農村合作金融法律制度現狀與路徑

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摘要：農村合作金融以最大限度滿足農民的金融需求為目標，是農民金融權利保障和普惠金融體系建設的基本載體。目前，我國農村合作金融法律制度存在理念滯后、立法層次低、體系凌亂分散、政府定位不合理、實施效果差、配套制度不健全等問題，亟待創新。我國應以普惠包容、金融公平價值為引領，完善合作金融立法，推進農村合作金融市場準入和退出、產權保護、內部治理結構、金融監管以及社員權益保障等法律制度創新。

關鍵詞：農村合作金融；法律制度，現狀；創新

農村合作金融是指農村弱勢者為改善其生產生活條件，自愿入股，民主管理，通過資金互助和聯合增信從事貨幣信用活動，主要為社員提供金融服務的互助性、非營利性的金融組織形式和資金融通方式的總稱。農村合作金融天然具有普惠制的金融道德理性，是實現農村普惠金融建設目標的基本途徑。當前，我國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長。據第六次全國人口普查顯示，我國居住在城鎮的人口為66557萬人，占總人口49.68%，農村人口是50.32%。我國人口仍有半數為農村戶口，農村金融的發展自然成為了我國經濟發展的道路上一個不可避開的問題。自改革開放以來，我國農村金融體制在政府引導下進行了一系列改革。在當前經濟形勢快速變化、社會經濟環境愈加復雜與經濟增速放緩的背景下，如何繼續強化農業基礎地位，促進農民持續增收依然是一個亟待解決的重要課題。“發展新型農村合作金融組織”，是2014年中央一號文件鮮明提出的國家政策。自1848年德國成立世界上第一家合作金融組織———拉夫森（FriedrichRaif-feisen）信用合作社以來，合作金融經歷了150多年的發展歷史，而且不論是在發達國家還是發展中國家，合作金融組織都廣泛存在。目前，以信用合作社（CreditCooperative）、合作銀行（CooperativeBank）或信用合作社聯盟（CreditUnion）等為主要形式系中的重要組成部分。作金融制度雖起源于西方，但在東方文化中也顯現出較好的成長性，日本、韓國和我國臺灣地區都建立起了較成功的合作金融機構和組織體系〔1〕。農村信用合作組織的出現與興起，填補了我國農村金融服務的空缺，也完善了我國真正意義上的合作金融。合作性金融不以盈利為目的，其主要目的是滿足社員的信貸需求和為社員提供金融服務，這就為我們發展農村金融提供了一個良好的思路。為了保障我國農村合作金融的健康、穩定發展，制定相關法律是一個不能避開的問題。

