農村法制建設理念分析論文

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八屆全國人大五次會議舉行第四次全體會議聽取全國人大常委會關于檢查《農業法》實施情況的報告：“根據執法檢查中存在的問題，布赫提出了進一步貫徹實施《農業法》的五點建議：一、牢固樹立農業法制觀念，進一步提高執法水平；……；五、加快制定配套法律法規，保障《農業法》的貫徹實施”。①1998年10月14日《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中指出：“加強農業立法和執法，支持和保護農業”和“發展農村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合”。總書記于1999年6月11日主持法制講座并作《大力加強農村法制建設》重要講話中明確指出：“建設社會主義法治國家，離不開廣大農村人口的積極參與，否則依法治國就不可能得到全面落實”和“就繼續推進農村的法制建設提了四點要求：第一，要進一步提高對農村法制建設重要性的認識。……第二，要進一步加強農業立法工作。……第三，要進一步在廣大農民和農村干部中開展法制宣傳教育。……第四，要進一步加大農村的執法力度。……。”可見，加強農業立法和執法，完善農村法制建設已提到農業發展與穩定的議事日程。

黨的十一屆三中全會以來，農村法制建設有了很大進展，已制定和頒布了10多部農業法律、40多部農業行政法規、340多部部門規章（農業部制定）、地方人大和政府還制定了一大批地方性法規和規章，初步形成了以農業法為核心的農業法律體系框架。農村的執法工作和執法機構、執法隊伍建設，也得到明顯加強。但是我們也應清醒地認識到，農村法制建設尚不適應新時期形勢發展的需要，離依法治國，建設社會主義法治國家的要求還有很大差距。主要表現在：⑴在農業立法上看，存在農業立法滯后、薄弱、層次低威攝力差、質量不高，農業法律分布不均勻、帶有濃厚的計劃管理色彩、義務性規范多而權利性規范較少，農業法律法規的內容政策性強、原則性強、規范性差、可操作性差，許多重要農業法律還沒有制定出來，農業法律體系還很不完善；⑵在農業執法上看，存在農業行政執法機構不健全、性質不明確，農業執法主體混亂、甚至錯位，農業執法人員少、且經費嚴重不足，農業執法人員素質不高、執法行為不規范，農業法律法規太原則、無法依法行政，農業行政執法缺乏監督機制；⑶在農村司法和農村法律服務方面來看，存在農村經濟糾紛案件告狀難、打官司難，農村基層司法機構不健全、專業人員極缺，農業仲裁機構不健全、不獨立；⑷從廣大農村基層干部和廣大農民來看，法制宣傳力度不大、且難度大、造成農業法律普及率低，普遍存在法制觀念淡薄、有些農民不知法、不學法、不懂法、甚至不信法，有些農村干部不依法辦事，甚至出現以權壓法，以言代法，任意侵犯農民的合法權益；⑸從農村法制研究方面來看，主要問題是：專門從事農村法制研究的機關寥寥無幾，農村法制科研機構更是空白，全國還沒有一本名為“農村法制”或“農業經濟法”的正式出版期刊，從事農村法制建設的研究人員也極少，農村法制建設研究課題更少；⑹在對農村法制建設重要性的認識上來看，發展農業仍然只強調“一靠政策，二靠投資，三靠科技”，而不能擺正農村法制的位置，沒有認識到“一手抓建設，一手抓法制”的重要性。這些問題都不同程度地影響了農村法制建設的進程，也影響了農村改革、發展和穩定。從國外的經驗來看，不少發達國家或地區在工業化過程中，為了防止農業萎縮，縮小農業和其他產業之間、農民和其他社會階層之間收入的差距，促進農業產業結構的合理化，合理確立工農產品比價，提高國家對農業的財政支持和加強對農業的有力保護，實現農業現代化等問題上，都有比較健全的農業立法和嚴格執法，使農業走上法治軌道，對其農業的迅速發展發揮著重要的促進和保障作用。因此，我國在農村社會主義市場經濟和農業現代化建設進程中，必須加強農村法制建設，以法律形式來規范、引導和保障農業持續、穩定、協調發展，盡早實現以法治農。以法治農在法律制度上是一場深刻的改革，實現這場改革，尤為重要的首先是要更新農村法制建設觀念。筆者認為：當前在農村法制建設上切需轉變“十大”觀念，以真正適應社會主義市場經濟條件下對農業發展中農村法制建設的要求，以便盡早實現以法治農之戰略目標。

