淺析銀行風險監管

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行和貸款者之間有著契約，貸款者到期必須連本帶利歸還銀行。銀行和儲戶之間也有契約，到期之時銀行向儲戶還本付息。可是，銀行兩邊的契約的“硬度”不一樣。銀行和貸款企業之間的契約比較“軟”。企業還不出錢來，銀行只能靠法律手段逼債，萬一貸款收不回來，只好等這家企業破產之后多少拿回來一些。我國的銀行和國有企業之間的關系就更軟。國有企業還不出錢來而銀行一籌莫展的事情已經司空見慣。可是銀行和儲戶之間的關系就“硬”多了。除非銀行破產，否則儲戶完全有權力拿回屬于自己的資金。在某種意義上，銀行把許多家企業經營風險集中到了自己身上。

銀行主要面臨以下幾種風險：

(1)信用風險：即交易對象無力履約的風險；

(2)市場風險：是由于市場價格的變動，銀行的表內和表外頭寸所面臨遭受損失的風險；

(3)利率風險：指銀行的財務狀況在利率出現不利的波動時所面對的風險；

(4)流動性風險：指銀行無力為負債的減少或資產的增加提供融資，即當銀行流動性不足時，它無法以合理的成本迅速增加負債或變現資產獲得足夠的資金，從而影響了其盈利水平的情況；

(5)操作風險：主要在于內部控制及公司治理機制的失效；

(6)法律風險：包括因不完善、不正確的法律意見、文件而造成同預計情況相比資產價值下降或負債加大的風險；

(7)聲譽風險：該風險產生于操作上的失誤、違反有關法規和其他問題。

銀行不能不發放信貸，可是，只要資金出了銀行的大門就有收不回來的風險。從理論上來講，絕對避免壞帳是不可能的。壞帳是銀行經營的風險成本。在正常情況下，銀行應當用自身的利潤來沖銷壞帳損失。只要銀行能夠保持資金的流動性，資金流通鏈就不會出現什么大麻煩。可是，如果銀行的呆帳、壞帳越來越多，甚至資不抵債，總有一天這個問題會被揭露出來。一旦有一家銀行失去了資金流動性，就會導發金融危機。

由于信息不對稱，在這家銀行儲蓄的老百姓往往最后得到消息。當老百姓得知他們的血汗錢有可能被銀行給賠掉了，他們的反應非常簡單干脆：盡快把自己的錢取回來。由于任何銀行都必然把相當一部分資金發放中期或長期貸款。沒有一家銀行能夠立即全部返回所吸收的存款。如果眾多的儲戶一涌而上擠兌，馬上就把這家銀行搞垮了。銀行關門勢必拖跨許多相關的企業。由于銀行之間存在著各種業務聯系，一家銀行出現的擠兌風潮很快就會影響到其他金融機構。結果，金融風暴的沖擊一波連著一波，最終釀成一場社會風暴。

由于存在金融市場失靈的可能，一旦某個金融機構出現危機，即使政府出面干預也未必能夠挽救這個機構破產(例如英國的巴林銀行)。當大規模金融危機爆發之后，即使國際力量聯合起來也未必能夠制止危機的蔓延(例如墨西哥和東南亞的金融危機)。由于金融機構之間的債權、債務關系非常復雜，一家金融機構出現的危機會牽連到其他金融機構，例如，1974年英國由于房地產景氣消失而出現銀行業危機。日本在90年代由于泡沫經濟崩潰而導致整個金融體系的危機。一家金融機構出現危機會損害公眾對整個金融體制的信心，發生擠兌。例如，墨西哥和泰國金融危機。這種負的外部性在區域金融危機中表現得非常嚴重。[2]

