煤炭產業反壟斷研究論文

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摘要：導致煤炭價格上升的根本原因：政府壟斷煤炭資源的供應市場，經過開采后轉換為礦山企業壟斷煤炭產品的銷售市場，企業則能以隱性的橫向協議控制產量和定價權而獲取壟斷租金；鐵路在煤炭運輸中濫用其支配地位，致使坑口價與港口價的非正常差額亦成為壟斷利潤。煤炭資源稀缺的價格結構性上漲有利于建立節約型社會，但以壟斷利潤來替代成本價格只能是誤導。治理壟斷行為的關鍵是：創新礦產權與開采權分別設立的法律制度、政府保護和管制鐵路的自然壟斷。

關鍵詞：煤炭產業；壟斷租金；制度設置

一、在煤炭資源開采方面，政府的資源壟斷置換為企業的產品壟斷

根據市場經濟發達國家的經驗以及我國《反壟斷法》規定的內容，非公用事業的壟斷形成于市場的進入障礙和經營者集中。然而，我國煤炭產業的壟斷卻來自于政府的進入障礙和經營者集中。

1、將公有資源視作公用資源的政府壟斷成為市場進入障礙

煤炭開采，既是高危行業又是影響生態環境的典型行業，如果自由進入，會給社會造成難以挽救的后果。為此，進入開采市場時實行嚴格的市場準入制。只有在資金、技術、設備、開采計劃、生態恢復方案、健康安全措施等各方面均符合開采要求的申請者，經相應政府職能部門審查批準并進行登記后，才能具備煤炭開采權。一般將這種嚴格批準的許可授權稱為“特許權”，屬于政府對于市場的社會管制內容。礦業開發設立特許權是政府的事先管制，其目的是防止有害的經濟外部效果損害社會公眾利益，這是世界礦業發達國家的通常作法。如《法國礦業法》第22條規定：即使地表主人的開采也只能是依特許權而進行。特許權設置，普遍地禁止一切私人擅自進入的嚴格性，確實屬于設置了進入障礙。但是，這種設置并沒有排除、限制競爭。政府的社會管制與經濟管制的主要不同點是：社會管制對象沒有數量限制。政府特許時所運用的標準和條件是公平競爭的內容，平等地適用一切競爭者。凡符合法定資質要求的，則可跨進市場準入的競爭行列。但前提是必須具備非社會性管制條件，方能進入開發市場。這就是說，嚴格的特許制度不是進入障礙，關鍵是符合法定開采資質的競爭者，能否在市場獲取開采對象是進入市場的前提。

同時，如果企業退出時沒有沉沒成本，不會在退出市場的過程中落下任何東西，則進入是自由的。煤炭開采屬于不完全競爭市場，生產的平均成本高于價格時的退出可能并不自由。采掘煤炭的最初進入的大量投入沒有任何收益，直到采出第一噸煤以后的邊際成本才能遞減。初期的這些成本投入中，除部分設備以外的不變成本以及一些可變成本，都可能成為退出時的沉沒成本。退出時不可轉換的資本投入及其技改費用是潛在競爭者的進入障礙。但是，根據煤炭市場進入因素的復合性，能夠競爭進入特許權資格的人，足以預期進入與退出該市場因成本帶來的潛在風險，其盈利能夠彌補在沉沒成本上的投資。而且，這種預期不會受到來自正在開采的現有企業的威脅，因為煤炭資源屬地不同和消費者不固定等因素，現有企業難以實施把價格壓低到成本以下的戰略以懲罰新的進入者。因此，處于市場大門之外想要進入者不會擔憂沉沒成本，害怕的倒是進入市場后煤炭資源供給的可持續性。因為可確定的長期契約能提供風險分攤并允許非轉換資本的增加，那么，只要煤炭資源不會斷供或枯竭，就不會在退出時落下任何東西。這就繼續說明，能否進入市場的關鍵是不斷地獲得長期補償投資成本的開采對象。

