淺析農地承包法律

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當前中國法律社會學研究關注個案比較多，缺乏全局的田野經驗，因此要么潛在地將個案當作普遍的經驗，要么對經驗的代表性和普遍性根本不關注。本文試圖從地方性共識的視角，在村莊層面討論農地調整的集體行動得以達成的原因，以此來理解農地承包的法律實踐。村莊地方性共識，是一個相當廣泛的文化區域所共享的知識，這就為從農村個案調查到區域研究，再到區域比較提供了連結點；為從更具普遍性意義的中觀層面討論法律實踐，提供了可能。當前中國法律社會學對法律的邏輯關注比較多，對政法邏輯的討論也基本局限在法律運作的層面，既有研究幾乎沒有獨立關注治理邏輯對法律實踐的影響，這不能不說是一個重大缺憾。本文將法律的邏輯和治理的邏輯區分開來，討論兩者的相互作用，關注它們對農地承包實踐的影響。文章將在區域比較的視野下，考察農村土地承包的政策和法律在三個特定縣域的實踐后果，研究造成這種實踐后果的村莊原因和治理原因，以豐富我們對農地承包法律實踐的認識，進而豐富我們的法學理論。一、農地承包的政策、法律及其實踐1980年代，全國實施了家庭聯產承包責任制。對于土地承包期限，中央規定一般應在15年以上，并規定了“大穩定、小調整”的原則。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，并且提倡“增人不增地、減人不減地”。1998年“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”寫入《土地管理法》，2003年寫入《農村土地承包法》。中央的出發點是“賦予農民長期而有保障的農地使用權”，因此越來越反對農戶自發調整承包地。為了解決新增人口的農地問題，中央1984年提出的“大穩定、小調整”原則，要求在承包地基本穩定的前提下，對人口變化后人地關系過于懸殊的農戶實施必要的調整，但不允許通過行政手段實行全村組的農地普調。1993年提出“增人不增地、減人不減地”后，更加強調增加農民對農地承包的穩定預期，反對因人口的變動而調整承包地。盡管國家一再強調土地承包關系的穩定，但受各種因素影響，當前我國農村形成了多種農地制度形態。本文主要關注傳統型農村地區的相關土地承包實踐。在這些地區，土地承包的法律實踐形式主要有四種。一是農戶經營加“三十年不變”，這是國家政策和法律所規定的農地經營方式，也是當前農村最普遍的一種制度形態。二是農戶經營加“大穩定、小調整”，這也是一種相當普遍的制度形態類型。三是農戶經營加“一年一小調，五年一大調”，這種制度形態曾經很普遍，但當前已越來越少。四是“生不增、死不減”模式，以貴州湄潭為代表，1984年至今沒有進行過土地調整。這種制度目前已以地方法規的形式在貴州全省推廣。這種農地制度實踐，是在中央處于摸索階段，政策還沒有明確化時，地方就提出并開始實施的一種政策和制度，是當前國家農地政策和法律的提前實踐和極端化。比較上述四種農地制度實踐，最關鍵的地方還是土地調整。是否制度化地進行土地調整，具體如何調整，是它們之間的主要差異。1980年代以來，中央一直強調農地承包關系的穩定，反對村莊進行農地調整，尤其反對全面的大調整和經常性調整。但事實上，土地調整在全國農村一直普遍存在。調整形式主要有兩種：大調整與小調整。大調整就是“打亂重調”，即不管承包期是否到期，因村組內農戶家庭人口變化或其它原由，由村組將所有農戶的承包地集中重新分配。大調整有兩種形式，一是只動面積而主要地塊不動，即按人口重新分配土地面積，但農戶原來承包的地塊多數不動；二是既動面積又動地塊，即不僅土地面積按人口重新分配，而且農戶原來承包的地塊也重新打亂。與大調整相對，小調整是指個別農戶之間的“多退少補”。小調整的形式多種多樣，有的預留機動地，承包期內可以利用機動地進行小調整；有的不留機動地，承包期內人口增減戶間直接進行土地對調；有的規定過幾年就統一進行一次小調整，等等。小調整只涉及部分農戶的部分土地，而其他家庭的土地保持不變。小調整中，人口增加和減少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排隊”等候相應的人口減少，才能取得份地。這樣時間一長，小調整就無法跟上利益結構的變化，而需要大調整。1992年的一項調查顯示，有89%的樣本村對農田進行過調整，當時絕大多數農民支持這種做法。[1]而同一學者2003年所作的調查顯示有86%的樣本農戶參與過這種土地再分配。[2]農業部1998年對全國6省824戶的調查資料顯示，曾經調整過土地的農戶為751戶，占樣本總數的91%，最多的調過8次，全國平均調地次數為2.31次。[3]另一份1999年的調查材料顯示，自土地承包到戶以來，90個樣本組中有88個進行過土地的大、小調整，占樣本組總數的97.8%。90個組共發生過567次調整，組均6.3次，其中大調整共96次，小調整共471次。具體情況如下表：[4]第一輪承包期15年第二輪承包期30年承包開始至1998年底組數次數平均組數次數平均組數次數平均只有大調整13191.53030117261.5只有小調整352336.730301292257.8大、小調整都有332437.46122423167.5從既有的調查中，土地調整的普遍性可以得到證實。而且，從總體上說，土地調整越來越少，這與我們田野調研的質性感受一致，反映了國家政策和法律持續加壓后已對村組集體的地權調控起到相當大的限制作用。