銀行業務的本質決定了它需要承擔各種類型的風險，因此了解這些風險并確保銀行能妥善地計量和管理風險是銀行監管的重頭戲。

(二)金融監管的目的

銀行的風險對于社會穩定的影響要比其他產業部門高得多。銀行的自有資金在其全部資產中只占很小的一個比重。當銀行放貸、投資的時候，主要是在拿別人的錢做生意。按照國際標準，銀行的自有資金應當不少于8%。也就是說，銀行中92%營運資金都來自于存款和借入資金。如果銀行的壞帳超過了資本金，以后再賠錢的話實際上是在虧損別人的錢。因此，一旦儲戶知道銀行壞帳很高，為了保護自己的產權，他們勢必會盡快提出自己的存款。如果大量客戶擠提存款，將使銀行迅速喪失資金流動性。

一般企業虧損倒閉只不過影響與這個企業相關的員工，可是，銀行出現問題就會影響到相當多的民眾，甚至破壞社會穩定。危機蔓延的程度在金融服務領域的不同部門是有差異的，但以銀行領域最為嚴重，這一點已經得到公認。Fama認為，如果單單從事資產管理，貨幣兌換和支付的話，根本不需要對銀行業進行大規模的監管。但是，由于銀行還進行著把非流動資產轉化成流動負債，通過監督貸款和信號傳遞來降低交易成本，所以對銀行業監管是完全必要的。否則，金融市場失靈可能會讓銀行面臨恐慌性擠兌。[3]為了平息動蕩，中央銀行不得不扮演最終支付者的角色，動用國庫來穩定局勢。一家或者幾家銀行的失誤所造成的損失最后勢必要全體納稅人來負擔，這不僅不公平，而且也非常不利于社會穩定和進步。因此應當防患于未然，嚴格實行對金融機構的監管。

對金融機構實施監管的主要目的在于：

(1)維持金融業健康運行的秩序，最大限度地減少銀行業的風險，保障存款人和投資者的利益，促進銀行業和經濟的健康發展。

(2)確保公平而有效地發放貸款的需要，由此避免資金的亂撥亂劃，制止欺詐活動或者不恰當的風險轉嫁。

(3)金融監管還可以在一定程度上避免貸款發放過度集中于某一行業。

(4)銀行倒閉不僅需要付出巨大代價，而且會波及國民經濟的其它領域。金融監管可以確保金融服務達到一定水平從而提高社會福利。

(5)中央銀行通過貨幣儲備和資產分配來向國民經濟的其他領域傳遞貨幣政策。金融監管可以保證實現銀行在執行貨幣政策時的傳導機制。

(6)金融監管可以提供交易帳戶，向金融市場傳遞違約風險信息。

許多文獻一致認為，金融監管可以通過解決信息不對稱所產生的問題從而提高社會福利。因此，為了保護民眾的利益一定要對金融機構實行比其他企業更為嚴格的監督管理。

美國聯邦儲備法明確規定，美國的銀行監管制度的目標是：維持公眾對一個安全、完善和穩定的銀行系統的信心；為建立一個有效的和有競爭的銀行系統服務；保護消費者；允許銀行體系適應經濟的變化而變化。

《日本國普通銀行法》規定金融監管是以銀行業務的公正性為前提，以維護信用確保存款人的權益，謀求金融活動的順利進行，并為銀行業務的健全而妥善地運營，有助于國民經濟的健全發展為目的。

《新加坡金融管理局法》規定金融監管的目的是：在政府一般經濟政策范圍內促進貨幣穩定及信用，有助于經濟成長。在金融管理局認為公共利益所必要時可隨時對金融機構提供咨詢或對該金融機構提供建議，并要為確保該要求或建議的效力發出指示。

比較世界各國的金融監管目標可見，美國中央銀行的金融監管目標比較具體，切實。美國金融監管強調對存款者的保護，穩定金融體系，維護有效的金融體系內的公平競爭和保護消費者。如果從條文上來講，世界各國的金融監管目標基本上都差不多，關鍵問題在于能不能保證所規定的監管目標順利達成。

