娟認為政府應該成為農村社會養老保險制度建設的主體之一，“在堅持個人、集體和政府三方共同出資的前提下，政府還應該根據農村農民的不同分類，承擔不同的作用，利用公共財政通過多種方式進行補貼”。學者汪柱旺認為：“從社會養老保險的特性和政府的職能來推演，政府應發揮其在農村養老保險中的主導作用，并以其主體地位來制定保障農村養老保險發展的法律規范，推進切實有效的政策措施，加大政府財政資金的投入力度，并強化其對農村養老保險的監控管理，從而促進農村社會養老保險事業的健康、快速發展。”學者廖煜娟，潘懷明認為，國家應該“加大農村社會養老保險的推行力度，建立個人養老金賬戶、最大限度地發揮家庭養老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社區養老、逐步建立省級農民養老保險基金管理機構、構建和不斷完善農村養老法律體系。”黑龍江省社科院社會學研究所趙瑞政認為，公共財政應對農村社會養老保險進行直接投入，建立起農民、集體、政府三方出資的新模式。黑龍江省勞動和社會保障廳農村養老保險處處長賈立春認為，政府應承擔建立農村養老保險的必要資金投入，對基金運營采取兜底措施，基金管理層次下移，養老金核定、保值、增值、安全運營以縣為單位進行管理，并有責任制定相應的法律法規。

三、農村養老保險模式選擇問題

關于中國農村養老保險模式選擇，學者劉漢屏，李英娟提出分層分類式農村養老模式的理論，認為可根據農村的現狀將農村社會養老模式分為四類：對于外出務工人員的養老保險制度，可以以縣或市為單位，直接在這些務工人員所在地設立個人的養老保險賬戶，農民在外打工時可以定期向家鄉的賬戶注入一定的資金，數額以個人承受能力或選擇為準，前提是政府對養老保險的繳費標準設立級次，以滿足不同收入層次人群的需求；對于失地農民的養老保險，可以采取以‘土地換保障的形式’；對于貧窮落后地區農民的養老保險，應該以政府為主；對于普通農民的養老保險，可以根據各地GDP層次的高低分為三小類，逐步增加國家財政補貼，適當減少個人的繳納比例。學者廖煜娟，潘懷明認為，根據中國的現實國情和養老保險制度存在的問題，我國應該選擇“多支柱多層次的農村社會養老保障模式”。張忠松建議在山區要堅持以家庭養老為主并探索多種社會養老的辦法，以滿足不同年齡、不同層次的老年人口養老需求；山西省忻州市委黨校的王申堂提出了農村養老保障制度改革“過渡模式”

的設想，指出要多途徑解決現階段我國農村的養老問題。

四、農村社會養老保險基金管理問題的探討

（一）關于農村社會養老保險基金籌措問題

學者涂余華認為“我國農村養老保險基金籌集存在著保費籌集原則與參加自愿原則的矛盾，農民參保缺乏積極性；預籌積累為特征的儲蓄型保險制度導致養老基金互濟性差；保費籌資來源不穩定，社會養老缺乏充足可靠的資金保障；保費投資形式單一，缺乏增值的有效途徑等問題。應該通過各級財政補貼、土地資本化、稅收等渠道完善我國農村養老保險基金的籌措問題”。學者秦建文，石文偉則認為農村養老保險基金的籌措應該“委托商業保險公司運作”。

（二）關于農村社會養老保險基金保值增值問題的探討

為了確保農村養老保險基金保值增值，學者涂余華認為，應該“設置養老保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營養老保險基金；在養老保險增值率高于銀行同期利率的地方，允許養老基金進行適當的投資組合，適當放寬投資領域。”學者鄒德新，曹旭杰認為，應該“提高基金統籌層次，保證基金保值增值”。學者王令耀認為“必須加強對基金的監督管理，建立開放式的監督機制，完善審計、監察、財政等有關部門聯合組成的外部監督制度，將農村社會養老保險基金逐步納入規范化、制度化、法制化管理的軌道。從開始收繳到存儲及投資，均由專業對口銀行運營，民政部門負責調控與監督，實行崗位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制，定期向各方面公布有關情況，增加透明度，提高干部和工作人員的管理水平和業務素質，以確保基金安全”。建議“在保證養農村社會養老保險基金安全的基礎上要逐步放松投資管制，允許養老基金進行適當組合，同時可以放寬投資的領域，選擇投資回報較高而且穩定的大型基礎設施建設領域進行投資，進一步提高盈利能力”。