2000年的一份調查顯示，在739人中贊成“30年不變的政策”的，有478人，占64.7%；不贊成“30年不變的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]這與1992年那份調查的結果截然對立，說明中央政策和法律在持續的壓力下逐漸得到農民的認可。大體上說，農地承包實踐可以分為三個階段：第一輪承包階段；第二輪承包階段；稅費改革以后。第一輪承包階段，國家解決新增人口的農地問題的主要政策是“大穩定、小調整”。但允許調整與不允許調整存在著質的區別，而允許小調整與反對大調整不過是量的區別。況且，由于人口增減的不平衡，小調整注定無法跟上利益結構變化的趨勢。政策允許調整，而小調整又解決不了問題，選擇大調整也就理所當然。第二輪承包期間，國家政策和法律規定“增人不增地、減人不減地”，但一些地方仍然沿襲第一輪承包期間的慣例，繼續根據人口變化調整土地。另外一些地方，農民負擔越來越重，出現大面積拋荒。為了應對稅收任務，鄉村干部只得想辦法將拋荒地轉包，土地調整因此頻繁。[6]稅費改革后，農村形勢發生了很大變化，種田已有可觀的收益，這導致了許多農地權屬糾紛。[7]在這種情況下，一方面農民爭著要地，另一方面國家政策和法律又“賦予農民長期而有保障的農地使用權”，鄉村干部如果進行土地調整，利益受損的農民很可能上訪“維權”，鄉村組織因此面臨著政治風險。因此，進行土地調整的村莊越來越少。然而，確實還有許多村莊能夠頂住各種壓力，仍然堅持調整土地。[8]我們最近幾年在農村調研時也發現一些地方土地調整現象仍然存在，如安徽績溪、湖南衡陽、陜西武功、湖南新邵、山東青州、河南汝南、江西吉安等地。但我們在湖北荊門、江陵、荊州、監利、公安等江漢平原縣市調研，發現村莊內從未因人口變化而調整過土地；賀雪峰在遼寧大古村調查也沒有發現土地調整現象。[9]二、地方性共識與地方性規范：土地調整的村莊原因從1980年代起，為何很多地方可以不顧中央政策和法律而堅持調整土地，尤其是一些地方直到現在還在不斷調整土地？當前隨著電視的普及，國家政策和法律的宣傳力度大大增強，國家政策和法律所規定的“三十年不變”，“增人不贈地、減人不減地”已經家喻戶曉。在這種情況下，只要有一個或幾個農戶拿著國家政策和法律去上訪，訴求自己的既得利益，村組內的土地調整就無法進行。在利益分化的情況下，土地調整的一致行動能達成，這必須從村莊內部去尋找原因。而且，各地土地調整的實踐如此不同，有的地區農村自土地承包以來普遍沒有因人口變化而調整過土地，而有的地區農村直到今天還在不斷調整土地。同樣的政策和法律為何在不同地區有著如此大不相同的實踐形態呢？這也促使我們從村莊內部去尋找普遍性的原因。有關農地調整這一特殊制度實踐的成因，學界有多種解釋，包括“產權殘缺”說、干部利益說、交易費用說、市場替代說等。這些理論從某一方面揭示了問題，但大多局限于經濟學的視野。這種視野忽視了農地頻繁調整所牽扯的經濟學之外的復雜問題。在調研中，當我們問及村組集體為何要經常調整土地時，大多數鄉村干部和農民的回答是，農地的分配必須適應家庭人口的變化。1980年代至今，幾乎所有依靠務農的家庭，都必須面對因生死嫁娶等人口變化帶來的土地壓力。也許正是在這種壓力下，各地農村都調整土地，以使土地承包人均平等。[10]針對這種情況，許多地方的政府在宣傳政策和法律時，一直要求干部群眾擺脫“增人就得增地、減人就要減地”的“誤區”，他們反復澄清，土地承包的主體是家庭而不是個人，土地的供應制也不存在，因此人口變動不能作為土地重新分配的理由。從這里，我們可以捕捉到農民把土地承包與人口聯系起來的根源，它與集體化時代的實踐相關。自古以來，中國農民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是農民追求的理想境界。但在集體化時代之前，從來沒有土地按人口均分的制度。顯然，集體化時期的經歷使農民養成了一些新的習慣。在集體化的制度下，農戶能夠得到一小塊自留地，自留地的面積根據家庭成員人口數。此外，在集體化時代存在著一種集體幫助困難者度過難關的實踐。[11]農民對這種實踐非常認可，所以在今天贊成進行土地調整。有人據此提出土地調整的集體成員權說，認為農民在集體化時代形成了一種很深的“集體土地成員權”意識，農民認為土地是屬于“大家的”，因此每個集體的成員，包括現在的和將來出生的，都應該均等地享有分配土地的權利，這導致1980年代以來農地的頻繁調整。[12]在當前農村土地資源極其稀缺的情況下，均等地占有土地實際上是一種“土地型社會保障制度”。[13]顯然，集體化時代的相關實踐和觀念，對我們理解改革開放后的土地調整的普遍性有著很大的幫助，但它不足以解釋問題的全部。首先，當前農村的土地調整不僅僅與人口變化有關，還可能與村莊公共建設、農業發展安排或其它建設有關，因此調整土地不一定僅僅為了滿足“成員權”或“土地型社會保障制度”的要求。其次，改革開放至今，已經經歷了二十多年時間，這個時間與集體化時期幾乎一樣長，市場經濟的觀念早已深入人心，農村社會早已出現普遍的利益分化，國家政策和法律也支持這種利益分化。只要土地調整中的利益受損者訴求于國家政策和法律，就可以低成本地獲得救濟，土地調整就無法進行。然而，偏偏有的地方就是可以調整土地。而且，各地農村的制度經歷一樣，當前的政策和法律又完全一樣，土地調整的實踐卻非常不一樣，“集體成員權”無法對此進行解釋，這只能從村莊內部尋找原因。