一、我國農村合作金融法律制度現狀

（一）農村信用合作社法律制度。農村信用合作社指經中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構，是我國金融體系的重要組成部分，是我國農村金融的基礎力量。我國的農村信用合作社始于20世紀50年代。作為農村地區的正規金融機構，農村信用合作社在農村金融領域的重要性毋容置疑。隨著農村市場經濟的發展，農村經濟金融的供給與金融需求的矛盾逐漸加深，農民作為農村金融活動的主要參與者，他們的金融利益相比城市居民卻更難以得到同等的保障。為了支持、引導農民專業合作社的發展，規范農民專業合作社的組織和行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益，促進農業和農村經濟的發展，我國制定了《農民專業合作社法》，自2007年開始實施，農信社在實際操作中也能適用《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》等相關法律。但反觀其立法體系，我國專門的、獨立的農村合作金融法仍然缺失，相關法律法規也依然存在著諸多不完善之處。如法律體系不完善，規范效力低下，不同法律之間甚至存在沖突，監管措施不到位立法規范無法落到實處等種種問題，我國農村信用合作社法律制度現狀較為嚴峻。2012年3月5日召開的全國“兩會上”，全國人大代表和政協委員再次提議制定專門的《農村合作金融法》，專門的信用社立法迫在眉睫〔2〕。（二）農村資金互助社法律制度。農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由村民和農村小企業自愿入股組成，專門為出資社員提供信貸服務，具有獨立法人資格的社區互助性銀行業金融機構。中國銀監會于2007年制定了《農村資金互助社管理暫行規定》，該規定進一步明確了農村資金互助社在我國的合法地位。農村資金互助社，顧名思義強調的是合作互助，其活動前提是主體自覺將資金、勞動力或是其他生產資料作為股份入股并且在活動過程實行民主管理，其自由程度較大，參與主體自主勞動，自主經營，能夠充分發揮參與主體的主觀能動性，從而自個體到整體實現較大的收益。目前，我國農村資金互助社制度存在著容易出現信用風險、外部內部監管不完善易出現腐敗等問題。在這種條件下，我國可以考慮嘗試參考發達國家所具有的完備法律法規體系規制合作金融組織，結合我國農村資金互助社的發展現狀，吸取國內金融改革的教訓，借鑒先進國家的發展經驗，從而構建農村資金互助社監管制度安排以及法律框架〔3〕。而信用制度的建設也會涉及其他如銀行貸款等金融活動，建立相關信用制度勢在必行。（三）農村合作性民間金融法律制度。自改革開放，市場經濟的地位在我國得以確立以來，我國經濟發展蒸蒸日上，近年來，我國民間金融呈現出一派蓬勃發展的景象。然而自古以來我國作為一個農業大國，農業生產較其他產業來說所得效益與投資成本的投入之比較低，且周期長、風險較高，因此我國農村地區金融市場資金長期缺乏。而農村合作性民間金融恰好能夠彌補農村金融活動中資金的缺位，其主要表現形式在于資金在提供者與需求者之間直接完成流通或是由資金需求者通過民間金融中介機構與資金提供者間接完成資金轉移。眾所周知，民間金融完全建立在“以信為本”的基礎上，民間金融市場安全形勢仍然不樂觀。目前我國對民間金融采取嚴格打擊政策，制定了《關于嚴禁擅自批設金融機構、非法辦理金融業務的緊急通知》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等法規，不承認其合法地位。因此，我國規范合作性民間金融的法律法規依然處于缺失狀態，立法方面的不嚴格已經影響到了農村地區金融發展，各類非法集資、地下錢莊洗錢犯罪案件層出不窮，甚至影響到了整個社會的金融秩序。由此，農村合作性民間金融法律制度存在的空缺亟待填補。