然而，我國民事物權屬性的煤炭資源并非來源市場而是被政府壟斷，即由政府以強制性行政許可決定方式直接配置。《礦產資源開采登記管理辦法》第13條規定：采礦權，可以通過招標的方式有償取得，由行政登記管理機關組織評標并確定中標人。該規定關于由公權力機關確定中標人和發給行政許可證的行政確認方式，被《行政許可法》上升為行政決定方式。《行政許可法》第12條第2項規定：有限自然資源的開發利用需要賦予特定權利的，可以設定行政許可；該法第53條規定：“實施本法第12條第2項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定……確定中標人、買受人后，應當作出準予行政許可的決定，并依法向中標人、買受人頒發行政許可證件”。從法律規定可以看出，采礦許可證屬于行業特許權授予，認可了特許權人市場準入的資質，有作用于勞動對象的權利，但不是產權證，無法證明取得了直接支配的勞動對象本身，煤炭資源資產權仍然歸屬于政府支配。《礦產資源法實施細則》第6條規定更具體：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利”。其中“采礦許可證規定的范圍”，是指限制在一定的地域范圍內通過勞動將國有公共資源的物態和價值形態轉移到私人所有的礦產品上。這是“礦產資源無償使用的做法，使國家所有權不能實現”。[1]問題的嚴重性不是國有資產流失，在于限制了市場競爭。開采對象歸屬于一人所有并由政府壟斷供應，全國的煤炭開采行業就像一個獨立的特大企業，“采礦許可證規定的范圍”相當于企業勞動過程中的車間，各個“車間”聯合起來共同作用于同一勞動對象、開采同一所有權的客體——公共煤炭資源。煤炭資源就成了“公共池塘”資源，由各車間共同使用。那么，公共所有物成為公共開采物，可排他性支配的行業因共同使用同一對象而異化成公用事業的性質。公用事業的進入可視為自然壟斷。最早制定反壟斷法的美國，反壟斷的《謝爾曼法》與后來的《克萊頓法》將電力、電話、鐵路等公用事業稱為自然壟斷。[2]由于政府獨家壟斷煤炭資源供應市場，那么，即使具備開采資質和風險承擔能力的競爭者，也因無法從市場自由地藜取開采對象而被阻擋在市場以外。所以，政府的社會管制、礦山退出的沉淀成本沒有成為進入障礙，倒是政府阻礙了潛在競爭者的市場進入。

2、整合煤炭資源的產業政策取向限制競爭的經營者集中

上世紀80年代中期以后，鄉鎮企業經濟的迅速發展導致中小型礦山企業也迅速設立，當時的《民法通則》以及《礦產資源法》明確支持鄉村礦山企業和個體采礦者。誘致性的法律制度催生了煤炭企業的遍地布點，有煤的地方就建有煤礦。到本世紀初，市場經濟體制基本建立，社會開始認同科學發展、統籌發展的重要性，反思經濟增長和效率優先的代價，認識到規模小、布點多的煤炭開采對資源、環境、健康安全所具有的負面效應。于是，下決心出臺行業政策來整合資源，指令性關閉產能、技術等方面不足的煤礦，全國大約三分之一左右的煤礦被關閉。關閉時，由未被關閉的煤礦給予關閉者一定的補償，被關閉者的煤炭資源配置給支付補償費的煤礦。實質上這就是企業的吸收合并，屬于《反壟斷法》關于經營者集中的行為。經營者集中并不一定構成排除、限制競爭的壟斷趨勢，而且“我國正處于加快產業結構調整、推進產業升級的關鍵時期，隨著經濟體制改革的不斷深化，經營者集中作為中國企業改革中資產重組的一個重要方式推廣，并日漸形成潮流”。[3]尤其是礦山企業的規模經濟，不僅是增強競爭力，更在于有效開發資源、保護公共利益以及經濟可持續發展。但是，經營者集中是同一硬幣的兩面。任何橫向合并都將減少提供煤炭產品的競爭者數量，一旦市場本身高度集中、參與集中的企業規模很大時，會導致經濟力量過度集中而嚴重削弱競爭。根據合并的這種雙重屬性，我國《反壟斷法》既保護依法實施的集中，又將有排除、限制競爭后果的集中歸入反對范圍。

