淺析英國金融監(jiān)管改革

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20世紀(jì)末，一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融形勢發(fā)展的需要，先后對金融監(jiān)管模式作了重大改革，尤以英國最為典型。繼1997年英國工黨政府上臺(tái)以來，英國金融業(yè)已由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向了混業(yè)監(jiān)管。一個(gè)全新的綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(FinancialServicesAurhority)，已經(jīng)取代了若干個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管職能，從而成為英國整個(gè)金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局。英國金融監(jiān)管模式的改革，對英國和全球金融業(yè)的發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、金融監(jiān)管模式改革的政策背景

1.金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的程度不斷加深。自20世紀(jì)80年代以來，以新型化、多樣化、電子化為特征的金融創(chuàng)新，改變了英國傳統(tǒng)的金融運(yùn)作模式。發(fā)生在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)之間的業(yè)務(wù)彼此滲透，使英國金融業(yè)多元化混業(yè)經(jīng)營的趨勢加強(qiáng)。特別是20世紀(jì)90年代以后一浪高過一浪的金融業(yè)并購浪潮，使銀行、保險(xiǎn)、證券、信托實(shí)現(xiàn)了跨行業(yè)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)界限愈來愈模糊不清。越來越多的非金融機(jī)構(gòu)也開始經(jīng)營金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，如英國的房屋建筑業(yè)協(xié)會(huì)通過開展住房信貸業(yè)務(wù)日益銀行化，事實(shí)上已經(jīng)成為金融業(yè)的有機(jī)組成部分。混業(yè)經(jīng)營的日益發(fā)展，使英國成為全球金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營程度最高的國家這一。

2.金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的缺陷日漸暴露。1998年6月1日之前英國實(shí)行的是“分業(yè)監(jiān)管”，共有9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別是英格蘭銀行的審慎監(jiān)管司(SSBE)、證券與投資管理局(SIB)、私人投資監(jiān)管局(PIA)、投資監(jiān)管局(IMRO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協(xié)會(huì)委員會(huì)(BSC)、財(cái)政部保險(xiǎn)業(yè)董事會(huì)(IDT)、互助會(huì)委員會(huì)(FSC)和友好協(xié)會(huì)注冊局(RFS)。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別行使對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。由于在英國已經(jīng)形成了一個(gè)跨行業(yè)的金融市場，銀行、保險(xiǎn)公司與投資基金都在爭奪共同的顧客，經(jīng)營著類似的金融產(chǎn)品。分業(yè)監(jiān)管雖然表面上無所不包，但一個(gè)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)受幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)政出多門的“混合監(jiān)管”，不僅成本增加，效率降低，監(jiān)管者與被監(jiān)管者間容易產(chǎn)生爭議，而且某些被監(jiān)管者可以鉆多個(gè)監(jiān)管者之間信息較少溝通的漏洞，通過在不同業(yè)務(wù)類別間轉(zhuǎn)移資金的方法，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，人為地抬高或降低盈利等方法，以達(dá)到逃稅、內(nèi)部交易甚至洗黑錢等目的。20世紀(jì)90年代中期以后分業(yè)監(jiān)管有效性的降低，使英國朝野上下對改革金融監(jiān)管模式，逐漸有了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