與此對照，集體化時代的相關實踐可能只是強化了村民原有的觀念。當前決定村莊中是否能夠進行土地調整的，既不是村干部，也不是多數村民和民主的多數原則，而是少數村民和不搗亂的原則。能否調整土地，關鍵在于所有的村民是否有一致的“地方性共識”。[14]地方性共識是指村莊中所有的人在生產生活中共享的具體知識，這種知識并不局限于某一村或某幾個村，而在一定的區域內被人們知曉，為一個區域內所有的人共享。地方性共識為生活于其中的農民提供了行動的無意識依據，將他們對當前生活的本地認識和對未來生活的本地想像聯系在一起，構成了他們行動中的理所當然。不同區域農村中的地方性共識，有著巨大的差異，正是這種地方性共識的巨大差異，構成了農民行動邏輯差異的強大依據，也因為是地方性共識，而非農民的個人認識，使我們可以對地方性共識進行測量，從而研究地方性共識與農民生產生活秩序的關系。湖北荊門在1982年進行土地承包后，由于每塊田地的遠近、肥瘦和灌溉條件不同，而各家人口變化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再調整土地，就必然會損害這種既得利益，那些分到好田的農戶，那些有人口減少的農戶就反對土地調整，國家土地政策和法律很快就會成為他們維護既得利益的強有力武器，土地因此調整不動。[15]在荊門，人們因利益分化無法形成土地調整的“地方性共識”。即使偶爾形成，也會因利益關系隨時瀕臨瓦解，因利益衡量偶然達成的共識也難以上升到實踐層面，更不用說上升到身體無意識層面了。這種情況下，土地糾紛中人們就會有各不相同、互相沖突的公平表達觀念。[16]與荊門農村只要一戶不同意，土地就無法調整相反，在湖南新邵縣，土地調整中幾乎沒有村民反對，即使偶爾有反對的，那也沒用，因為“我們分地時，以小組為單位寫有協議，三年一調，五年一調。”問題是國家規定土地承包三十年不變，也是白紙黑字，國家法律難道不大于村民的協議？一個小組長說：“國家在81年分地時就說多少年不變，我們還不是一直在變！我們組里的協議，就相當于法律，與國家的法律是一樣的，‘國有國法，組有組規’。”問題不在于村民的權益應該受國家政策和法律的保護，還是村民應該遵守自己或父輩過去簽定的同意土地調整的協議，而在于新邵的農村土地調整一直在進行中。[17]調田過程中有一些小爭議，但并沒有村民援引國家法律來對抗全組的調田決定。與湖南新邵縣相同，在河南汝南縣，土地調整也經常見到。我們調查的宋莊村實行“一年一揭退，五年一大動”，村民俗話稱為“對樹揭皮”、“長蟲蛻皮”，意思是說，人不在了，就必須“揭皮”、“蛻皮”，騰出地來。村民們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變。該動地該添地還得辦。人死了，他不吃飯了，還占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃飯，就該給他分地，你不給他地，他不餓死了？”汝南農民這種“餓死人”的擔憂，反映出村莊中存在強大的地方性共識，這會對少數既得利益者借國家政策來維護個人利益形成強大壓力。[18]顯然，在湖南新邵縣和河南汝南縣，人們雖有利益分化，但正是這種利益分化反襯出村莊中仍然存在強大的土地調整的“地方性共識”，這種共識使人們存在一個共同的公平觀念，并因此促成土地調整的制度性實踐，進而成為人們在日常生活中判斷應當如何的標準，那么這種地方性共識就在實踐層面成了地方性規范。共識是人們觀念層面的趨同認識，而規范則是實踐層面起作用的具體約束力量。一些學者從習慣法與民間法的層面討論過地方性規范，[19]朱曉陽則涉及到了法律實踐背后的社會科學觀念。[20]這里我試圖從地方性共識的延伸層面，從農民的共識對實踐的影響層面，從政策和法律實踐的社會基礎層面進行討論。地方性共識構成了農民行動中的政治正確和身體無意識，構成了其內心基本情感的一部分，違反共識會導致強烈的情緒性反應和焦慮不安。對土地調整的共識是一個相當廣泛的人群所具有的不容質疑的地方性共識。正是這種地方性共識，村民個體失去了質疑的能力，因為地方性共識會制造出一種評估體系及標準，來判定何為正確，何為應當。正因此，新邵和汝南的農民不會根據國家政策和法律來質疑他們的土地調整實踐。在實踐中，這個評估體系成為了地方性規范，它對每個人都能產生實在的壓力。當地方性規范的評價體系認為應當進行土地調整時，它會抑制既得利益者訴求于國家政策和法律的沖動，它不允許人們為了個體利益而任性而為。這樣，地方性規范就成了人們應該如何行動的準則，使人們具有明確的行動目標和道德標準，地方性規范因而成為鄉村道德生活的保護神。地方性規范是一個相當廣泛區域內所有人關于什么是正當，什么是不正當的評價體系，而非某一個村莊或村民的理念，這使得土地調整的實踐具有區域性和一定普遍性。因此，我們從一個村的土地調整實踐，可以考察一個相當廣泛的區域內的實踐。因為同一區域內的人們會有共同的地方性共識和地方性規范。一般而言，這個超出村莊的地方性共識和地方性規范的廣泛區域，至少是一個縣域以上的范圍。更大的范圍，只要地理、文化、種植結構等高度類似，橫跨整個大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，農民利益發生了分化，國家政策和法律家喻戶曉，人們可以低成本地以之維護自己的既得利益，但土地調整仍然可以進行，因為村莊內部存在與國家政策和法律很不相同的強地方性共識和規范。