農村金融抑制破除論文

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摘要：近年來特別是1997年以來，農村金融機構不斷退出農村金融市場，壓抑了農村的資金需求，嚴重制約了農村經濟發展。而當前國內進行的農村金融體制改革，把注意力集中于農村信用合作社改革，但由于政府主導型金融存在的自身缺陷，改革成效十分值得懷疑，農村金融實際上已處于一個危險的境地。從總體上看，制度供給不足或者說市場競爭主體的缺位是當前農村金融的根本癥結所在，因此本文提出了促進農村金融機構進入這一解決破除農村金融抑制問題的新思路。

關鍵詞：農村金融機構；進入；金融抑制

一、引入

發展中國家普遍存在著“金融抑制”現象，成為其經濟發展的瓶頸性制約（Mckinnon,1973;Shaw,1973）。在我國廣大農村地區，這一現象十分嚴重，并且近年來愈演愈烈，其中最顯著的表現之一就是農村金融機構從機構設置、業務范圍、貸款投向等方面逐漸退出農村金融市場（林毅夫，2003；那洪生、周慶海，2004）。具體表現在以下幾個方面：一是從1997年開始四大國有商業銀行大量撤并縣以下金融機構，導致目前仍在農村開展業務的國有商業銀行機構寥寥無幾；二是1994年成立的農村政策性金融機構——中國農業發展銀行僅僅開展糧棉收購和貸款業務，未能較好發揮政策性金融應有作用；三是多年來農村郵政儲蓄只存不貸，導致農村資金大量外流，被形容為農村金融中的“抽水機”；四是由于自身問題和出于防范金融風險的考慮，1999年農村合作基金會被關閉清算；五是1998年以來，國家規定了民間金融的非法地位，導致眾多曾經十分活躍的合會、私人錢莊等民間金融機構消失或轉入地下（李丹紅，2000）；六是由于以上原因事實上形成了農村信用合作社在農村金融中的壟斷地位。但由于經營不善，農信社陷入虧損，背上沉重的債務包袱（曹力群，2001）。雖然近年來特別是2003年6月農信社試點改革以來，當局加大了對農信社的扶持力度，并且改革也取得了一定成績（周小川，2004），但由于沒有從根本上改變農信社的“官辦”性質而轉為合作性質，農信社和整個農村金融的前途依然堪憂。

要解決上述問題，有許多具體層面上的工作要做，但從總體上看，制度供給不足或者說市場競爭主體的缺位是當前農村金融的根本癥結所在。因此，章奇（2004）指出，必須提倡農村金融機構之間的相互競爭，只有在充分競爭的前提下，才能有效擴大金融服務（包括數量和品種），滿足農村融資需求。林毅夫（2003）也指出缺乏合適有效的金融機構是阻礙農民收入增長的最主要原因之一，因此他提出發展發展農村中小金融機構來解決農村金融和經濟發展問題。茅于軾（2004）指出目前金融體制的最大問題是政府管制，而最有效的解決途徑是對農村金融體系的普遍放開，給地下金融以合法地位，讓合理的地下金融轉化為地上金融，從而促進農村經濟的發展。

允許農村金融機構多元化，促進農村金融機構之間的相互競爭，幾乎成為解決當前農村金融問題的多方共識（馬曉河、姜長云，2003；何廣平，2003；謝平，2001）。從根本上看，上述措施可以歸納為一個問題，即農村金融機構的進入（entry）問題。需要指出的是，我們這里所指的“進入”是廣義上的，即農村實質金融服務的增長，主要表現為農村各種金融機構從無到有或現有金融機構逐步擴大存貸量的過程。在這個意義上，農村金融機構的進入實際上是擴大農村金融競爭，從而增加農村金融服務，緩解農村金融抑制，促進農村經濟發展的根本出路。

二、農村金融機構進入的博弈分析

Milgrom－Roberts模型告訴我們，在一般情況下，引入競爭機制，允許其他企業進入是能夠改進社會福利的。除非在混同均衡條件下，高成本和低成本在位者都限制價格從而隱藏成本信息，可能會產生因限制潛在企業進入所造成的福利損失。這就啟示著我們，僅僅允許農村金融機構之間的競爭是不夠的，而必須實行有效的配套措施，保證潛在進入者擁有更多信息以打消其對進入市場的顧慮。在我國眾多民間金融活躍的地方，這一點應被當局納入考慮之中。