二、我國農村合作金融法律制度存在問題

建設社會主義新農村是構建社會主義和諧社會的重要基礎，而社會和諧離不開廣闊農村地區的社會和諧。經濟基礎決定上層建筑，促進農民增收、農業發展是我國目前發展農村地區繞不開的話題。農村合作金融機構在農村地區比商業金融機構擁有覆蓋網點廣、服務群體穩定、規避風險能力強等優點，能夠更加切切合保障農民金融利益。然而目前我國農村合作金融法律制度依然存在問題影響其功能發揮。（一）指導理念滯后。在農村合作信用社創立初期，我國的經濟相對而言較為落后，當我們談及農村地區時尤其如此。在以前農村經濟不發達，生產力落后的情況下，農村合作信用社即以“三農”作為服務對象，以服務廣大農民為經營理念，使許多農村居民體會到了貼心的金融服務同時也收獲了農村地區經濟的發展。在這其中，規范農村合作信用社的相關法律法規起到了莫大作用。然而在九十年代末期，農村合作基金會被整頓，甚至有人在理論上牽扯及農村合作信用社，自此許多人開始對農村合作金融的生存基礎產生了質疑。然而自改革開放以來，經濟迅速增長導致原有的法律法規落后于時代。規范農村合作金融的法律法規在指導農村合作金融發展的同時卻未能及時更新其指導理念，缺乏對參與新型的農村合作金融的農民主體保護與約束。目前許多新型農村合作金融組織層出不窮，同時也有許多舊的農村合作金融組織向著商業金融組織轉換。在這轉換的過程中，因相關法律制度的指導理念未能與時俱進，不能有效的指導農村合作金融向前發展，落后于時代要求，為我國農村合作金融的發展徒增了阻力。（二）立法不完善。自改革開放以來，為了響應市場經濟體制改革的要求，實現依法治國的目標，我國展開了了一系列的立法活動并且取得了顯著的效果。自從我們現實生活中許多方面都實現了有法可依。然而，我國農村合作金融已有超過八十年的發展，但至今仍然沒有一部完整規范了農村合作金融組織地位法律地位、組織制度、管理原則等做出明確規定的專門法律，而整個立法體系也尚未完善。這必然制約了農村合作金融的順利發展。以農村信用合作社為主體的農村合作金融在我國農村經濟發展中扮演了十分重要的角色，雖然目前我國已經有專門規范農村合作社發展的《農民專業合作社法》，但到現在，我國還沒有一部真正意義上的“農村合作金融法”來規范整體的農村合作金融發展。僅有的一些調整合作金融的規范性文件，多是黨中央、國務院的分別關于各類合作社組織改革的決定，這些規范性文件基本上已經不適應現代農村社會的現實情況〔4〕。我國農村合作金融目前尚未有一部真正的專門法律法規來約束，只有一些規范效力層次低的相關法規來規制約束農村合作金融的發展，在此同時，又因為其法律效力層次低，從而導致相關規定在農村合作金融的實踐中沒有得到很好的遵守與嚴格的實施。而且部分政策存在著明顯的臨時性特征，不能夠長遠的約束我國農村合作金融平穩發展，影響我國農村合作金融的發展積極性。總的來說，制定高層次的，專門約束農村合作金融的法律規范對于推動農村合作金融的發展十分必要。（三）制度體系不完善。1.農村合作金融的概念模糊不清。有關于金融合作社的運行與管理，從涉及農村金融合作社的法律法規以及行政法規來看都沒有看出對“合作社”準確的定義，而是將其籠統的劃作集體經濟的一部分。這種不明確的界限與模糊的劃分方法，阻礙了我們正確認識、了解、參與農村合作金融，更是阻礙了農村合作金融的進一步發展。2.產權制度不完善。產權是一種通過社會強制而實施的對某種經濟物品多種用途的利用進行選擇的權利，是指社會約定俗成的習慣或法律賦予人們對于某種財產擁有和可以實施的一定權利〔5〕。農村合作信用社是由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構，以農村合作信用社為例，農村合作信用社的股金是其經營的資本。然而在現實生活中，許多信用社卻并沒有對其社員進行分紅付息，雖然經歷了數次擴股，但分紅付息的環節并沒有真正落到實處，從而導致了目前信用社的資產部分產權不明晰，出現混亂的現象。農村合作信用社名義上從屬集體，然而集體所指代的主體在實踐操作中也是模糊不清的。因此產權問題的規定混亂導致了農村合作信用社的籌設成本增加，進而損害了群眾的根本利益，也難以發揮合作金融實現金融合作最基本的功能與職能。3.監督制度完善。我國農村合作金融發展的這幾十年間，農村合作金融組織在立法層面存在著空缺，我國農村合作金融組織的監督體系一直處于不完善的狀態，這就導致農村合作金融組織的發展陷入了進退兩難的窘境之中。在之前，農村合作信用社的管理監督是與其他金融組織的管理監督相互獨立的，之后經歷了由農業銀行領導、農業銀行分支機構管理到現在由人民銀行來管理。然而，在沒有立法保護的前提下，這樣的管理監督機制依然是無比脆弱的。在農村合作金融組織內部，也應設立管理監督分支，而實際上，因為沒有相關法律為此提供保障，內部監督極易出現貪污腐敗現象。外部監督由人民銀行負責，而人民銀行和農村金融合作組織的利益目標可能并不一致，難以代表廣大農民的真實利益。內部監督的不到位以及外部監督的不確定性，導致目前農村合作金融組織的監督體系存在著種種不完善。