而湖北荊門之所以自土地承包以來就無法進行土地調整，就是村莊內部缺乏地方性共識，無法生成地方性規范。三、地方性規范的性質與基層政府的角色同樣存在地方性規范，但湖南新邵和河南汝南農村的地方性規范的性質卻不相同，這決定了兩地土地調整的實踐存在一些差別，基層政府在其中的角色也因此有所不同。為了分析這兩地的不同，我將它們的特征放到華南、華北的大區域中進行分析。在廣泛的經驗研究的基礎之上，我們將中國農村漢人居住的核心地區分成華南、華北、中部、川西、長三角五個區域。這種劃分既考慮了經濟、社會和文化的不平衡，也考慮了不同地區歷史與地理結構的不平衡，具體包括以下七個方面：離中央權力重心的遠近，開發時期，自然資源條件，災荒與移民狀況，村內家族結構，土地占有、使用形式，居住結構。[21]地方性規范是地方性的行動規則，但并不一定與國家意識形態和法律相對立。相反，國家意識形態和法律往往經由地方性規范來發揮作用。從總體上說，在中國傳統社會，國家權力對基層社會不夠深入，基層社會自治既依靠國家法律和家法族規等強制性的規范，也依靠農村常識性的地方性規范。強制性規范常常也通過內化成常識性的地方性共識起作用。當國家權力強大，有能力為基層供給基本公共品時，自主性的地方性規范的生長就既無必要，也無可能。進一步說，國家權力介入越深的地方，地方性規范的生長就越難，自主性就越弱；而國家權力越是難以介入的地方，自主性的地方性規范的生長就越容易，也越需要。地方性規范與國家權力滲透的這種此消彼長關系，決定了在中國傳統社會，遠離中央權力的南方農村，地方性規范的成長較為容易，且自主性較強，而中央權力重心所在的北方農村，地方性規范會受到國家主流意識形態的有力塑造，其自主性較弱。華北一直是中央權力的重心所在，廣袤的平原使國家權力較容易滲入到農村社會中；農業所面臨的澇災威脅使得農民期待國家政權來組織抗災，其結果就是農民對國家有強烈期待和認同，北方村莊多姓雜居的格局也有利于國家權力深入。[22]華南地區以山地為主，相對遠離中央權力，宋明之后，農村社會的宗族重建又比較成功，能夠自主應對農業風險，因此國家權力不容易深入，也無需深入。另外，在中國傳統社會，村莊內部階級結構也使得國家權力更深入北方村莊，因此北方村莊地方性規范的自主性較南方村莊為低。就當前中國農村的情況來看，南方農村因傳統時代已形成強有力的自主性地方性規范，當現代國家權力介入到時，較難快速改變其地方性規范，雖然削弱了它。北方農村因傳統時代就受到更多國家權力和主流意識形態的滲透，農民因此形成了接近政權的特定心理結構，地方性規范強但自主性不足，一旦現代國家權力再次介入，地方性規范會隨之發生變化。國家權力的介入與地方性規范的變化，存在時間上的滯后性。地方性規范越強，其自主性越強，則國家權力介入后發生變化越慢，變化的滯后時間越長。中部地區主要指開發時期較為晚近的地方，典型是江漢平原，國家權力要深入農村難度倒不大，但由于開發時間不長，人們居住比較分散，社會交往密度不高，地方性規范尚未完全形成，國家權力就開始強力介入，其結果是國家意識形態和法律會即刻產生效果。如果從南北方的差異來理解土地調整的地方性規范，我們就會發現，促使土地調整在一些村莊能夠順利進行的原因，與不同村莊在傳統社會的經歷相關，也與村莊自身的結構相關。在河南汝南農村，農民將耕地和吃飯緊密聯系在一起，以至于對餓死的擔憂，這反映的是土地調整的地方性規范后面受著生存倫理的支撐。生存倫理就是在資源允許的情況下，所有的村莊成員都應當依靠該資源獲得生存，維持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黃宗智認為，清代法律和民間習俗表明傳統中國社會是一個生存倫理至上的社會。[24]但關鍵是，今天農村社會與傳統社會已有很大不同，對當前汝南農民而言，農民的主要收入都來源于務工而不是土地上的收入；土地調整中增減的只是農戶土地的一小部分，并不影響生存。這種情況下，之所以生存倫理與土地調整的地方性規范聯系在一起，是因為生存問題構成了汝南農民對土地的想像。生存倫理是傳統中國和集體化時代給人們留下的尚未褪去的經驗和共識。自古以來華北農民的生存高度依賴土地，土地是人們生存的唯一保障。集體化時代的生產力狀況和平均主義實踐無疑強化了人們對土地的這種觀念。雖然今天的現實情況已經改變，但由于滯后效應，人們的觀念和地方性規范還沒有來得及完全改變。也正因受這種生存倫理及相關地方性規范的支配，汝南的鄉村干部才會說：“你不調，群眾就找你鬧事，找你要飯吃。”當然，沒飯吃就找國家，這也反映了汝南農民訴求國家的心理。事實上，在汝南不進行土地調整的村莊中，有村民上訪要求進行土地調整。也正因為存在訴求于國家的心理，當地方性規范與國家法律不一致時，他們會在自己的體系里自圓其說。[25]正是在生存倫理的支配下，汝南農村調整土地時，對戶口已經遷出的大中專生仍然分配土地。這是“集體成員權”無法解釋的，因為按照法律，戶口轉出，就已不是集體成員。可以說，汝南農村支持土地調整的地方性規范是傳統社會相關規范和集體化時代相關規范的混和物，這個混和物中還加進了農民對當前國家政策和法律的想像和故意曲解。這一地方性規范背后的地方性共識，更主要的是傳統社會的生存倫理意識，而集體化時代的生產力水平和平均主義公平觀念則強化了這種意識。在新邵農村，同樣存在支持土地調整的地方性規范，但這種規范與汝南農村有所不同。新邵農民不斷強調的是他們小組的協議，因為“國有國法，組有組規”。既然“土地是集體的”，就應該按集體的規矩辦。