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三、農村金融機構進入的模式選擇：理論和實踐

Patrick(1966)在分析不發達國家金融發展和經濟增長問題時指出：存在兩種金融發展模式，其一為供給引導型模式。該模式認為金融機構和相關金融服務的供給應優先于需求，強調金融服務的供給對經濟的促進作用；其二為需求追隨型，這種模式認為經濟主體在經濟增長過程中產生的金融需求，導致了金融機構和金融服務的產生。并且他指出，在經濟發展的早期階段，供給引導型金融居于主導地位，而隨著經濟進入成熟階段，需求追隨型的金融模式將逐漸代替供給引導型金融而居于主導地位。現在我們提出用農村金融機構進入的方式解決棘手的農村金融問題，應該選擇何種進入路徑呢？這就需要對農村金融機構的制度變遷進行歷史分析以克服路徑依賴（pathdependence），并且需要對農村經濟和金融的發展狀況有一個準確把握。這里從主體行為的角度進行考察。

首先，中國農業銀行和中國農業發展銀行的成立可以說是供給引導型進入模式。改革開放初期，農戶重新成為農村經濟主體，農村金融市場上出現了眾多信貸對象，國家于1979年2月恢復了中國農業銀行，并改變了貸款對象，從以集體為主變為以農戶為主；同時，改變傳統的運作目標，明確提出大力支持農村商品經濟，提高資金使用效率。農業銀行業務大量轉移到城市，其支農作用發揮大打折扣。1985年農業銀行企業化改革以后，農產品收購資金短缺，“打白條”、壓級壓價和限收拒收，嚴重挫傷了農民的生產積極性，也加大了各級財政的負擔。為了使農村政策性金融制度化和規范化，1994年國家成立了中國農業發展銀行。但如前所述，農發行的業務僅限于糧棉貸款的發放，并且隨著糧棉購銷體制市場化改革的加快，農發行的業務將大受影響。

其次，農村合作基金和農村民間借貸基本上屬于需求追隨型進入模式。基金會的發展過程如下（李丹紅，2000）：1983年，一些鄉村為了有效管理和用活集體積累資金，清理整頓集體財產，將集體資金交由村或鄉管理，并有償使用而設立基金會；1984-1986年，基金會處于萌芽階段；1987-1991年，處于改革實驗階段；1992年以后屬于推廣和穩步發展階段；1999年由于基金會出現風險問題而被清理關閉。經驗表明，經濟改革的一些實質成果，比如說家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業制度的設立都產生于底層改革，即需求追隨型進入模式。基金會的設立也屬于這種形式，但基金會為何最終會失敗呢？除了產權不清晰、管理不善，恐怕最主要的原因還在于政府干預以及缺少有效監管和引導。我們不能否認的是，基金會曾經對農村個體私營經濟提供了很多信貸支持，它服務熱情、靈活方便，曾經獲得了許多企業和農戶的信賴，對農村經濟發展做出了不可磨滅的貢獻。

農村民間借貸同樣也屬于需求追隨型。民間金融的優點毋庸質疑，比如說海外華人利用輪轉基金（Roscas）進行融資并獲得成功。起初國家放開對民間金融的控制，允許民間自由借貸，民間金融活動逐漸活躍，民間金融的范圍和內容也逐漸擴大。但出于控制風險的考慮，當局又對民間金融進行壓抑，如中國人民銀行1998年頒布了關于整治金融“三亂”的方案，又如國務院1998年頒布《非法金融機構和金融業務活動取締辦法》，使大部分民間金融（除了部分小額借貸、不計息的親友借貸和企業團體借貸）喪失了合法地位，從此農村民間要么消失，要么轉入地下，嚴重壓抑了民間大量并且多樣化的資金需求。

最后，農村信用合作社的成立屬于供給引導和需求追隨交織型進入模式，并最終落腳于供給引導型金融。農業生產的特點和農戶小規模分散經營方式決定了合作性金融在農村的重要地位。新中國成立之初，就由政府出面組織農民創辦信用社，很快就做到了一區一社（曹力群，2001）。本來合作性金融應該滿足自愿性、互助共濟性、民主管理性和非營利性四大特征，然而受計劃經濟體制和國民經濟戰略的影響，農信社逐漸演變為國家金融機構在農村的派出機構。從1982年開始，開始推行以恢復“組織上的群眾性、管理上的民主性、業務經營上的民主性”為主要內容的信用社改革，并取得了一定成效。但進入90年代以來，由于眾多原因，農信社的虧損面和虧損額不斷擴大，并且由于沒有從根本上解決農信社的合作性質，人民銀行對農信社的管理越來越多，使其“官辦”色彩越來越濃，凸顯出供給引導型金融的特征。時至今日，農信社改革仍在艱難進行，改革能否取得成功仍是個未知數。