二、金融監(jiān)管模式改革的主要內(nèi)容

1.頒布新的金融監(jiān)管法律。英國曾實(shí)施過較長時(shí)期的自律式監(jiān)管體制。英格蘭銀行對銀行業(yè)監(jiān)管的主要特點(diǎn)是以金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管為主，英格蘭銀行的監(jiān)管為輔，且以“道義勸告”為主要監(jiān)管方式。20世紀(jì)后期，英國制定了一系列用以指導(dǎo)相關(guān)金融業(yè)的法律、法規(guī)，這種情況才有所改變。2000年6月，英國女王正式批準(zhǔn)了《2000年金融服務(wù)和市場法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。這是一部英國歷史上議院對提案修改達(dá)2000余次創(chuàng)下修改最多記錄的立法，也是英國建國以來最重要的一部關(guān)于金融服務(wù)的法律，它使得此前制定的一系列用于監(jiān)管金融業(yè)的法律、法規(guī)，如1979年信用協(xié)會(huì)法(theCreditUnionsAct1979)、1982年保險(xiǎn)公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服務(wù)法(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑協(xié)會(huì)法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年銀行法(theBankingAct1987)、1992年友好協(xié)會(huì)法(thefriendlySocietiesAct1992)等，都為其所取代，從而成為英國金融業(yè)的一部“基本法”。該法明確了新成立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者的權(quán)力、責(zé)任及義務(wù)，統(tǒng)一了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了金融市場的運(yùn)作。這一整套新的“游戲規(guī)則”為英國適應(yīng)新世紀(jì)金融業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管，提供了一個(gè)空前嶄新的改革框架。

2.設(shè)置新的金融監(jiān)管組織。根據(jù)《2000年金融服務(wù)和市場法》的規(guī)定，英國成立了世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(FinancialServicesAuthority，簡稱金管局，F(xiàn)SA)。FSA是英國整個(gè)金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局，其內(nèi)部職能部門設(shè)置分為金融監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)和授權(quán)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩大塊，前者包括銀行與建筑協(xié)會(huì)部、投資業(yè)務(wù)部、綜合部、市場與外匯交易部、退休基金檢審部、保險(xiǎn)與友好協(xié)會(huì)部，后者有授權(quán)部、執(zhí)行部、消費(fèi)者關(guān)系協(xié)調(diào)部、行業(yè)教育部、金融罪行調(diào)查部、特別法庭秘書處。FSA的目的和任務(wù)主要有：(1)保持公眾對英國金融系統(tǒng)和金融市場的信心；(2)向公眾宣傳，使公眾能夠了解金融系統(tǒng)及與特殊金融產(chǎn)品相連的利益和風(fēng)險(xiǎn)；(3)確保為消費(fèi)者提供必要的保護(hù)；(4)為發(fā)現(xiàn)和阻止金融犯罪提供幫助。FSA作為英國唯一的、獨(dú)立的、對英國金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以指引和建議以及籍以開展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能。根據(jù)有關(guān)法律，F(xiàn)SA擁有監(jiān)管金融業(yè)的全部法律權(quán)限，并從2001年12月1日起開始行使其全部監(jiān)管職能，但其并不是政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)獨(dú)立的非政府的監(jiān)管組織，它的經(jīng)費(fèi)收入直接來源于它所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)。FSA雖然要全面負(fù)責(zé)對擁有100多萬員工的英國金融業(yè)的監(jiān)管，但其機(jī)構(gòu)并不龐大，現(xiàn)有雇員僅2100人，現(xiàn)任主席為戴維斯(HowardDavies)。

3.制定新的金融監(jiān)管規(guī)則。根據(jù)英國《2000年金融服務(wù)和市場法》的授權(quán)，F(xiàn)SA已經(jīng)制定并公布了一整套宏觀的、適用于整個(gè)金融市場各被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管11條”。其具體內(nèi)容有：(1)被監(jiān)管者一定要誠實(shí)地開展業(yè)務(wù)；(2)被監(jiān)管者一定要勤奮和細(xì)心地以應(yīng)有的技能開展業(yè)務(wù)；(3)被監(jiān)管者在適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制下，一定要負(fù)責(zé)和有效地采取適當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎態(tài)度組織和管理其業(yè)務(wù)；(4)被監(jiān)管者一定要保持適當(dāng)?shù)慕鹑谫Y源和財(cái)力以應(yīng)付可能的危機(jī)；(5)被監(jiān)管者一定要遵守相應(yīng)的市場行為準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)；(6)被監(jiān)管者一定要公平對待其客戶，并對客戶的利益給予應(yīng)有的考慮和重視；(7)被監(jiān)管者一定要對其客戶的信息需求給予應(yīng)有的重視，提供給客戶的信息應(yīng)該明了、公平、不能誤導(dǎo)；(8)當(dāng)被監(jiān)管者對其客戶的資產(chǎn)負(fù)有責(zé)任時(shí)，一定要作出適當(dāng)?shù)陌才乓员Ｗo(hù)這些客戶的資產(chǎn)；(9)被監(jiān)管者一定要以公開及合作的態(tài)度接受FSA的監(jiān)管，被監(jiān)管者一定要將必須及時(shí)通報(bào)的情況報(bào)告給FSA。