五、地方農村社會養老保險制度建設問題

學者宋斌文，張琳結合浙江省寧波市農村養老保險的現狀，分析農村社會養老保險制度的主要問題，提出農村養老保險的改革設想。學者胡婷婷也對寧波市農村社會養老保險的發展進行了思考，建議“積極穩定和規范現行農村養老保險；加緊研究和建立新型農村社會養老保險。”學者高民慶探索推進成都農村社會保險工作的對策：“逐步建立統一新型的農村養老保險制度，分層推進全市新型農村養老保險試點工作，建立新型農村社會養老保險政府資金籌集機制，建立新型農村社會養老保險集體資金籌集機制，推出土地承包經營權享受政府社會補貼政策，農民工應享受政府社會保險補貼政策。”

學者史維良運用實證分析的方法，對陜西省的農村社會養老保險制度進行了研究，認為陜西省農村居民的養老宜采取“以家庭養老為主、同時與社區（集體）保障、國家救濟相結合”的保障形式：家庭保障仍然是該地區農村養老的保險的主要方式，同時應賦予農民最低生活保障制度：堅持“低水平，廣覆蓋”的進入原則，本著“先易后難、由點到面、逐步推進、重點突破”的方針，有計劃分步驟地抓好農村養老保險制度建設工作：本著被征地農村養老保險制度先行和具備條件的地方先行的“兩個先走”的原則，推進農村社會養老保險制度工作的進行。

六、農村社會養老保險制度存在的問題

在農村社會養老保險存在問題方面，黑龍江省勞動和社會保障廳農村養老保險處處長賈立春認為，由于農村保險費完全靠農民個人積累，公共財政沒有投入，國家規定農村養老保險金只能存銀行和買國債，但國家并沒有同時提供優惠的利率和特種的定向國債，影響農民眼前的資金周轉，致使農民沒有參保積極性；

學者彭嘉圣認為我國農村社會養老保險制度存在的最大問題是：各級政府對農村社會養老保險制度的建設重視不夠；理論研究滯后于實踐要求；國家和集體的財力有限；傳統的、落后的保障方式禁錮了人們的思想；農戶對參保繳費顧慮較多。學者朱紅瑾，吳昊認為：“現行的農村養老保險制度已經呈現‘盛世危機’的跡象，及時而妥善地解決農村養老保險問題是構建和諧社會的當然之舉。新型農村社會養老保險制度應該以政府財力為后盾，借鑒城鎮職工養老保險制度和被征地人員養老保障制度的先進經驗，讓廣大農民群眾充分享受到改革開發和經濟發展的成果，從而成為正真意義上的社會保險”。

學者孫濤認為我國農村社會養老保險制度運行低效的原因是：農村人口多，老年人比重過大，農民收入水平低，繳費壓力大，缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費，養老基金的運營及管理不合理，銀行利率持續遞減，養老保險金發放標準過低，缺乏法律、法規的保護；所以，國家“財政支農費用中應該增加農村社會養老保險的補貼資金；把減免的部分農業稅轉變為農村社會養老保險基金；允許農民以產品或勞務抵支養老保險金；建立農民養老保險的動態賬戶；允許農民實行土地權投保；建立贊助基金”。學者鄒德新，曹旭杰在指出我國農村社會養老制度發展中存在“制度覆蓋面小，缺乏共濟性；政府責任模糊，保險缺乏社會性；保障水平低，難以保障基本生活；基金管理水平低，難以防范金融風險；缺乏強制性，參保率低”問題的同時，提出完善我國農村社會養老制度的思路：“堅持低水平、廣涵蓋、可持續、強制性的原則；建立多層次的養老保險體系；堅持個人繳費、集體補助、政府支持三方共同負擔的籌資模式；提高基金統籌層次，保證基金保值增值”。

學者李永成認為現行農村養老保險的困境是：“農村人口的老齡化；現行的農村社會養老保險不是正真意義上的社會保險；國家對農村養老保險重視不夠；在農村采取完全是積累型的養老保險模式帶來了參加養老保險的農民大部分是收入較高的居民，而其即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決；農村養老保險基金的管理存在著嚴重的問題”。與此同時，李永成也提出農村社會養老保險困境的解決之道：“破除在相關管理部門那種以土地養老的觀念；結合各地區的經濟發展情況，建立不同層次的農村社會養老制度；開拓資金來源，促進農村社會養老保險事業發展；建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農村社會養老保險制度，政府適當為農村養老保障提供相應的財政補貼；盡快開展進城農民工養老保險工作。”學者魯曉明認為：“層次低、不統一是我國農村社會養老保險制度的現狀；多重制約、破解難度大是建構我國農村養老保險制度需要解決的問題；立足實際、制度創新是構建中國特色農村養老保險制度的可行思路。”