1．從發展農業只靠政策轉移到發展農業不僅靠政策、科技和投入，而且更重要的是靠法律的觀念上來。農業政策一貫是黨和國家指導和推動農業發展和改革的基本手段，實踐已證明，黨的十一屆三中全會以來，農村改革和發展方向與基本政策是正確的，并已確立了“實行以家庭聯產承包為主的責任制，建立統分結合的雙層經營體制的政策”等九大基本政策。但農業政策本身存在不足，如農業政策除了具有原則性、系統性、實踐性、階段性等一般政策特點外，還具有自身內容上的綱領性、工作范圍的廣泛性、具體應用上的靈活性、政策效力上的有限性等特點；它與法律相比，缺乏國家意志的屬性、明確的規范性、國家的強制性和相對的穩定性。如在農村出現“黨的政策象月亮，初一十五不一樣”的非議和“政策不兌現，一年變三變”的責難時有所聞，怕政策“變”在一定程度上成了深化農村改革的一大心理障礙。我國農業發展的歷史也表明：農業發展速度出現起伏、波動，在很大程度上應歸咎于缺乏基本法律規范，其結論是政策代替不了法律，只靠政策來指導農業發展實屬短期行為，其對策必須走以法治農之道路。實踐中，隨著農村改革的深入，農村商品化、社會化、現代化程度不斷提高，農業經濟關系越來越復雜，單純依靠政策往往難以協調、處理各方面的權利和利益關系，必須依靠法律才能界定好和理順錯綜復雜的農村經濟活動和農業經濟關系。實際上，發展農業，一靠政策，二靠科技，三靠增加投入，而這“三靠”都有個立法問題，需要由法律來保障，“還是靠法制靠得住”，②一方面通過法律形式把政策具體化、條文化、定型化，“政策之所以要運用法律形式固定下來和表現出來，就是因為它可以具有法律的明確性、穩定性和強制性，便于適用國家強制力來保證法律化了的政策的貫徹執行”；③另一方面科技興農、農業投入，現在的隨意性很大，更需要有明確的、完備的、可操作的法律規范。顯然，發展農業不僅要靠政策、靠科技、靠投入，而且更重要的是靠法律，這一觀念轉變尤為重要。

2．從管理農業只依靠行政手段轉移到管理農業不僅依靠必要的行政手段，而且更重要的是依靠經濟手段和法律手段的觀念上來。建國以來，我國農村經濟長期沒有脫離產品經濟的窠臼，農業始終依靠單一的行政手段進行直接管理農業。在過去高度集中的管理體制下，排斥法律的介入，由統一的行政意志來實現管理農業經濟，在一定的時期、一定范圍有其成功的一面，但計劃經濟基本上屬于人治經濟的范疇，因而它也存在著致命的弱點：⑴依靠領導者的權威和智慧，出現“權力不受監督和制約”，必須導致專斷和濫用，必須導致腐敗；⑵領導者個人的智慧和能力畢竟是有限的，領導者主觀隨意性在所難免，出現“張書記栽樹，李書記砍樹”或“張書記栽樹，李書記種草”等現象；⑶在民主監督機制不健全的條件下，領導者個人權威運用過程中的失誤不易查覺，查覺后也不易校正；⑷追求行政目的而不講經濟效益，易犯瞎指揮的錯誤；⑸容易形成“人治”，出現“權大于法”現象。農村改革前農業發展中的反反復復、大起大落已充分暴露了這種單純依靠行政手段管理農業的農業管理體制的局限性。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，社會化大生產的基本特點就是分工越來越細、協作更加密切，生產、分配、交換、消費等社會再生產環節之間需要協調發展，整個社會再生產需要在穩定的經濟秩序的范圍內進行，否則社會再生產就會出現障礙。現在廣大農村的農民已經成為自負盈虧的商品生產者，要使所有的農民的行為遵循統一的規范，國家就需要進行各種干預和管理。國家干預和管理則必須采取行政手段、經濟手段和法律手段，這三者是相輔相成的，而且法律手段較之行政手段和經濟手段具有更高層次性和更特殊、更能接受的優點，一方面，以法律手段實行對農業的支持和保護以及農業發展，可以減少政府行為的隨意性和盲目性；另一方面，行政手段、經濟手段往往通過法律手段體現出來，如依法行政、各種經濟調節手段的運用都應當法制化；再一方面，法律手段有利于保護經濟手段和行政手段的有效運用和堅強有力。