(三)及時關閉資不抵債的銀行是保證金融體制穩定的一個重要條件

及時關閉那些資不抵債的銀行是保證金融體制穩定的一個重要條件。及時關閉資不抵債的銀行的主要理由如下：

(1)銀行是一種特殊的企業。銀行危機具有一般企業危機所不具有的蔓延性或傳染性，如果某一家銀行發生信用危機，出現擠兌，儲蓄者會同時懷疑其他銀行的信譽，有可能導致整個商業銀行體系崩潰，造成整個金融體制的大混亂。

(2)商業銀行影響著整個社會經濟體系中的貨幣供給。大量資不抵債銀行的存在是貨幣流通體系的一大隱患，因為一旦商業銀行信用危機蔓延，部分準備金制度下的倍數放大效應將使得大量貨幣突然退出流通，甚至可能引發經濟蕭條。

(3)及時關閉資不抵債銀行的另一個主要原因在于向現有銀行發出信號：政府的確把商業銀行作為企業對待，從而可以有效避免由于政府隱性補貼導致的呆壞帳進一步積累，有利于銀行改進經營管理，提高效率。

(4)只有及時關閉資不抵債的銀行才能維系儲蓄者對整個銀行系統的信心。

銀行的自有資本代表了銀行股東的金融權益。它可以用來緩沖可能出現的損失。應當以現有風險為基礎來計算資本充足率。商業銀行的經營必然會遭遇到各種風險。如果發放的貸款不能收回，那么就難免出現資產損失。銀行應當用日常的收益進行抵付。如果日常收益還不能支付資產損失，那么就必須動用銀行自有資產。如果銀行的損失超過了自有資本總量，那么就會損害存款人的利益。因此，不能允許銀行出現資不抵債的狀況。

在銀行監管過程中，最怕的就是銀行的經理們說假話。由于種種原因，明明他們放出的貸款已經不可能收回，成為壞帳，但是他們通過各種手法在銀行帳目上做成正常。明明是已經資不抵債，在帳目上卻看不出來，似乎一切正常。

舉例來說，如果一個銀行自有資本10億元，吸收存款100億。稅后營業收入3億，壞帳1億。那么扣掉壞帳損失，該銀行的利潤還有2億。銀行處于正常盈利狀況。如果該銀行的壞帳達到3億，那么該銀行就沒有任何利潤了。如果壞帳達到13億，實際上，這家銀行已經把它的本錢加上利潤統統賠光了，那么這家銀行就應當關門了。無論如何，也不應當把民眾儲蓄的資金也虧掉。假若金融監管機構發現銀行的壞帳總額已經接近它們的自有資本，那么，及時讓這家銀行關門破產，不會對整個金融體制構成任何威脅。銀行損失的是股東們的自有資本，儲戶的錢并沒有損失。

怕就怕銀行不說真話。通過造假帳，一直虧到20億、30億才被發現。就是叫這家銀行破產，把它的經理都抓起來，它的自有資金只有10億，賠光了之后還差幾十個億。怎么辦？老百姓把他們的血汗錢放在銀行里，如果不明不白地就不見了，當然不會答應。如果政府不出面解決問題，就難免影響局勢安定。所以，一旦金融監管失誤，最終還是要政府出面來收拾局面。所以，在金融學中，中央銀行被稱為“最后貸款者”。所以，及時搞清楚銀行的壞帳狀況是保持金融體系穩定的一個重要條件。

如果銀行已經出現了較高的壞帳率，為了避免破產的命運，該銀行的經理人員有可能掩蓋真相。通常他們希望再爭取一些時間，也許能夠在今后的投資中賺取更高的利潤來補上缺口。在這種情況下就象輸了的賭徒一樣，產生了一種激勵，為了能夠再賭一把，他們必然會產生報假帳的動機。同時，他們會更熱衷于那些高風險、高回報的項目。如果贏了自然好，如果再輸了，就要闖大禍了。

