淺析對外資銀行監管

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改革開放以來,外資銀行在我國發展迅速。截到1994年底,已有來自33個國家和地區的跨國銀行在我國20個城市設立了393家代表處,來自14個國家和地區的跨國銀行在我國13個城市設立了118家業務機構。隨著外資銀行的不斷進入,強化對其監管的重要性日益突出。本文擬就此提出一些看法。

一、加強我國對外資銀行監管的必要性

10多年來的實踐證明,外資銀行的引入,對我國經濟發展起到了巨大的推動作用,主要是:開辟了我國吸收和利用外資的新途徑,彌補了國內建設資金的不足;在一定程度上帶動了外商在我國的直接投資;為國內“三資”企業及進出口企業提供了較完善的涉外金融服務和國際市場信息服務;為國內金融機構學習國外先進管理經驗、培育現代金融管理人才提供了有利條件;強化了我國金融業的競爭機制,促進了金融體制改革,等等。但是,由于外資銀行所涉足的是我國國民經濟的核心行業——金融業,它們的任何舉動都可能對我國的整體經濟運行產生影響;尤其是在我國當前金融體制改革尚未完善、金融業發展水平還相當落后、市場體系還很不健全的情況下,外資銀行的大量進入,難免會對我國的金融業發展帶來沖擊,增大貨幣政策、貸政策和外匯管理政策的制定、實施難度。因此,在目前形勢下,加強對外資銀行的監管是非常必要的。

從現行制度來看,我國目前對外資銀行的管理主要體現在業務范圍的限制和進入程序的管理上。業務范圍的限制方面,主要是不允許外資銀行經營人民幣業務及吸收國內企業、個人的人民幣、外幣存款。進入程序的管理方面,一是要求外資銀行攜入資金必須達到一定標準;二是對一些國家和地區的銀行進入附加對等設行的條件;三是外資銀行一般只允許在沿海開放地區設立分支;四是申請在我國設立分支的外資銀行總行必須出具對該分支承擔稅務、債務責任的擔保書;等等。應該說,這些監管措施對我國外資銀行的引進和發展曾經起到了相當大的促進作用。但我們也應看到,隨著我國經濟和金融開放的深入發展,現有對外資銀行的監管措施已遠遠不能適應實際需要;特別是“復關”后我們將不得不逐步開放金融市場、修改和取消現行對外資銀行過于僵化和嚴厲的管制措施,向國際慣例靠攏,短期內必將對國內金融業造成較大沖擊。從這一角度說,如何改善和加強我國對外資銀行的監管,是關系我國金融業長遠發展的重大課題。

二、強化和完善對外資銀行監管的幾點構想

1.逐步建立合規性檢查與風險性監管相結合、以風險性監管為主導的監管體系

70年代以來,西方在金融業高速發展的同時,出現了一股金融管制自動化的潮流,隨之而來的是銀行業風險的增加。為此,各國金融監管當局都加強了對銀行業的風險性監管。比如日本將銀行業經營所面臨的風險分類、分項、分點列入“檢查表”中,以此為標準對各金融機構進行檢查核對,這樣問題在剛出現苗頭時就能被及時發現并采取相應措施,從而使各金融機構始終都處于良好的運營狀態。而我國當前對外資銀行的監管還停留在是否符合法規的事后檢查階段,根本沒有以預防為主的風險性監管。建議我國學習西方經驗,逐步建立合規性檢查與風險性監管相結合、以風險性監管為主導的監管體系,對外資銀行的業務活動進行全面檢查和評估,以減少其對我國金融業和國民經濟發展所帶來的風險,保障我國外資銀行體系的正常運行。

2.建立日常報表分析、實地檢查、非實地檢查等多種監管方式相結合的監管制度

目前我國對外資銀行的監管主要依賴日常報表分析,其他監管方式很少采用。今后除了應落實專門人員對外資銀行進行日常報表分析以外,對報表分析中所發現的問題,還要根據實際需要及時進行有重點的實地檢查或非實地檢查。對一些規模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組,加強監督。

3.建立強有力的監管機構

在西方發達國家,對外資銀行一般實行國民待遇,因而在監管機構的設置上并不區分國內銀行與外資銀行。這一模式也應成為我國金融監管機構發展的方向。但鑒于我國具體國情,在今后相當一段時期內,我國對外資銀行與國內銀行仍需分開管理。對外資銀行的集中管理,可以現有的人民銀行“外資金融機構管理司”為基礎,合并外匯管理局和稽核司中從事外資金融機構監管的人員,組建“涉外金融機構管理司”,作為我國負責外資銀行監管及國內銀行跨國經營等事宜的最高機構;對一些外資銀行較集中的城市,可在當地人民銀行設立“涉外金融機構管理處”,對外資銀行進行監管,并且這種監管應歸人民銀行總行直接領導,不受地方政府的干預,以樹立監管工作的權威性。

4.完善外資銀行監管的法規體系

雖然我國目前已頒布了幾個對外資金融機構的管理條例,但完善的外資金融機構監管法規體系遠未建立,在此情況下要防止外資銀行在我國的不正當行為是很困難的。必須加強立法,盡快完善我國對外資金融機構監管的法規體系,才能使我們對外資銀行的監管制度化、規范化,從而保證外資銀行的健康發展和我國的正當權益不受侵害。

5.建立外資銀行作用評級制度

主要從以下幾方面來對我國的外資銀行進行信用評級:(1)在華業績。用以評價外資銀行對我國的貢獻。(2)遵守我國法規情況的記錄。用以評價其經營的守法程度和相關風險。(3)經營素質。用以評價外資銀行的經營管理水平、內部管理質量和盈利能力。在實際操作中,將上述幾方面內容細分為多個具體指標,并規定相應權重和評分標準,由人民銀行或專門的資信評估機構每年定期對各外資銀行進行評分,根據得分高低將外資銀行分成不同的信用等級,并在全國性新聞媒介上公布,以充分調動外資銀行抵御風險、提高經營管理水平的自覺性。這樣不僅有利于我國外資銀行體系的安全運轉,而且也可減輕監管機構的工作量,在一定程度上緩解當前外資銀行監管力量不足的矛盾。

6.建立定期外部審計制度

在金融監管體系較完善的國家或地區(如英國、香港),一般都要求外資銀行聘用外部審計師并定期公開其主要財務報告。借鑒這一做法,我國也應規定外資銀行必須至少聘請一名經當地人民銀行認可的中國注冊會計師,并在必要時可由人民銀行另行指定有關機構對其進行審計;外資銀行的有關財務報告應定期由中國注冊會計師審計后在指定的全國性報刊上予以公布,以使外資銀行不僅接受政府金融監管機構的管理,同時也受到社會公眾的監督。

7.完善監管程序,建立上訴制度

我國現行的《外資金融機構管理條例》第13條只規定了設立外資金融機構的申請者在90天內未接到人民銀行的正式申請表時,其申請即自動失效;對于外方申請者或外資銀行不服各級人民銀行監管部門作出的處理決定時的申訴問題并未作明確規定。建議我國應建立外資銀行上訴制度,在外資銀行對人民銀行監管部門的有關裁定不服時可以向人民法院上訴。這樣一方面可從外部來監督我國監管機構的公正執法,另一方面也有利于保護外資銀行的合法權益,有利于樹立我國外資銀行監管體系的良好國際形象。