三、我國農村合作金融法律制度的創新路徑

農村合作金融作為農村金融市場的重要組成部分，無疑在農村金融的發展過程中起到了重要作用。在當前建設社會主義新農村，構建和諧社會的背景下，我們必須穩步扎實的推動農村經濟發展和農村社會進步。為此，探索我國農村合作金融法律制度的創新路徑更是顯得無比重要。（一）革新指導理念考慮到農村合作金融與農民的利益緊密相關，我們更是要注重其立法對農民的保護。目前，我國的農村合作金融有關法規并沒有突出對農民的保護，更多的顯示出了一種對民間金融發展的制約。這種理念急需革新。利益，是人們為滿足生產和發展而產生的對一定對象的客觀要求〔6〕。法律要求從維護市場經濟秩序，防止和消除經濟失衡等方面保障經濟安全，以實現主體利益的協調發展。進而推進農村合作金融的規范與發展，保護農民社員的金融利益〔7〕。（二）健全農村合作金融立法作為合作經濟的一種特殊形式，農村合作金融立法應該參考已有的相關法律，健全農村合作金融立法體系。我國已經具備了較為充足的金融立法經驗和較為完備的金融立法體系，這為我國農村合作金融的立法提供了大量參考。目前，我國已經針對農民合作社制定了一部專門的法律———《農民專用合作社法》，這部法律切身保護到了農民，保障了農民在參與農村合作社活動的過程中的合法權益。但是該法的適用范圍卻并不包括農村信用社這一范疇，目前依然沒有一部專門法律對農民參與農村合作金融活動有所保障，農村合作金融立法體系正處于不完善的狀態。最突出的一點便是要制定專門的法律，進而逐步完善覆蓋農村各類生產經營主體方面的法律法規，并且適時修改農民專業合作社法。這也是2014年中央一號文件所強調的。法律本身就具有滯后性，若不與時俱進，及時完善法律法規，法律便很難對出現的新局勢加以約束，甚至會成為農村合作金融發展道路上的障礙。（三）完善農村合作金融法律制度農村合作金融問題不僅是一個金融問題，在當前“三農”問題情勢嚴峻，農民增收難得情況下，農村合作金融問題更是事關民生、社會穩定的大問題。立法是一件嚴肅而謹慎的事，立法者必須深入的了解當前農村合作金融的實際現狀，同時也要深入研究相關學理理論，不得有半點馬虎。在當前現實生活中，農民參與合作金融時依然存在著許許多多的問題需要對之立法加以保護，完善農村合作金融法律制度體系迫在眉睫：1.明確農村合作組織的合作性質。1995年國際合作聯盟對合作制確定了七條原則：自愿開放的原則；民主管理，一人一票的原則；社員入股，按交易量分配的原則；自主經營、自擔風險的我原則；教育、培訓的原則；合作社間的合作原則；關心社區發展的原則；我國合作金融的立法切忌違背這七條原則，應該以法律的形式將農村合作金融這一形式正式確定下來，從而更合理的保護參與合作金融過程中農民的利益。2.完善農村合作金融準入制度。適度放寬對農村合作金融業務市場準入限制，使農村合作金融的服務對象、服務項目、服務手段向多元化的方向發展。并推進多元化的農村合作金融市場退出的方式，使得相關已落后于時代的合作金融組織及時轉型。農村合作金融的服務對象主要是農民，廣大農民的利益永遠是第一位。但在放低門檻的同時，政府的適度干預是必不可少的。為了建設一個好的外部環境，通過立法的形式來加強對農村合作金融的監管，維護農民的利益。這也是國際勞工組織在《合作社促進建議書》中第四條明確規定的，這兩種方式的協調規范既滿足了農村合作金融組織內部性的要求，又規范了其外部環境，也促進相關法律的實施與合作金融組織的健康發展〔8〕。3.規范農村合作金融內部治理結構制度。合作金融組織的機構設置，各組織機構間的權責分配以及相互制衡關系的制度安排。盡可能保障參與合作金融的農民主體所享有的權利，制約其經營控制權，從而提高機構運作效率。政府部門也應該在金融政策，稅收政策等方面給予農村合作金融組織特殊支持，以扶持其健康、平穩的發展。4.完善農村合作金融的監管制度。農村合作金融組織的監管可以從三個方面分別進行，在組織內部，增設內部監督管理組織，對組織內可能出現的貪腐現象、非法集資、非法吸收存款等金融犯罪加以實時關注，從內部打破。在外部，政府成立相關特別部門，專門為農村合作金融組織加以監管，以公權力來威懾可能會從事破壞農村合作金融的活動的，潛在的犯罪分子。而農村合作金融行業內部也可以設立一系列的監管條例，通過行業標準來約束參與農村合作金融的各方主體。從三個方面下手，進而全方面、高效率的監管農村合作金融，保障金融制度的健全穩定。

〔參考文獻〕

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〔2〕徐菁.我國農村信用社發展的現狀分析〔N〕.上海金融學院學報，2009，（06）.

〔3〕劉照勇.農村資金互助社監管法律制度研究〔D〕.安徽大學碩士論文，2011.

〔4〕張燕,潘虹.農村合作金融組織創新的法律困境與發展路徑〔J〕.長春工業大學學報，2007.

〔5〕王繼權.農村合作金融制度創新研究〔J〕.西南財經大學學報，2004，（05）.

〔6〕張玉堂.利益論———關于利益沖突與協調問題的研究〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2001.

〔7〕張燕,潘虹.我國農村民間金融發展的困境分析與立法完善———基于以金融利益為中心的經濟法分析視角〔J〕.鄉鎮經濟，2008，（10）.2012.

作者:鄧冰聰 王育民 單位:1.吉首大學法學與公共管理學院 2.益陽市桃江縣修山鎮政府