在新邵農村調查，很容易感受到村組內部的集體主義氣氛，因為是集體的東西，所以只要是集體的人就都有份，也都有責任。支持土地調整的地方性規范的基礎在于農民的集體觀念。我們不能簡單地認為這種集體觀念來源于集體化時代的實踐，應該說，這種觀念與傳統中國社會中的宗族、房支和屋場的結構和觀念更加相關。[26]在南方村落中，成員權的獲得與宗族生活的實踐密切相關，而與集體化的實踐關系不大。[27]當然，集體化時期實行“三級所有，隊為基礎”建制，往往與傳統社會的屋場、房支或宗族重疊。這使得集體時代的集體觀念，與傳統社會的宗族觀念，可以并論而不沖突，甚至可以說，前者以隱蔽的方式強化了后者。與汝南不同，村民們和村干部并沒有試圖在國家法律和調田的地方性規范之間尋求某種可為外人接受的說法，他們非常清楚調田的實踐不符合國家政策和法律，但他們堅持按照地方性規范辦事。總結來說，新邵農村支持土地調整的地方性規范主要是傳統社會相關規范，也混合了集體化時代相關規范，這一地方性規范對當前國家政策和法律持較為明確的抵抗態度。地方性規范背后的地方性共識，更主要的是傳統社會宗族實踐中的公私觀念，而集體化時代的集體觀念則以隱蔽的方式對之有所強化。[1][2][][]經過這番梳理，我們可以看出，同樣是支持土地調整的地方性規范，規范的性質其實并不相同，其背后的地方性共識的基礎也不相同。從某種程度上講，這種不同最終導致了兩地政府在土地調整問題上的態度不同。概括來說，新邵縣鄉干部可以被稱為“被動的合作者”，而汝南縣鄉干部可以被稱為“隱蔽的合謀者”。稅費改革后，政府要向農民發放各種補貼，其依據就耕地面積。這樣，村組私自進行的土地調整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相當大的，地方政府為何愿意花費做這些額外的工作呢？在湖南新邵，鄉鎮干部說：“村里都要求調地，他們要調，我們只好跟著每年核算。他們有這個要求，我們就只好做這個事了。”[28]湖南新邵的土地調整是在村莊的主導下進行的，鄉鎮只是“被動的合作者”。但關鍵是，鄉鎮是在一項與國家政策和法律相抵觸的實踐中充當合作者，而且看起來有害無利，付出巨大的工作量，還要承擔行政風險。在南方村莊，這種合作不是偶然的。南方村莊由于宗族能夠基本解決村莊公共品供給，對國家政權向來有排斥心理，國家政權也一直沒有像北方那樣深入村莊，收取稅費一直遭遇到組織化比較高的抵制，計劃生育和殯葬改革的政策效果也不如中部和北方農村。由于南方村莊存在著規模巨大，組織動員能力強的宗族，縣鄉行政很難通過收買村干部來建立“鄉村利益共同體”[29]，因此很難像北方農村那樣建立起有效的上下級關系。南方農村的鄉村關系與其說是上下級關系，不如說是友好協商關系。因此，鄉鎮干部在處理與村干部、村民的關系上，就不是簡單的指揮，而是友好合作。在土地調整問題上，如果南方農村的縣鄉干部正面反對村莊的自發實踐，一方面反對的成本會很高，效果不會好；另一方面還會遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而這些事情很可能對鄉鎮政績有著決定性影響。在北方農村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入鄉村，但汝南農村為何違反中央政策和法律進行土地調整呢？因為土地調整不僅僅與地方性規范相關，還與村莊的治理和發展有著極其密切的聯系。[30]基于此，縣鄉政府采取一種模糊態度的策略。因為縣鄉政府知道，嚴格執行中央政策和法律，就會導致村莊利益結構剛性化，村里就什么事情做不成。相關建設占地后，如果不調整土地，就得持續多年支付占地補償，這會成為鄉村組織難以承受的負擔。[31]由于村組可以調整土地，村莊利益結構就沒有完全剛性化，而具有一定的彈性，鄉村兩級從而可能利用這種彈性的土地利益結構來做成一些事情。當然，好壞暫且不論。這樣一來，如果縣鄉政府希望村組干部帶領村莊發展，就不能反對土地調整；但縣鄉政府又不能明確支持違反中央政策和法律的行為，因此就只好采取模糊的態度。采取模糊態度，沒有出現上訪是縣鄉希望看到的局面，但如果出現上訪，縣鄉也很容易推脫責任。縣鄉政府知道，若明確規定土地不能調整，要求村組嚴格執行政策和法律，則難以期待村組完成各種達標升級任務，完成發展地方經濟、供給農村公共品的任務。只有賦予村干部調控土地的權力和空間，縣鄉的發展才又可能，但明確賦予所帶來的政治責任又是縣鄉政府所承受不起的。與新邵縣鄉干部“被動的合作者”角色相對，汝南縣鄉干部的這種角色可以被稱為“隱蔽的合謀者”。縣鄉有很強的政績導向，也有相對強的行政命令能力，可以借村組干部之手來達到政績目標。但村組干部卻缺少實現縣鄉政績目標的手段，土地調整是可以借用的不多手段之一。這樣，在汝南縣鄉干部的隱蔽合謀下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空間，與支持調地的村民結成利益聯盟，努力保護自己施展抱負的發展空間，從而遏制潛在的上訪者。四、農地承包實踐的時代變遷：“放法”、“迎法”與法律下鄉前文論述中，我比較了新邵、汝南、荊門土地調整狀況，并從地方性共識的角度解釋了土地調整的區域差異。然而我們所討論的區域之間的差異，主要是從土地調整的普遍性及其背后的邏輯而言。在我們所劃定的南方、北方、中部這樣的宏大區域內，甚至在我們調查的縣域范圍內，即使剔除城郊村和發達地區農村，土地調整實踐的差異仍然非常大。有時相鄰的兩個村，也可能存在較大的差異。