4．確立新的金融監(jiān)管理念。監(jiān)管理念即監(jiān)管哲學(xué)，指的是金融監(jiān)管的指導(dǎo)思想及基本原則，如監(jiān)管尺度的“嚴(yán)”與“寬”、“松”與“緊”等。改革后的英國金融監(jiān)管，不能一概而論是更松了還是更緊了，F(xiàn)SA的基本原則是圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理這個(gè)核心，對不同的金融機(jī)構(gòu)采用“量體裁衣”式的金融監(jiān)管。FSA對英國的銀行業(yè)，將采用以風(fēng)險(xiǎn)控制為基礎(chǔ)的監(jiān)管原則，并擬根據(jù)《巴塞爾資本協(xié)議》的規(guī)則和要求制定英國銀行業(yè)的實(shí)施法規(guī)。近期內(nèi)，F(xiàn)SA將對銀行業(yè)批發(fā)業(yè)務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行改革，給予從事批發(fā)業(yè)務(wù)和零售業(yè)務(wù)的銀行以不同的市場準(zhǔn)入條件和監(jiān)管條例。對英國證券業(yè)，F(xiàn)SA將吸收歐共體改革證券業(yè)監(jiān)管的成果，將其有關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)管英國證券業(yè)的法律框架。FSA將打破倫敦證券交易所(LondonStockExchange)壟斷證券市場信息的格局，推進(jìn)證券市場信息披露制度的改革。未來12個(gè)月內(nèi)，F(xiàn)SA將逐條審查證券交易和基金管理的規(guī)章制度，修改現(xiàn)有的“上市規(guī)則”，制定新的資本守則(CapitalAccord)，以保護(hù)投資者的利益。對保險(xiǎn)業(yè)，F(xiàn)SA將在近期內(nèi)對其進(jìn)行大規(guī)模的整頓，并從嚴(yán)制定新的保險(xiǎn)業(yè)規(guī)則。概括起來，新時(shí)期內(nèi)FSA的監(jiān)管理念是：(1)運(yùn)用謹(jǐn)慎的規(guī)則來監(jiān)管，而不是以“控制”為基礎(chǔ)去實(shí)現(xiàn)監(jiān)管；(2)大量運(yùn)用在“外部”的保持一定距離的監(jiān)管，而不是以頻頻到銀行內(nèi)“查賬”為基礎(chǔ)去實(shí)施監(jiān)管；(3)在監(jiān)管中充分重視被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)報(bào)告；(4)充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的作用進(jìn)行監(jiān)管。

5.建立新的金融監(jiān)管制衡機(jī)制。為確保FSA能夠正確地行使《2000年金融服務(wù)和市場法》所賦予的權(quán)力，全面履行其負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)，避免冤、假、錯(cuò)案的發(fā)生，同時(shí)也為了制止FSA在金融監(jiān)管中可能發(fā)生的以權(quán)謀私、瀆職行為，英國成立了專門的金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)和市場特別法庭”(FinancialServicesandMarketTribunal)，并于2001年12月1日與FSA同時(shí)開始運(yùn)作。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，該法庭對金融監(jiān)管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理、公開審理兩種方式，并以公開審理為主。“金融服務(wù)和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管，有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。[NextPage]