學者張獻認為，我國“農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性；保障水平過低；基金保值增值困難；忽視了農民養老的文化因素；忽視了農民養老的心理因素；忽視了必要的法律基礎”。同時認為，應該積極總結和分析蘇南模式和廣東模式的成功經驗和不足之處，在有條件的地方逐漸推廣。學者秦建文，石文偉認為我國農村社會養老保險制度存在的問題是“村民的思想意識跟不上社會的發展；農民的收入普遍很低；缺乏政府財政支持”。應該通過“完善農村社會養老保險法律體系；加大財政對農村社會養老保險的支持力度；明確基本保障標準；委托商業保險公司運作”等措施予以完善。學者蔡鴻銘認為我國農村養老保險制度存在著“法律層次低，缺乏約束力；國家重視不夠，養老保險滯后；自給來源不足，吸引力小；基金增長速度慢，入不敷出；違規存放基金，造成巨額損失”等問題。其原因是“傳統觀念依舊，現代保險意識尚未形成；集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢；管理體制尚未理順，破壞基金的完整性；改革措施步配套，束縛養老保險制度發展”。蔡鴻銘建議采取“加快法制建設，真正體現公平與效益；強化政府責任，加大扶持力度；發揮家庭養老的優勢，再造土地的保障能力；理順管理體制，提高基金統籌管理層次”等方法予以完善。

而學者楊翠迎、張暉等人在對我國農村社會養老保險的經濟可行性進行分析后認為：目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件，西部的大部分省分則不具備開展農村養老保險的條件。學者任保平認為：在建立全國城鄉統一的社會保障體系時應堅持城鄉接軌、地域與職業相結合、發達地區先行一步、分類設計和分類實施的策略。

學者肖云，文莉運用實證分析的方法，提出完善我國農村社會養老保險制度的建議：“提高政府和集體的出資比例，強化青年農民的投保意愿；提供發展多種收入途徑的有利環境，促進傳統養老向社會養老轉化；實行三種保險多重結合逐步過渡到社會養老，不斷改變青年農民的養老觀念；提高政府信譽，增強農民投保信心”。吳承平、呂世辰學者認為，要建立農村社會保障，立法要先行，即首先要制定和頒布《農村社會保障法》。在此基礎上，制定《農村養老保險條例》《農村合作醫療保險條例》《農村社會救濟工作條例》等規章制度，同時完善《農村五保供養工作條例》的內容，最終建立起與農村經濟發展相適應的、具有現代意義的農村社會養老保險體系。

在2006年老年學學術高峰論壇上，中國社科院社會政策研究中心唐鈞指出，目前，我國農村養老問題突出：享有退休金的老人僅占5.5%，享有集體養老補貼的僅有0.4%，認為自己經濟沒有保障的農村老人高達45.3%；農村老年人中這些深層次的問題并沒有得到政府和社會的充分重視，政府對農村老齡化程度已經大于城市且有繼續發展的趨勢的問題，至今沒有研究專門的應對策略。唐鈞認為，國家應重視老齡化問題的真正難點——農村的養老保障問題，應建立一個“可持續、求適度、行得通”的有自我發展潛力的養老保險制度。在中國新農村建設一周年論壇上，劉從龍指出，我國農村社會養老保險普遍存在的問題是：一是參保率低，覆蓋面窄，保障不足和保障程度低；二是政府責任特別財政扶持沒有到位；三是基金保值增值存在較大困難三方面的問題。劉從龍認為應該采取如下的對策：一是把建立農村養老保險制度制度納入國家和各地經濟社會發展規劃，作為政府工作的重要內容；二是進一步完善農村養老保險制度制度配套政策，理順管理體制，規范業務管理；三是落實政府責任特別是加大各級財政對建立農村養老保險制度制度的投入，積極引導農民參保，逐步擴大覆蓋面和保障水平。劉從龍認為，對于新型農村社會養老保險的試點地方，則應該：一是加大政府財政對農村社會養老保險制度建設的投入；二是建立農民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的穩定的籌資機制；三是完善各項管理制度，規范業務管理，提高管理水平。

賈立春認為，農村社會養老保險之所以會陷入進退兩難的尷尬境地，是由于原有的農村社會養老保險制度設計模式本身存在缺陷；城鄉二元結構體制決定了公共財政更傾向于投向城市，農村社會養老保險完全靠農民個人積累，集體補貼微乎其微，保險金的增值幅度與銀行利率大致相當，繳納保險金影響到農民眼前的資金周轉，所以農民沒有參保積極性。其建議國家必須形成統一的農村社會養老保險基本政策，否則會給農民的流動造成障礙。趙瑞政建議：盡快建立和推行強制性和激勵性相結合的農村社會養老保險制度；經濟較好的鄉鎮可優先發展；分階段推行強制性儲蓄積累，充分調動農民的參保積極性。學者胡婷婷針對傳統農村養老保險的弊端，提出構建新型農村社會養老保險的構想，并對新型農村社會養老保險的基本原則、參保范圍對象、保險費繳納、養老金給付以及與現行農保銜接問題進行了深入的探討。

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