這要從中央政策的貫徹和現代法律下鄉的角度去理解。1980年代以來，土地調整的實踐一直存在，但隨著時間的推移越來越少，這與國家政策和法律的持續用力有關。國家政策和法律持續用力對土地調整實踐的影響，應該從兩個方面去理解，一是國家政策和法律的貫徹渠道，二是村莊對國家政策和法律的反應。后一方面問題的關鍵在于，村莊中是否會有人選擇打破地方性規范，以國家政策和法律訴求自己的利益；以及當國家機關遇到這種情形時，是選擇嚴格執行法律還是遵循地方性規范。費孝通講述過一個“奸夫的故事”，[32]許多學者將這個故事理解成，現代法律制度破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱曉陽則從背后的觀念沖突將其理解成“法律的語言混亂”。[33]這里我想從法律下鄉的角度加以理解。正是由于存在類似于這位奸夫的“鄉間敗類”，法律才有可能進入鄉村。在傳統社會，當一個“鄉間敗類”以法律為“武器”尋求自己的利益時，盡管國家法律可能支持他，但鄉村極有可能譴責、排斥、懲罰他。但是今天村莊已經喪失了懲罰能力，當“鄉村敗類”不斷出現時，村民也就逐漸習慣并不加譴責。這樣，“鄉間敗類”的行為不但在現代法律制度上具有合法性，在村莊里也逐漸具有了合法性。這時，法律就已經下鄉，地方性規范也因此瓦解。在很多村莊，土地調整的實踐正經歷這樣的過程。在宋莊村馮西組，2005年調地時，一位民辦教師剛剛轉為公辦教師，按照村莊地方性規范，承包地應當退出來，但他堅持不退，事情鬧到了鄉政府，鄉政府支持這位教師。“好在其他村民并沒有學他”，因此馮西組直到現在還可以堅持土地調整。起初村民們對這位教師非常惱火，背地里罵他“做人不講道德，還為人師表呢”，但罵歸罵，大家也拿他沒有辦法。宋莊村支書說：“這樣的人有一兩個還沒事，有十個八個就不好弄了。那樣，我這個書記也沒法當了。”然而，從一個到“十個八個”，也許是遲早的事情。[34]其實，那些不遵守村莊地方性規范的村民和那些為土地而上訪的人，大多不受歡迎，村民常常稱呼他們“神經質”，這些人根據村莊倫理和地方性規范往往處于弱勢地位，他們想借助法律和政策的力量來謀取利益。在土地承包實踐中，他們敢于借國家法律來維護自己利益，而不顧忌村莊內部的地方性規范和道義壓力。當這樣的“神經質”或“鄉村敗類”不斷冒出來，地方性規范自然就會逐漸解體。他們借助于村莊之外的國家法律，這種方式可以被稱為“迎法下鄉”。而在特定情況下，只要有人“迎法”，法律就會隨之下鄉，現代司法的邏輯就會進入村莊。在土地承包實踐中，他們以維護農民土地權益的面貌出現，但在村莊地方性規范的視野中，維護的不過是“鄉村敗類”的利益。但“鄉村敗類”多了，地方性規范瓦解后，也就無所謂“鄉村敗類”了。“鄉村敗類”迎法下鄉的行為應當屬于“利用法律”[35]。當現代法律進入鄉村，鄉村中就有了兩套互相沖突的規則系統，這兩套系統會互相競爭。“鄉村敗類”會利用國家法律來維護自己不符合地方性規范的個人利益，而村莊中的大多數人會利用地方性規范來維護他們的地方性共識和倫理觀念。兩套系統是沖突的，但有效力等級的差別，那就是國家法律高于地方性規范。沖突的合法裁判地位被賦予給接受了現代司法邏輯的官員，因此地方性規范在競爭中失敗就在意料之中。這樣，利用法律牟取不符合地方性規范的利益的行為就會傳染開來，發生擴散效應。有第一個，就會有“十個八個”，一切只是時間問題。當然，接受現代司法邏輯的官員也不是無條件地維護國家法律，其背后有著復雜的機制。在中國這樣的后發國家，政策和法律的貫徹渠道主要是政府系統，這使得法律的貫徹陷入了行政的邏輯中。行政邏輯的特點在于，更多地考慮行政風險和政治后果，而不像法院那樣更強調對法律的忠誠。1990年代，縣鄉政府的日常運轉和政府官員的政績都高度依賴收取稅費。這種情況下，收取稅費成為鄉鎮政府的“一線政策”，其它諸如執行法律、糾紛調解、農田水利、社會治安等都只是“二線政策”。一線政策的要害在于，它是一票否決的，只要一線政策沒有執行好，二線政策執行得再好，也要被否決，黨政官員由此喪失發展空間。二線政策即使執行不好，它可能出事，導致黨政官員喪失發展空間，但它只是可能性，只是存在一種風險。當一線政策執行不好，就不只是風險，而是確定的危險。因此，當一線政策與二線政策沖突時，鄉鎮官員就會“丟車保帥”。簡言之，一線政策遵循“必定的危險”的邏輯，是“確保不出事”的邏輯；而二線政策遵循“不確定的風險”的邏輯，是“最好不出事”的邏輯。鄉鎮官員收取稅費的困境在于，雖然大多數農戶都膽小怕事或有強烈納稅意識，卻總有少數釘子戶不愿按時繳納稅費，甚至拒絕繳納稅費。大多數村民拒絕繳納稅費并非沒有理由，土地調整也會成為其中一個理由。農民有他們的邏輯：你要我交稅，就得給我解決問題。況且土地問題又是地方性規范所支持的，具有村莊在地合理性。如果縣鄉政府對土地調整這樣具有村莊合理性的問題不解決，想讓釘子戶繳稅，那是難上加難的事情。這時，為了收取稅費這個一線政策，遵守土地承包政策和法律這種二線政策只好放到一邊。這時，為了確保土地調整中的“穩定”，縣鄉政府甚至會以文件的形式統一規定相關具體事宜，要求縣鄉各個部門與村莊合作。這樣，土地政策和法律就被收取稅費的一線政策給“卡住”了。稅費改革以后，農村形勢發生了很大變化，一旦縣鄉政府從不擇手段向農民收取稅費的壓力中解脫出來，一線政策的危險沒有了，二線政策的風險就凸顯出來。過去縣鄉政府在收取稅費中“不擇手段”的風險，立即成為縣鄉官員非常敏感的問題。