三、金融監(jiān)管模式改革的若干影響

1.金融監(jiān)管的權(quán)力高度集中。FSA繼承了原有9個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享的監(jiān)管權(quán)力，如從英國的中央銀行英格蘭銀行手中將銀行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力接過來；與英國財(cái)政部簽定協(xié)議，將原由財(cái)政部擁有的保險(xiǎn)立法的職能移交給FSA；對上市公司的審核責(zé)任也從倫敦證券交易所轉(zhuǎn)到FSA手中。換言之，英國對金融機(jī)構(gòu)、金融市場及服務(wù)于該市場的專業(yè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人、清算和支付系統(tǒng)、有問題的金融案例進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管的全部權(quán)力，都由“唯一”的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)FSA“統(tǒng)一”行使。FSA除接手原有各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能以外，還負(fù)責(zé)過去某些不受監(jiān)管的領(lǐng)域，如金融機(jī)構(gòu)與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業(yè)準(zhǔn)則，為金融業(yè)提供服務(wù)的律師與會(huì)計(jì)師事務(wù)所等的規(guī)范與監(jiān)管。

2.金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離。英格蘭銀行的監(jiān)管職能始于20世紀(jì)40年代，但直到1987年，其監(jiān)管職能才被《1987年銀行法》所規(guī)范與定位，權(quán)力得到強(qiáng)化。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，英格蘭銀行由于對銀行業(yè)及金融市場具有精湛而透徹的了解，經(jīng)常對政府的貨幣政策與財(cái)政方針給予技術(shù)性的建議，其在整個(gè)金融、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用得到加強(qiáng)，獨(dú)立性亦有所提高。FSA成立后，英格蘭銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管職能被移交，而操作貨幣政策的職能被強(qiáng)化。新的形勢下，英格蘭銀行負(fù)責(zé)英國金融和貨幣體系的整體穩(wěn)定，并對支付系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮獨(dú)特的支持作用。英格蘭銀行有權(quán)獨(dú)立地設(shè)定基準(zhǔn)利率，獨(dú)立制定并實(shí)施貨幣政策。鑒于貨幣政策與金融監(jiān)管之間的密切聯(lián)系及相互影響，監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規(guī)定英格蘭銀行與FSA負(fù)責(zé)人交叉參加對方的理事會(huì)，實(shí)行互相介入，以保證二者之間的有效協(xié)調(diào)。這種安排能保證FSA負(fù)責(zé)的金融監(jiān)管與英格蘭銀行負(fù)責(zé)的貨幣政策，在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強(qiáng)的互通性。

3.金融監(jiān)管的方式與內(nèi)容發(fā)生重要變化。FSA成立之初就表示將要采取嶄新的監(jiān)管方式，發(fā)表了《新世紀(jì)，新監(jiān)管》報(bào)告，闡析了FSA如何開展監(jiān)管。FSA負(fù)責(zé)人也十分強(qiáng)調(diào)FSA管理的“嶄新性”。與昔日英格蘭銀行、證券與投資管理局等9個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的是，F(xiàn)SA在監(jiān)管中特別強(qiáng)調(diào)以下環(huán)節(jié)：(1)最節(jié)約和有效地使用資源進(jìn)行金融監(jiān)管；(2)被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)管理層是否盡職盡責(zé)是相當(dāng)重要的；(3)加強(qiáng)金融監(jiān)管的同時(shí)盡可能不壓抑金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力；(4)鼓勵(lì)被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間開展有序的金融競爭；(5)努力保持英國金融業(yè)的競爭力及其金融服務(wù)和金融市場的國際化特征。另外，在監(jiān)管目標(biāo)方面，F(xiàn)SA將通過積極關(guān)注金融發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)瞻前監(jiān)管，以維持一個(gè)“高效、有序且清潔”的金融市場，幫助客戶達(dá)成公平而合理的交易。在監(jiān)管手段與規(guī)則方面，F(xiàn)SA所擁有的監(jiān)管手段都是以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的，尤其是業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與控制風(fēng)險(xiǎn)；FSA正在全面修定監(jiān)管條例，預(yù)計(jì)條例總數(shù)將比原有金融監(jiān)管條例減少30%；在監(jiān)管重點(diǎn)方面，F(xiàn)SA吸收了原監(jiān)管者英格蘭銀行對銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，對整個(gè)金融界特別是三大金融業(yè)務(wù)的“零售市場”實(shí)施“以控制風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)”的監(jiān)管；為此，F(xiàn)SA制定了清晰的市場行為守則(Codeofmarketconduct)，并將把嚴(yán)重違反市場行為守則的金融機(jī)構(gòu)送上法庭，其主要管理者也將同時(shí)受到懲處。