煤炭行業整合資源時關閉中小煤礦的合并有壟斷趨勢：驟然間關閉大量煤礦，使煤礦企業的市場結構明顯改變，一些大煤礦所占市場份額迅速膨脹；依行政手段強制收回所有許可證照和資源，并將收回的資源配置給其他煤礦的集中，不是市場中公平競爭時優勝劣汰的自由選擇的結果，在此，行政強制與市場壟斷在方式上是孿生兄弟———均屬繞過市場的市場外決策；集中后開采煤炭的“車間”大量撤走，合并后的市場結構為保留的“車間”儲備了限制競爭的機會。政府為了整合煤炭資源的合并沖突了《反壟斷法》，其根源還是在于政府的壟斷性“公共池塘”資源與政府的特許批準賦于一身，能夠便利地避開市場和繞過法律。

二、在煤炭產品交易方面，企業壟斷狀態的定價權催生了超額利潤

1、以煤炭企業的壟斷狀態控制了定價權

一般認為，煤炭坑口價格上漲是因為供需關系和物價結構綜合引起的。但是，坑口價格中并沒有含環境影響，也不是完全的資源成本等,而高于毒成本的煤炭坑口價緣于隱藏在綜合原因后面的進入壁壘：壟斷狀態下的橫向協議定價。

雖然各煤炭企業的煤炭資源供給市場由政府壟斷，但政府是虛擬的人格，不能實際地利用資源，必須由各企業開采；各企業開采同一客體的公用事業性質的“自然壟斷”，阻止了潛在競爭者進入；現有企業通過開采勞動，將公共所有的由政府分配的煤炭資源轉化為自己所有的煤炭產品；因而政府對煤炭資源供應市場的壟斷，在經過一定的勞動后置換為各“車間”共同對煤炭產品銷售市場的壟斷；整合資源時使“車間”數大減，更有利于礦山企業之間的橫向聯合以加強對煤炭產品銷售的控制。這一切都順理成章地使煤礦企業能夠避開市場而掌握定價權。同時，因為礦業特許權與劃定的范圍是綁定的，所固定的“車間”不能挪到其他地方重復使用，那么，所劃定的范圍基本歸于煤礦企業開采，除非繼續遇到整合資源的強制政策，一般不必急于開采，反正多生產或少生產都能有好價格，自然性地聯合起來防止競爭性的生產而控制產量。為提高價格而限制產量，可以少做而多得，于是，煤礦發現井口排長隊等著裝煤的車多了，就把信息傳遞給周圍企業，接受信息的企業不但讓其排更長的隊，而且發出了可能漲價的信息，一旦有企業明確漲價就會一路反饋回來。其中，領頭企業的行動影響著市場其他企業，其他人跟著領頭企業走，接受領頭企業提高價格的邀請。橫向的隱性協議催生了聯合漲價的隱蔽同謀，導致本應競爭的煤礦企業能順利地限制、排除競爭。處于聯合的企業不愁煤炭生產數量，只要不出現安全事故，就會有超額的壟斷租金。

、鐵路的支配地位控制煤炭運輸的價格

煤炭的坑口價與港口價區別很大，這個差額基本上是運輸價格。在煤炭運輸方面，鐵路有條件濫用支配地位來控制運輸價格，這在其他國家也同樣存在。在美國，“鐵路便和天然氣與石油運輸管道一樣，具有瓶頸性的壟斷地位。依賴具有壟斷地位的鐵路的煤發電廠稱為被制約用戶”。[4]山西做為全國產煤大省，就是因為瓶頸效應而申請地方修建鐵路運輸煤炭。