在土地調整問題上，過去為收取農業稅費而不得不容忍，希望不出事就將收稅費任務完成，因為盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費任務卻必然出事。取消農業稅后，必然要出的事沒有了，可能要出的事就變得極其重要，縣鄉因此會注意依法辦事。這種依法辦事剛好與大多數農民的偏好相反，但由于不再向農民收取稅費，農民也無法再借拒交稅費提高對縣鄉的談判能力，因此也無法要求縣鄉調整土地。這種情況下，之前被“卡住”的相關法律就被“放行”了，而一旦有“鄉村敗類”前來“迎法”，“放法”和“迎法”結合在一起，法律便成功地下鄉了。其實，無論縣鄉政府“放法”還是“卡法”，其本質在于，由政府系統推行法律，法律的邏輯要服從于治理的邏輯。在農村治理危機嚴重，收取稅費困難的1990年代，法律的邏輯淹沒在治理的邏輯中。而取消農業稅后，法律的邏輯和治理的邏輯可能走到了一起。當然，這也不是絕對的。就整個政府系統來說，壓力型體制的本質并沒有發生改變，如果縣鄉政府想地方經濟有所發展，而這種發展又與土地調整密切相關，則縣鄉政府會像農業稅時代一樣，傾向于繼續扮演“隱蔽的合作者”這個角色，就像當前汝南縣政府一樣。在取消農業稅之前，北方村莊在土地調整時與治理邏輯的關聯比南方要高，因此取消農業稅后，它受治理邏輯的影響也更大。取消農業稅后，北方不再能夠進行土地調整的村莊要遠多于南方。汝南的鄉村干部在調整土地時，更多考慮治理目標和政績，但他們所借用的話語卻是村莊生存倫理和地方性規范的話語。對他們來說，生存倫理和地方性規范并不是絲毫不能忽略的規則，而更多只是達致治理目標的一種手段。地方性規范的維護更大程度上是達致治理目標時的副產品。正因此，取消農業稅以后，土地調整對利益結構的影響越來越大，因而調整難度越來越大時，許多鄉村干部為了省卻麻煩，選擇“放法”而不進行土地調整。與此相對照，南方村莊的村干部進行土地調整，更多源于村莊內部地方性共識和地方性規范的壓力，與治理邏輯的相關度相對較低，土地調整更多是為了維護地方性規范，地方性規范本身是目的而不是手段。正因此，取消農業稅后，南方農村選擇省卻麻煩，選擇“放法”而不進行土地調整的鄉村干部并沒有北方農村多。[1]JamesKung,EqualEntitlementVersusTenureSecurityunderaRegimeofCollectivePropertyRights：Peasants’PreferenceforInstitutionsinPost-ReformChineseAgriculture,JournalofComparativeEconomics,1995(2).[2]安戈：“中國農村的家庭風俗和土地再分配”，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第1期，第4頁。[3]趙陽：“對農地再分配制度的重新認識”，《中國農村觀察》2004年第4期，第23頁。[4]廖洪樂：“農村承包地調整”，《中國農村觀察》2003年第1期，第47頁。[5]楊學城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：“關于農村土地承包30年不變政策實施過程的評估”，《中國農村經濟》2001年第1期，第56頁。[6]當然，這種土地調整與基于人口變化的調整有著本質不同。所以，籠統地討論土地調整，或統計土地調整的頻次，在此基礎上研究農地承包的實踐，有很大局限性。[7]陳柏峰：“對我國農地承包權物權化的反思”，《清華法律評論》第1輯，清華大學出版社2006年版。[8]GraemeSmith2004年在安徽省的一個縣調查時發現，那里的農民仍然堅持調整土地，不過，受政策和法律的壓力，將以前兩三年一調改為現在的七年一調（安戈，前引2文，第5頁）；邱國良、邱新有在研究中提及江西東北部某村2004年還在調整土地（邱國良、邱新有：“村莊政治視野下的農地制度構建考察”，《農業考古》2006年第3期）；有記者報道，2004年山東省臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市普遍存在土地調整現象（丁錫國、董振國：“農地調整：情理與法理孰大”，《瞭望新聞周刊》2004年11月22日）；另外，一份雜志的讀者熱線中顯示，2004年山東省陽谷縣存在土地調整現象（“村民認可可以調整土地嗎？”，《農業知識》2004年第4期）。[9]存于華中科技大學中國鄉村鄉村治理研究中心的各種調研報告打印本對這些情況有詳細介紹。[10]在土地調整中，各地農村對計劃生育外出生的人口有著不同的對待方式，有的將計劃外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待計劃外人口成年（到16或18歲，或者結婚）后分配土地；幾乎沒有不給計劃外人口分配土地的。[11]比如，沒有兒女的五保老人應當受到集體的照顧，困難的農戶有權得到集體的幫助。一些家庭由于孩子年齡尚小，負擔重，可以通過“掛賬”的方式向生產隊借糧食，等孩子成年能參加勞動后，生產隊再逐漸從這個家庭的工分收入中收回借賬。[12]周其仁：《農村改革與中國發展（1978～1989）》，牛津大學出版社1994年版；朱冬亮：“土地調整：農村社會保障與農村社會控制”，《中國農村觀察》2002年第3期。[13]姚洋：“中國農地制度：一個分析框架”，《中國社會科學》2000年第2期。