四、金融監(jiān)管模式改革的簡要評價(jià)

1.促進(jìn)了金融監(jiān)管效率的提高。FSA專司金融監(jiān)管、英格蘭銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的金融制度安排，能充分發(fā)揮專業(yè)化分工帶來的效率優(yōu)勢。一方面，英格蘭銀行無須在貨幣政策與銀行監(jiān)管雙重目標(biāo)之間取舍，從而更有利于宏觀貨幣金融的穩(wěn)定；另一方面，F(xiàn)SA統(tǒng)一集中監(jiān)管，消除了多頭監(jiān)管時(shí)代司空見慣的交叉監(jiān)管現(xiàn)象，被監(jiān)管對象負(fù)擔(dān)的監(jiān)管費(fèi)用下降。盡管FSA的業(yè)務(wù)范圍比原有9個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍寬泛，但FSA在1999/2000年度的預(yù)算比原來9個(gè)機(jī)構(gòu)預(yù)算，總額低很多；更重要的是FSA的各業(yè)務(wù)部門通過有效利用集中的監(jiān)管設(shè)施，可以共享監(jiān)管信息，便于監(jiān)管人員全面地了解金融市場動(dòng)態(tài)，從而提高FSA實(shí)施金融監(jiān)管的準(zhǔn)確性與有效性。

2.適應(yīng)了金融混業(yè)發(fā)展的需要。從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的回歸是國際潮流。美國銀行經(jīng)營制度從“分業(yè)”到“混業(yè)”，經(jīng)歷了66年漫漫長路；英國的綜合銀行體系，則已存在較長時(shí)間。英國政府在金融服務(wù)發(fā)生巨大變化時(shí)進(jìn)行的以混業(yè)監(jiān)管為目標(biāo)改革，為金融業(yè)提供了一個(gè)金融監(jiān)管服務(wù)的“超市”，無疑是順應(yīng)這一變化的理性選擇。這一改革，不僅方便了英國的金融機(jī)構(gòu)及其全球客戶，而且提高了英國金融服務(wù)業(yè)的國際競爭力，強(qiáng)化了倫敦的國際金融中心地位。5年來的實(shí)踐表明，英國設(shè)立FSA、實(shí)施混業(yè)監(jiān)管的改革是成功的，倫敦已成為世界同行公認(rèn)的具有杰出監(jiān)管機(jī)制的金融中心。

3.樹立了全球金融監(jiān)管改革的典范。從全球?qū)用嫔峡矗慕鹑诒O(jiān)管模式改革，代表著全球金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營時(shí)代的一種發(fā)展方向，對各個(gè)正在邁向混業(yè)經(jīng)營的新興市場經(jīng)濟(jì)國家，也不無啟示與借鑒意義。其一，金融監(jiān)管要“專業(yè)化”，要由具備過硬專業(yè)知識(shí)、可靠人品和較強(qiáng)能力的專業(yè)人士從事金融監(jiān)管；其二，金融監(jiān)管要“規(guī)則化”，要以理性的規(guī)則、日程的監(jiān)督代替“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管；其三，金融監(jiān)管要“責(zé)任化”，要對監(jiān)管失敗或?yàn)^職者予以警示與重罰，不得異地為官，也不得到其負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)任職；其四，金融監(jiān)管要“國際化”，要面向瞬息萬變的國際金融市場進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；其五，金融監(jiān)管要適應(yīng)形勢的變革不斷創(chuàng)新，探討新時(shí)期金融監(jiān)管的理想模式與可行路徑