3．從只注重單一領域的農業立法轉移到樹立以農業法為基本法的全面農業立法軌道的觀念上來。目前在有限的農業法律中絕大部分是屬于保護農業自然資源的，同樣國務院頒布的行政法規也屬這一性質，如《土地復墾規定》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《水土保持法實施細則》、《森林法實施細則》、《森林采伐更新管理辦法》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等等。農業立法單一，覆蓋面窄，與農村領域廣泛、農業經濟關系錯綜復雜對農村法制建設要求極不協調和適用，導致許多領域無法可依，給農業發展造成了制約。根據農村社會主義市場經濟也是一種法制經濟之要求，必須確立農業法是基礎法之地位，實際上《農業法》已具有農業基本法的性質，“《農業法》不僅是農業經濟活動的基本法律，而且也是制定各項農業經濟具體法規的法律依據”。④從農業法為基礎法的前提下，制定與《農業法》相配套的具有實質性事項規定和具體措施規定的各種農業法律法規，“建立和健全農業法律體系”⑤，使之農村各個領域真正實現有法可依，促進和保障農業持續、穩定和協調發展。總書記于1999年6月11日主持法制講座并作重要講話《大力加強農村法制建設》中明確指出“農業立法工作的總的目標，是建立和完善有中國特色社會主義的農業法律體系，加快制定和完善、規范農村政治、經濟、社會生活的法律法規”。

4．從農業立法和執法中只重狹益的部門利益轉移到重全局的整體利益的觀念上來。農業法律法規涉及面廣和涉及部門多，在立法上部門之間互相扯皮、討價還價，使有的法律遲遲難以出臺；有的雖然出臺了，但是它已成為各部門利益的調和產物，操作性和實踐性大打折扣，沒有達到預期制定時的立法目的。地方性法規的制定，更是部門之間權力與利益的再分配，出現在法規草案中不適當地擴大本部門的權力與利益，同時盡量減少甚至取消本部門應承擔的責任和義務，造成地方性法規難以操作。在農業執法上有的更是重部門利益，對自己有力，就執行；對自己不利，就不執行；有的甚至把改革和立法對立起來、改革和依法辦事對立起來，以改革之名“闖法律禁區”，以地方政策來取代“法律之規定”，實質上是為了部門利益而置法律于不顧。在社會主義市場經濟條件下，市場的統一性和秩序性，要求法制統一，樹立全國一盤棋觀念，克服把農業立法和執法作為固定和擴充本部門或本地方權力和利益的狹隘思想，從重全局的整體利益為之最高出發點，解決好中央和地方在立法和執法方面的權限，處理好各部門之間的關系，堅持法制統一。

5．從農業立法和執法中的義務本位思想轉移到市場經濟權利本位思想的法律機制運行的觀念上來。在計劃經濟體制下，絕大多數農產品的生產都是以具有強制性的指令性指標層層下達的，生產隊無生產經營決策權、無生產計劃安排權、無產品處理權、甚至無收益分配權，有的地方產生“一個縣只有一個‘生產隊長’（縣委書記或縣長）”的怪現象，有的地方大隊可以用一級所有者和上級行政組織的名義，無償調撥生產隊的資金和勞動力，長期占用生產隊的土地和無償取得生產隊的山林。在有計劃的商品經濟體制下，也以保證完成國家計劃為已任制定政策和頒布農業法律，如糧食合同定購政策，1984年全放開，后來中央又再三強調“糧食定購合同既是經濟合同，又是國家任務”。農業法律法規也往往注重規定農業生產經營者應該做什么和必須做什么以及禁止做什么，違反規定應當承擔什么責任等義務性規范，嚴重挫傷了農業生產經營者的生產積極性。在社會主義市場經濟體制下，要正確樹立權利與義務觀念，權利與義務是統一的，“‘無義務的權利’不是真正的權利，只能是特權，基于特權而設立義務不可能實現權利義務的一致性；‘無權利的義務’不是合理的義務，而是奴役，基于奴役而設定義務更與權利義務的一致性無緣”。⑥在我們社會主義國家，農村社會主義市場經濟既不允許只享受權利不盡義務，也不允許只盡義務而不享受權利，對此農業立法和執法更應確立權利與義務相對應、相制約的市場經濟權利本位思想的法律運行機制。