因此，必須提高金融機構運作的透明度，要求金融機構能夠按照統一的會計準則，向監管當局報告真實數據。在亞洲金融風暴當中，韓國、日本的許多金融機構掩蓋了大量不良資產，直到出現了嚴重的支付危機時監管當局才發現問題，但是已經無可挽救了。我國中央銀行的知情權、金融機構報表的質量、統計制度等方面都不如韓國和日本。各類金融機構做假賬、說假話的現象相當普遍。從表面看來國有銀行的各項指標都不錯，但是各級金融機構的謊言掩蓋了系統性風險。幸虧我們的金融系統還有較高的資本流動性，否則危機隨時可能爆發。

為了加強金融監管的力度，就一定要對違規行為有非常清楚的懲罰措施。金融行業不僅需要準入準則，更需要退出準則。如果銀行違反規則就要有人來出示黃牌警告，直到出示紅牌，把違章的金融機構及時罰下。在足球比賽中，出示黃牌或紅牌的都是一個裁判員。在金融監管體系中，負責出示黃牌的應當是信息非常靈通的民營的存款審計公司和存款保險公司，而最后出示紅牌的應當是中央銀行。若要維護國家金融穩定，處理那些經營不當的銀行必須要及時、果斷。一旦銀行資不抵債，立即清理出場。否則，越拖毛病越大。

(四)金融監管機構的獨立性和多元化

金融監管的要害是信息的真實性。如果金融監管機構不能夠保持其獨立性，那么在各級政府機構的干預下就很難保證在監管過程中取得真實信息。

巴塞爾銀行監管委員會公布的25條“有效銀行監管的核心原則”中第一條原則強調：“在一個有效的銀行監管體系下，參與銀行組織監管的每個機構要有明確的責任和目標，并且享有工作上的自主權和充分資源”。這是國際上有關監管機構獨立性的權威表述。

依照現行法律，中國人民銀行在中央政府領導下獨立行使職能，其業務不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。《中國人民銀行法》第二條規定，中國人民銀行須“在國務院領導下對金融業實施監督管理”。第六條規定：“中國人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融監督管理情況的工作報告”。第七條規定：“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”。為杜絕各級地方和部門政府對中國人民銀行業務的干涉，保證中國人民銀行在實施銀行監管時享有必要的獨立性或擺脫政治方面的壓力，中國人民銀行已改變分支機構按行政區劃設置的狀況，在全國設立了9個跨省、自治區、直轄市的一級分行，重點加強對轄區內金融業監管。

在改革開放的二十多年來，中央銀行一直在強調真實性監管。但是，很少有人相信各級銀行的報表的真實性。其原因之一就是因為金融監管部門缺乏獨立性。因此，必須改進現有的法定監管主體的權責制度，塑造真正具有獨立和自主執法權的監管主體，防止地方政府及其他部門的干預。

因為金融監管是專業性、技術性很強的工作，也是很復雜的工作，如果不是獨立性很強的專門機構，就很難有效地承擔和進行這種工作。

因為金融監管涉及社會各方面利益，如果監管機構沒有獨立性，其監管過程和目標易受各種利益集團的干擾，那就很難做到公正、公平。

因為金融監管機構是政府系列或政府授權的機構，如果它不具有相當的獨立性，其監管行為及其目標就難以擺脫政治上的干預和壓力而單純化，其監管對象即金融機構也很難按商業化原則經營。

金融監管體系必須多元化。反腐倡廉的監察機制就是這樣，除了紀律檢查委員會之外，還要有反貪局、檢察院等多種監督管理機構。單一的監管機制既不可靠，又缺乏效率。如果只有一個監管體系很容易出現信息渠道堵塞的問題。當前，貪污腐敗風氣甚壞，一旦負責監管的官員無能或者受賄，就很難取得準確的信息。不法奸商、貪官污吏們塞幾個紅包就“搞定”了。只有金融監管多元化才能夠防范在金融監管領域出現行賄、受賄，從而保證金融信息的真實性。

同時，我們必須建立強制的金融機構信息披露制度。應當明確規定金融機構的信息披露等級，哪些信息應當向金融監管部門報告，哪些信息必須向公眾報告，從而保證金融監管當局和民眾的知情權。