以上分析可以看出，農村金融機構供給引導型進入的優點是進入阻力小因而能夠迅速進入，其風險也容易控制；但其明顯缺點在于提供金融服務的數量很有限，并且其資金投向容易受到地方政府干預。需求追隨型進入模式的優點在于它十分靈活，能滿足大量并且多樣化的融資需求，但其缺點在于風險較大，不易控制，且其吸納大量農村剩余資金將影響國家戰略的實施，特別是國有企業融資（林毅夫，2003）。

當前相對于城市而言，農村金融和經濟仍然十分薄弱，并且在廣大的農村地區，經濟和金融的發展又是不平衡的。因而我們認為，總體上我國仍然要實行供給引導型金融制度變遷，特別是在經濟落后的中西部農村地區，仍然要以政府主導型金融為主，千萬要避免出現農村金融服務的“真空”，以避免農民對農村金融喪失信心。與此同時，要發揮需求追隨型進入模式的優勢，特別是在經濟較為活躍的農村地區，如江浙農村，要為非正規金融的發展創造有利條件。

四、結論性評論與政策建議

近年來特別是1997年以來，農村金融機構不斷退出農村金融市場，壓抑了農村的資金需求，嚴重制約了農村經濟發展。而當前國內進行的農村金融體制改革，把注意力集中于農村信用合作社改革，但由于政府主導型金融存在的自身缺陷，改革成效十分值得懷疑，農村金融實際上已處于一個危險的境地。

通過對完全競爭條件下和建立市場準入制度條件下農村金融機構產量和價格競爭的博弈分析，我們得出結論：建立市場準入制度，促進農村金融機構競爭能夠有效增進社會福利。壟斷限價模型更是啟示我們由于正規金融特別是農村信用合作社事實上處于農村金融市場上的壟斷地位，僅僅準許其他金融機構進入是遠遠不夠的，還必須有多種配套措施以保障進入能夠順利進行。最后，通過對農村金融機構進入模式的歷史分析和現實考察，我們得出從總體上以供給引導型金融為主，但要充分發揮需求追隨型金融進入模式優勢的結論。本文簡要提出如下政策建議：

（一）正規金融全面進入農村金融市場。雖然目前從表面上看，我國農村金融市場上存在著作為政策性金融機構的中國農業發展銀行，作為商業性金融機構的中國農業銀行以及作為合作性金融機構的農村信用合作社，似乎這些正規金融機構形成一個完整的農村金融體系。雖然它們已經設立并已在農村提供金融服務，但從某種意義上說，它們的進入是不完全的。對農發行而言，其業務僅限于糧棉貸款發放是遠遠不夠的。按照國際通行的政策性金融的做法并結合我國的實際，政策性金融在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面理應大有作為；同時，應該進一步剝離其他農村金融機構的政策性業務，收歸農發行進行，從而為它們減少包袱，并能夠有效減少地方政府干預。對于中國農業銀行而言，它作為在農村設立最多分支機構的四大國有商業銀行之一，必須改變在農村多存少貸的現狀，加大對農村鄉鎮企業的投資和對農戶的扶持力度。農村郵政儲蓄只存不貸的現狀也應有所改變，可以利用資金開拓農村保險市場，也可以在央行的監管下，在人員培訓的基礎上，發揮郵政機構在人員、信息和組織等多方面優勢開展貸款、典當等業務，進一步活躍農村金融市場。

（二）建立市場準入制度，放開對民間金融的管制。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的借貸，農戶之間的資金融通，合會、私人銀行等民間金融機構從地下轉到地上。不能一看到風險問題就一關了之。實際上，民間金融機構問題并不在于進入本身，而更多的則在于缺乏有效監督、規范。其次，允許民間金融更加靈活的利率浮動范圍。民間金融本身的信息成本和交易成本都很高，并且一般都沒有抵押，因此高成本高風險理應對應著較高的收益，民間金融利率高于國家金融利率是很正常的，不能都視為高利貸。

（三）加強對農村金融機構的業務指導和風險監管。僅僅建立市場準入制度也是不夠的，如果缺少必要的監管和控制，會造成民間金融市場的混亂局面，引發眾多社會問題。因此，對農戶之間的借貸可以考慮由農信社發放標準合同，借貸雙方簽訂合同，在法律保障下進行規范化融資；而對于民間金融機構，也可以實行準備金制度，準備金上繳到農行或農信社，并且規定一定的資產負債比例，建立一系列風險防范管理措施，按照正規金融業要求開展業務；同時，對所有民間金融從業人員，可以開展有組織的系統培訓，使他們熟悉基本的金融、法律知識，提高人員素質和管理水平。[