按照《反壟斷法》的規定：市場支配地位是指經營者在相關市場控制商品或服務的能力。鐵路運輸服務是否處于支配地位的關鍵問題是如何認定“相關市場”，即相關服務市場和相關地域市場。在上世紀初，一般把鐵路運輸與電力、電話、石油運輸等列入網絡式自然壟斷，后來由于公路、航空、船舶事業的發展，帶來一定的相互競爭，鐵路很難完全處于市場支配地位。但是，內蒙古的煤炭產品運到廣東時，則其他運輸方式無法與火車競爭。其一，在相關地域市場，不是短距離而是長距離的全國范圍內運輸，其他運輸方式無法替代。其二，在相關服務市場，沒有交叉需求彈性：鐵路運煤價格的變動，尋求其他運輸方式替代的可能性很少。替代程度低，說明這些運輸不屬同一服務市場。當然，如果不是煤炭的運輸，而是電器產品或者其他價值大的產品，可選用汽車運輸。因為需求者考慮的是運輸成本在運輸標的的總價值中所占的比例，比例太高會吞掉生產者的利潤甚至生產的成本價格。汽車長途運輸煤炭的成本甚至還要高于煤炭本身的價格，這樣，長距離的煤炭運輸被迫依賴于鐵路。這樣一來，當鐵路運輸價格上升導致運輸任務減少時，同樣能抵銷其損失并可以獲取超額利潤。因此，鐵路運煤價格上升，各個關卡都加價，與煤炭運輸并無關聯的人也時常掌握車皮運煤計劃等等，這些當屬于鐵路在煤炭運輸方面濫用其支配地位的行為，符合《反壟斷法》第3章規定的調整對象。

三、在煤炭產業管制方面，應構建反行業壟斷的系列制度

《反壟斷法》規定了濫用行政權力來支持市場主體排除競爭的行為屬于反壟斷對象，而對行政主體直接排除競爭的行為沒有也不便于規定；反壟斷的環節注重在行為實施過程中和實施終了后，沒有關于行為實施前進行控制和預防的規定。反壟斷立法的局限性制約了煤炭產業反壟斷的法律適用。因此，必須從源頭上進行改革、治理，以此建立反壟斷的長效機制。

1、政府既維持鐵路壟斷狀態又加強經濟管制

鐵路的自然壟斷可以滿足帕累托效率。鐵路壟斷往往是消費者的處境沒有變壞而鐵路的處境比以前更好；可以有效地配置資源，發揮規模經濟效應。因此，盡管在自然壟斷的管制方面是從緊還是放松，一些市場經濟國家為此經常反復，但政府保護其壟斷狀態的指導思想始終不曾變化。美國曾經為了解決鐵路運輸煤炭的瓶頸，內務部長在上世紀70年代初批準了與石油管道類似的水煤漿管道運營項目，終因水、土資源浪費，被最高法院維持了美國地區法院和第八巡回法院關于撤銷水煤漿管道運營項目的判決。在我國，《反壟斷法》明確規定只反壟斷行為不反壟斷狀態，主要也是為了資源的科學配置。因此，為緩解煤炭運輸的現實而另外專修鐵路，也是無效率的資源配置。

經濟效率上更加優越的方法是加強政府對自然壟斷的管制，即實行與社會管制并列存在的經濟管制。經濟管制的主要目標是保護與控制相結合，防止過度進入以保護有效率的壟斷地位，同時控制壟斷者的壟斷行為能力。經濟管制的主要手段是價格的費率管制，強迫鐵道部門把服務價格定在合理的水平上，政府根據運輸服務的成本和一般的利潤核準服務價格，讓鐵路執行，通過“價格控制用以削減由進入壁壘造成的壟斷租金。”[5]費率管制會提高反壟斷委員會和反壟斷執法機構的行政成本，并需要相關專業人才，但很有利于社會效率和社會公平。經濟管制的主要任務是明確自然壟斷的邊界。并不是所有的鐵路運輸服務都屬于自然壟斷，應根據服務替代率來界定自然壟斷的范圍，盡量將一些應當參與潛在競爭的服務內容放在自然壟斷之外。如國內鐵路的旅客運輸，屬于汽車、飛機等相互競爭的服務項目，不應列入自然壟斷，可以放松管制；煤炭、農產品、救災物資以及跨國運輸等必要自然壟斷應適用嚴格的經濟管制。

2、政府退出煤炭資源的壟斷市場

學者認為：政府壟斷礦產資源，致使市場價格體系的激勵功能弱、配置效率低。[6]深入分析可知，功能和效率只是一個側面，更重要的是政府的壟斷排除礦業市場競爭和阻礙礦業市場建立。如果“要有效地制約政府這種壟斷性質的決定權，就要求政府適當地退出對礦業權的直接經營”。[7]政府退出煤炭資源市場的直接配置，歸位到純粹的社會管制職能上來。矯正政府職能的首要問題是：國家的民事和行政主體地位明確分開。