6．從傳統的閉封式農業立法思路轉移到立足國情、大膽吸收和借鑒國外發達國家或地區農業法律、立法經驗和立法技術的現代的開放式的農業立法思路的觀念上來。我國現有的農業法律法規許多是在計劃經濟體制下制定的，具有濃重的計劃管理的色彩和痕跡，屬于傳統的封閉式的農業立法模式。隨著社會主義市場經濟體制的確立，必須改變這一封閉式的農業立法觀念，而世界上的市場經濟已有兩三百年的歷史，積累了大量各方面的發展經驗，特別是目前世界上一些發達國家或地區幾乎都有完善的農業立法，如美國以《農業調整法》為中心，輔之以80多個重要的農業法律；日本以《農業基本法》為農業“母法”，配之以200多個法律；韓國以《農業基本法》為“農業憲法”，制定和頒布100多個法律、法令；法國以《農業指導法》為基礎，制定了有8編1336條的《農業法典》，上述當今世界上農業發達的國家或地區都已成功地建立和健全了農業法規體系，真正實現了以法治農。國外發達國家或地區農業法律、立法經驗和立法技術，值得我們重視和借鑒。其值得借鑒方面有：⑴重視以法律形式明確農業在國民經濟中的基礎地位和作用；⑵以農業基本法為龍頭，注重配套法律建設；⑶注重立法層次性和實施細則制定；⑷立法注重實用性和可操作性；⑸農業法制的統一性和時代的適應性；⑹參照國際慣例，進行開放式農業立法，符合世界農業發展之潮流。總書記在《大力加強農村法制建設》中指出：“在農業立法過程中可以學習和借鑒國外的某些有益的東西，但一定要結合我們的國情和農村的實際，不能照抄照搬”。因此，在借鑒國外農業立法經驗同時，必須結合我國的國情和農情，進行全方位、多層次的農業立法，盡早“建立和健全農業法律體系”。⑦

7．從產品經濟的“先政策后法律”的農業立法模式轉移到市場經濟的“建設與立法同步”的農業立法模式的觀念上來。在中國，立法滯后是過去產品經濟長時期中一種常見的、普遍的現象，過份地強調“成熟一個、制定一個”，片面強調法律是政策的制度化、規范化、法律化。“先政策后法律”，這種保守的、落后的立法模式在長期計劃經濟條件下還有其適應性，但在社會主義市場經濟迅速發展的今天，各種經濟關系層出不窮，并日益錯綜復雜，如不事先進行法律界定和規范，就可能沖擊和危害市場經濟的發展。因此，必須從“先政策后法律”的觀念中解放出來，確立以同步立法為主導，以超前立法為輔導的全新觀念上來。所謂同步立法，是指與所調整的社會關系同步而行的立法，即當一種需要以立法形式加以調整的社會關系出現時，關于這種社會關系的立法調整的創議相應產生；當這種社會關系最終形成后，對這種社會關系加以調整的法律、法規亦相應出臺。事實上，當今世界的法治國家，主要的立法方式或立法形式，既不是超前立法，更不是滯后立法，而正是同步立法。我國農業立法，更應確立同步立法為原則，根據堅持從農業、農村實際出發，因地制宜，因時制宜，分類指導發展農業的原則為指導，進行同步立法，服務于農業生產力和經濟基礎，以適應市場經濟建設對農村法制之要求。

8．從重農業立法轉移到不僅重農業立法，而且也重農業司法、執法和守法的觀念上來。目前，農村中有法不依、執法不嚴、違法不究現象極為嚴重，甚至出現執法的隨意性，以言代法，以權壓法，執法犯法，徇私枉法，這與農村的執法司法方面存在脫節和缺陷切切相關，一方面現有的機構、人員、經費與農村的實際需要之間，缺口過大，管不過來，有的執法主體不明和責權利不明確而致；另一方面人員素質頗差，不僅工作效率低，而且往往產生一些明顯的負效益，農民長時間積漸而形成的對法律的正確看法和信任感，往往會因一些事件的錯誤處理和徇私枉法情形，而隨風飄云；再一方面農村司法薄弱，許多經濟糾紛不能及時得到解決，甚至出現“告狀無門”，踢皮球現象，法院有的也不愿受理爭議標的金額低的農村經濟糾紛案件，使農民的合法權益屢遭侵害。在守法方面，由于傳統的和現實的種種原因，農民對法律一直知之甚少，法律知識缺乏，法律觀念的意識尚未形成，法律觀點更是空白，有的地方甚至不愿向農民宣傳《農業法》和《農業技術推廣法》，怕農民懂法以后，用法律手段來保護自己的合法權益，可見深入開展法制宣傳教育工作，培養和強化農村干部和農民的法律意識是農村法制建設極為重要的環節。因此建議國家在第三輪普法活動中，應重點把法律交給廣大農村干部和農民，盡快形成一個全民知法、守法、用法的社會環境，它也是實現依法治國的關鍵所在。因此，重農業立法、司法、執法和守法是農村法制建設新觀念之內容。