[14]“地方性共識”最初是賀雪峰受吉爾茲的啟發，在對農民水利合作及其區域差異的研究中提出的一個概念。參見賀雪峰：“公私觀念與農民行動的邏輯”，《廣東社會科學》2006年第1期。[15]荊門的農民說：“上面政策不變，誰敢動地？那是要打破頭的事！”有一次，一個村民組醞釀調整土地，以集中地塊，方便灌溉。所有農戶都同意并在承諾書上簽了字。村委會主任和村民代表花了兩個多月時間將所有地塊均分，然后抓鬮。村民都覺得程序公平，但其中一個婦女抓鬮后又反悔。她說：“你們硬要調整，那我就沒有活路了！”村委會主任一看這樣，立即罷手，全組兩個月的努力一下子就白費了。[16]羅興佐：“土地糾紛中農民的公平表達沖突”，《調研世界》2006年第3期。[17]一個村委會主任說：“我們已經有個規矩，就好調了，沒有什么矛盾。我們也知道國家政策，但土地是集體的，田多了少了就必須變。也有村民說，國家不讓變，他可以說，但不能反對我們調，我們還是要以多數人的意見為準，其實這些人也認同調田的道理。政策是死的，人是活的。”[18]村干部說：“沒有人敢不退地。別人等著接地，你拿住別人的飯碗不放？你不退，群眾不依。”我問村民是否知道有三十年不動地的情形，他們說：“聽說過，那是村莊里家族勢力大，欺負弱小家族的結果。”[19]BenjaminvanRooij：“法律的維度”，姚艷譯，《思想戰線》2004年第4期；王啟梁：“基層農村的規范體系與社會秩序的實現”，《廣西民族大學學報（哲學社會科學版）》2006年第1期。[20]朱曉陽：“‘誤讀’法律與秩序建成”，《社會科學戰線》2005年第3期。[21]賀雪峰：“中國鄉村治理的區域差異”，《論村治模式》導論部分，待出版；賀雪峰，“關于中國農村區域類型的想像”，三農中國網，2007年11月30日最后訪問。[22]陳柏峰：“北方村莊的派性政治與日常生活”，未刊稿。[23]斯科特指出，在人均農地資源稟賦極少的小農經濟中，農民的理性原則是以生存安全為第一，追求較低的風險分配與較高的生存保障。斯科特：《農民的道義經濟學》，程立顯、劉建等譯，譯林出版社2001年版。[24]黃宗智：《法典、習俗與司法實踐》，上海書店出版社2003年版，第188－191頁。[25]他們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變，而不是說不準動地。”“‘有人有地，沒人沒地’，這是國家政策。”汝南農民幾乎每天都花三個小時以上看電視，而且特別關注涉農電視，他們不可能沒聽過農村土地承包法和物權法的相關宣傳，但他們似乎不愿意相信法律的真實規定。[26]由于宗族觀念的存在，南方一直到現在，集體化時代遷居的村民至今都難以真正在他姓村落中立足，他們在土地調整中往往遭受歧視，很多人因此被迫負擔額外的費用，甚至回遷到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20頁；劉良群：“宗族復興背景下的人口遷移”，《中國鄉村研究》第四輯，社會科學文獻出版社2006年版）。這正好從另外一個角度說明了土地調整的“集體成員權”說的局限性。相比而言，北方直到今天從一個村莊遷移到另外一個村莊都非常容易。我在河北深澤調查時，一個村民1990年代在鄰村開店子賣豆腐，后來干脆將戶口也遷到了鄰村，遷入村還給他分了地。這種現象在南方幾乎不可想像。[27]楊華對此有精彩的論述，請參見楊華：“傳統村落生活的邏輯”，華中師范大學碩士論文，2007。[28]我問曾在衡陽任鄉鎮黨委書記的陳文勝這一問題，他說：“鄉鎮和村里的權力應該有個界限，他們有調地的要求，我們只能順應，不能干涉。”[29]賀雪峰：“試論二十世紀中國鄉村治理的邏輯”，《中國鄉村研究》第五輯，福建教育出版社2007年版。[30]宋莊村自分田到戶以來，一直不斷調整土地，這個村的公共事業和發展狀況也一直較好；而鄰近的五里崗村近十年來沒有調整土地，村莊公共建設狀況則每況愈下。土地調整可以給村組干部一些權力，從而使他們有舉辦公共事業的積極性和可能性。宋莊村1990年代初就開始種大棚蔬菜，大棚一個一般是150米長，東西朝向，但宋莊村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委會于是通過調整土地來實現要求。到1996年第二輪承包時，全體村民大會和黨員會都認為土地調整的傳統要保持下去，于是就這樣一直延續到現在，土地承包經營權證也一直沒有發下去。[31]政府投資在宋莊村建7米寬的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的輸出也將更加方便。村道共占地25畝，如果土地不調整，鄉村要支付至少40萬元。不過，由于宋莊村一直進行土地調整，土地被占農戶就可以指望在不久后的調整中獲得土地，因此覺得“占了就占了吧”。[32]費孝通：《鄉土中國生育制度》，北京大學出版社1998年版，第57－59頁。[33]朱曉陽：“語言混亂與法律人類學進路”，《中國社會科學》2007年第2期。[34]新邵縣小溪村五組組長今年就為這“十個八個”煩透了。按照小組的規則，今年應該進行大調整了，但有兩戶不愿出地，理由是五年前調地時村里有一戶沒有出地。而五年前不出地的農戶被村民稱為“神經病”，他從2002年起就抱著法律不放，還去省里上訪過。因此，鎮里都不敢惹他，小組長找他他更是不理。[35]尤伊克、西爾貝：《法律的公共空間》，陸益龍譯，郭星華校，商務印書館2005年版。