憲法和法律規定煤炭資源屬國家所有，國家所有者是民事主體性質。我國《物權法》明確國有物權、企業物權與個人物權平等地受保護。這就要求包括煤炭資源在內的國有自然資源資產與國有經營性資產一樣，由平等的民事主體性質的國有資產民事管理組織而不是公權力主體性質的管制機關，將規劃開采的特定煤炭資源資產推向市場公平交易，依據價格信號確定資源去向。由市場價格機制而不是政府公權力決定的國有公共產權出讓，是受讓人獲取排他性支配權的前提，也是排他性私人物品在市場自由流轉的基礎。因擺脫了公權力束縛的單一物權可以自由讓渡，使具備開采資質并預期潛在風險的競爭者能在市場上獲取勞動對象，則潛在競爭者可以依靠市場能力進入；現有的“車間”上升為獨立的礦山企業后則能夠挪動而重復利用，以此防止“一礦一企業”的企業資源閑置。

在市場公平交易后受讓的特定煤炭資源，明確了排他性歸屬權并進行民事物權登記，依此設立的純財產性“礦產權”，是法定采礦權中“采礦許可證規定的范圍”所暗含的資源產權的明晰。法定“采礦權”分離出以“礦”為主的礦產權以后，剩下的是以“采”為主的開采權。開采權就是公權力社會管制的內容，也是獨立存在的、標示出市場準入的、完成了行政登記的特許授權。就像國有土地使用權與建筑開發準入資格分立一樣，特定煤炭資源的礦產權與對該煤炭的開采特許授權分不同程序設立，政府公權力管制不再涉及煤炭資源的直接配置。創新礦產權與開采權分別獨立，構建排他且可轉讓的完整產權加政府管制的礦業制度，是政府退出煤炭資源壟斷市場的長效機制，也是政府職能歸位的關鍵。

3、科學構建煤炭產業的法律體系

首先，形成行業政策服從于競爭政策的制度習慣。產業政策的目的是提高自身的競爭力，然而，任何產業政策都會導致市場現存結構的改變，影響和制約整體性市場競爭。[8]所以，除了農業政策以外，應當是整體競爭制度優于產業政策。煤炭生產行業通過產業調整和資源整合以提高行業競爭力的產業政策，必須在《反壟斷法》規定的原則范圍內行為，以此維護整體的市場競爭，維護《反壟斷法》的小憲法地位。

其次，多層次界定煤炭資源的法律地位。煤炭的法律身份十分復雜，受到不同層級的法律調整，明晰法律地位和理順法律關系，是煤炭產業法治建設的當務之急。煤炭資源屬于礦產資源已納入《物權法》，該法的法律層級決定其只能做出原則性的規定；煤炭資源歸于自然資源資產應納入《國有資產法》的范圍，與其他國有資產并列明確歸屬和發揮效用；因煤炭資源的重要能源屬性，其開發、規劃、戰略儲備、節約利用等內容應屬于《能源法》的調整對象；產業循環利用、空氣清潔、生產的健康安全等方面立法都應分別考慮煤炭立法。

最后，煤炭產業法律化。在煤炭法律身份理順以后，應當專門制訂一部《煤炭產業法》作為特別法：一是以“煤”為主要對象的財產性規定。根據《物權法》、《國有資產法》，《礦產資源法》等，明確煤炭資源的物權屬性、物權歸屬、物權流轉、國有產權價值實現以及配置資源的市場建立。二是以“業”為主要對象的社會性規定。規范政府對煤炭產業的經濟管制與社會管制內容，明確政府的職權和職責；突出煤炭的產業地位，防止成為下游產業的附庸；注重內部化煤炭生產的社會成本。財產性和社會性規定分開，從制度上保障政府職能的根本轉變。

四、小結

煤炭產業的反壟斷應視為受管制市場中當事人之間的博弈，政府是博弈過程中的仲裁者而非參與者。博弈中的市場失靈時才是政府干預的依據和理由，政府可以直接干預市場的資源配置機制，但不可以直接決定資源配置的歸屬。政府在博弈中的根本目標是維護市場的整體性競爭格局，為了效率與公平的統一，既要保護一定的壟斷狀態，又要反對泡沫價格擠占了真實成本價格的壟斷行為。

參考文獻：

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