9．從重農業政策研究和宣傳轉移到不僅重農業政策研究和宣傳，而且更應重農業法律研究和宣傳的觀念上來。實踐已證明，政策代替不了法律，同樣法律也不可能完全替代政策。過去注重用政策來調整和指導農村經濟發展，而法律在以往農村經濟發展中的地位甚弱，且農業政策研究部門林立，研究機構從中央一直到地方都很齊全，不僅有黨委系統的政策研究室，而且也有政府部門的專門研究機構，網絡健全，操作有序，特別是黨的十一屆三中全會以來，政策研究更是深入人心，同時政策宣傳更是鑼鼓喧天，從中央到地方會議一個接一個，層層落實，報刊電臺更是緊密配合，做到人人皆知，戶戶家曉，如中央發出的1982年至1986年連續五個一號文件更是深入。而法律與政策相比黯然失色，從事法律研究，特別是從事農村法律研究的國家機關廖廖無幾，科研機構更是空白，省級農業經濟法研究會也只有幾個，許多高等農業院校都還沒有開設農業經濟法或農村法制課，從事這方面研究的專職人員更少，農村法制建設研究深度更談不上，再加上農村法制建設研究國家科研課題幾乎空白，這與依法治農的要求極不相稱。再加上農業法律宣傳和貫徹實施走于形式，除《農業法》和《農業技術推廣法》國家重視檢查，宣傳有一定范圍外，僅有的幾部農業法律一頒布就了之，使農村干部和農民有的根本不知道有某一方面的農業法律，更談不上對法律內容的了解和把握了。因此，遵循社會主義市場經濟是法制經濟這一要求，必須在全國范圍內、在各個層次都要掀起研究農業法律和農業法律建設以及宣傳農業法律的熱情和高潮，建立必要機構，配備人員和充實經費，推進依法治農進程。

10．從單純追求法律的理想化轉向注重農業法律的現實性與可行性的觀念上來。法律作為一種社會現象，不是憑空捏造的，而是社會需求的產物，“法律應該以社會為基礎”。⑧農業法律不能與客觀現實脫節，更應注重法律的現實性與可行性。“在農業立法實踐中，往往不能科學地將農業政策轉化為法律規范，而經常出現‘政策搬家’，政策的原則性和靈活性被引入法律，就使法律規范缺乏嚴格的規定性和可操作性”。⑨農業法律與社會現實脫節較普遍，許多法律規范無法操作和兌現，勢必導致法律成為紙上談兵；同時有許多農業法律法規缺乏其生長和發展應有的環境和土壤，不符合我國廣大農村干部和農民現有的法律意識和素質，造成“有法難依”。因此，農業立法更應注重法律的現實性和可行性。

農村法制建設，是一項復雜而艱巨的系統工程，以法治農是歷史賦予我們的歷史使命。要達到這一目標，我們認為當前農村法制建設應轉變上述“十大”觀念，它必將推進農村法制建設進程，創造一個農業立法、司法、執法和守法的新環境，盡早實現我國的以法治農之理想目標，促進農村經濟持續、穩定和協調發展。

注：

①“全國人大常委會關于檢查《農業法》實施情況的報告”載《浙江日報》1997年3月11日第2版。

②《鄧小平文選》第3卷，第379頁。

③丁關良、林輝主編《農業法教程》，科學普及出版社，1994年8月版，第14頁。

④丁關良：“社會主義市場經濟下的農業法規體系初探”，載《經濟法制》1994年第6期。

⑤⑦參見丁關良：“農業法律體系框架研究”，載《河北法學》1999年第5期。

⑥鄭成良：“權利本位論”（《中國法學》1991年第1期），轉引陳楨“1995~1996年中國法理學界的理論是非”，載《法學》1997年第4期。

⑧《馬克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第292頁。

⑨王存學等：“農業法律體系建設基本問題”，載《法學研究》1996年第6期。