從國際經驗來看，許多國家都竭力避免單一的金融監管渠道。美國金融監管系統內屬于聯邦政府一級的機構有四家：貨幣監理署、聯邦儲備銀行、聯邦存款保險公司和儲蓄機構監理室。克林頓政府為了精簡機構，在1993年計劃成立一個新的“聯邦銀行委員會”以取代四家監管機構的功能。按照這個計劃，聯邦儲備銀行將只負責貨幣政策，不再行使金融監管職能。美聯儲主席格林斯潘堅決反對這一合并，他的理由并不復雜，“單一機構的設立將使權力過分集中，容易出現官僚主義失誤。”直到今天，美國的金融監管機構仍然是多頭分立，互相監督。由此可見，即使在美國這樣市場經濟高度發達的國家，金融監管也不能只依靠單一途徑。由此可見，多元化監管是取得準確信息、維護金融秩序的必要條件。

(五)我國金融監管體制上的主要問題

我國金融監管的主要毛病有：監管方式單一，監管部門缺乏獨立性，缺乏監管的激勵機制，由于缺乏有效的處罰手段，監管力度不夠。

第一，目前，商業銀行的監管職能主要是由中國人民銀行負責。盡管負責監管的人數不少，各種監管制度和規定的條文也很清楚，但是，由于監管渠道單一必然帶來信息不暢通的弊病，監管效果并不理想。

第二，由于中國人民銀行不僅承擔著金融監管的任務還負責執行貨幣政策。在中央銀行的宗旨上把促進經濟發展放在非常重要的位置。中央銀行的多重目標常常相互沖突，貨幣政策目標與監管目標相混淆。作為政府的一個職能部門，中央銀行監管部門受到各級政府的干預，在多重目標中舉措不定，缺乏獨立執行監管政策的條件。

第三，靠什么激勵機制來實行有效的監管呢？對于監管部門來說，在許多情況下，它們說假話的成本很低，說真話的代價卻很高。在當前說假話成風的環境中，法不治眾，央行監管局以及下屬的各分行、支行監管處的人為什么要在監管過程中得罪人呢？

第四，在1998年金融監管的重點是違規監管，1999年監管重點是真實性監管。這些都很必要。關鍵問題是即使查出來違規事實，發現了假話又能怎么樣？就是明知某個銀行壞帳逐漸增多，能夠采取什么措施呢？前不久，規定銀行貸款負責人要對貸款終身負責。說起來容易，做起來難。假若銀行真的出現了壞帳，拿這個行長怎么辦？他就是這么點工資，難道殺了他不成？

由于國家承擔了應由銀行承擔的風險，銀行又承擔了企業的風險，因此，銀行利益并不取決于對風險的檢測、評估等一系列財務指標，而是受監管標準和程度的左右。這種非量化的監管方式給監管部門甚至監管人員留有極大的彈性發揮余地，使其可以憑借人為的裁度相機處理國家和銀行、銀行和企業的矛盾，并使之服從于國家經濟發展的整體利益。

目前，無論是哪一級的金融機構，只要是經過中國人民銀行批準營業的，最后，出了問題統統由中央銀行來負責。其結果是，一方面，中央銀行輕易不會發給金融機構營業許可，弄得在許多地方融資渠道不暢通，另一方面，背在中央銀行身上的包袱越來越重。

金融監管體系的問題由來已久。每當有學術討論會，總有許多學者嚴肅地指出上述問題，但是，大多數批評都如同石沉大海，沒有下文。正是由于對金融監管體制本身沒有進行認真的改革，使得金融監管的效果并不理想。金融系統大大小小的危機層出不窮，“四面起火，八方冒煙”。中國人民銀行監管司就象救火隊一樣，忙得不可開交。如果再不重視改革金融監管體制，只怕等到金融風險積累在了一定程度，有朝一日集中爆發出來，就要吃大虧，闖大禍了。