農村閑置土地成因分析論文

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[摘要]近年來，隨著產業結構的不斷調整和城市化步伐的加快，使大量的勞動力從土地中解放出來，轉入二、三產業，不少農村地區目前出現了不同程度的土地閑置現象。本文從農村閑置土地的概念入手，分析了閑置土地的危害、成因和對策，力圖為農村閑置土地利用研究的提供思路。

[關鍵詞]農村土地閑置原因對策

作者簡介：劉高見（1983-），男，湖南農業大學農業遙感與資源利用專業研究生。

土地是民生之本、發展之基、財富之母，關系國計民生，支撐千家萬戶，影響千秋萬代。我國土地，尤其耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾是極為尖銳和突出的。“寸土寸金”，在我國廣為流傳、家喻戶曉。一方面說我國土地稀缺，應當珍惜；另一方面，土地卻被任意浪費。土地閑置現象就是當前其中一個突出的問題。

土地閑置加劇了土地市場混亂無序和耕地非農化趨勢，嚴重威脅子孫后代和社會經濟可持續發展。它不僅浪費寶貴的土地資源和加劇人地矛盾，而且會使農田基礎設施的價值得不到體現，農業投入浪費，耕地質量和生態經濟功能衰退，阻礙社會經濟的發展，也給構建和諧社會和建設社會主義新農村帶來嚴峻的挑戰。

一、閑置土地的概念和研究目的

（一）閑置土地的概念和內涵

根據國內外關于閑置土地利用研究的相關文獻資料，目前對閑置土地（WastelandResources）概念的界定主要有兩種不同觀點。國土資源部在《閑置土地處置辦法》（1999年4月28日國土資源部令第5號）的第二條明確指出：閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：①國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；②已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發建設連續滿1年的；③法律、行政法規規定的其他情形。

而有的專家學者認為所謂“閑置土地”，是指空閑擱置而未得到利用的土地。通俗地說，閑置即拋荒。農村閑置土地又可分為農業閑置土地和非農建設閑置土地。衡量農地閑置與否，一般以主要農作物的生長周期為準。假若某塊農田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地。

（二）閑置土地研究的目的

開展閑置土地利用研究，在分析研究區域閑置土地的數量、質量及其分布和利用現狀的情況下，為閑置土地科學利用與管理提供可靠的資料；是全面貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟社會全面協調可持續發展的客觀要求；是推進城鄉統籌發展，保障國家糧食安全和促進社會穩定、保護農民利益等工作的重要內容；是編制國民經濟和社會發展規劃加強國民經濟宏觀調控，實施科學決策的重要依據；是貫徹落實國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定，提高政府依法行政能力和國土資源管理水平的迫切需要；是科學規劃、合理利用、有效保護國土資源和實施最嚴格耕地保護制度的根本手段；也是做好第二次土地調查的一項重要任務。

二、土地閑置的危害

土地閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，同時也加劇了人地矛盾。土地閑置將會導致耕地的質量下降，因為一旦農業生產停止后，裸露的田土抗蝕能力減弱，土壤物理性質變差。一旦自然災害發生，不僅使閑置土地的生產功能衰退甚至損失，同時對周邊非閑置土地資源也產生嚴重的影響，生態環境受到嚴重的破壞，也給農業生產帶來極大的危害。

土地資源的閑置使人均耕地更少，加劇人地矛盾，影響社會經濟的正常發展；粗放經營和投入的減少造成農產品減少、農民減收，整個農村經濟發展緩慢，經濟水平上不去，農業生產總值下降，嚴重地影響農業在國民經濟中的基礎位置。

土地閑置使農民的經濟收入減少，影響整個農村經濟的發展和農村生活水平的提高；山區農村土地資源的閑置，造成鄉村集體經濟收入減少，嚴重影響鄉村集體公益事業，使生產條件無法改善，間接加重農民的負擔，嚴重挫傷農民種田的積極性；土地閑置使農產品收入減少，土地閑置多的村，基本口糧都得不到保障，農村社會的安定團結也受到潛在的威脅[1]。

三、農村土地閑置的原因分析

（一）農村土地閑置的經濟因素分析

由于城鎮化，近來城鎮打工、經商或舉遷到城鎮生活的居民，仍然保留著原來的房產而無人居住，造成宅基地的閑置。部分地區在舊村改造過程中，村民搬進了新住宅，而舊宅基地依舊存在，形成宅基地閑置。還有些農村地區在靠近主要公路、街道搞開發區建設，所處地段村民可以以很低的價格得到一塊土地蓋房經商。其新房產一般是既作商業用房，同時兼作生活用房，使原來的房產閑置。這樣，村民名正言順的避開了政策規定而占有更多的宅基地。農副產品價格下跌，經營成本相對較高，農民負擔依然過重，農業基礎設施薄弱，抗災能力較差。

（二）農村土地閑置的制度因素分析

家庭聯產承包責任制雖然在最初取得了很大成效，但是產權主體不明，新時期農村的生產方式仍處于小農狀態，分散經營，生產效率低下，農民的收入不高，很快農業生產就陷于緩慢發展狀態。土地流轉不暢導致土地的投入產出效益太低，土地法律法規不健全，執法不嚴，管理失控。加之小農經濟最本質的缺陷，造成農村土地閑置的機制上的弊端[2]。還有一些土地因權屬糾紛長期得不到有效解決而未耕種。

（三）農村土地閑置的文化心理因素分析

農村傳統意識難改，輕農棄耕嚴重[3]。農民既不愿意種地，又不想輕易放棄土地，部分轉移了的農民把承包的責任田留作后路，把土地作為養老保障。家庭傳統的分家方式也使得一部分宅基地荒廢。許多農村子女考入大、中、專院校，學業有成之后大部分都留在城市里安家落戶，他們將父母接到城市里，使原來家里的土地沒有人耕種，這也在一定程度上造成農村土地的閑置[4]。有些村民受所謂“風水先生”的蠱惑，把某些地塊說成是“兇宅”，長時期無人蓋房居住而使得少部分宅基地廢棄[5]。

（四）其它原因

某些土地被廠礦征用后，但長期未投入使用；一些農戶因婚喪嫁娶等原因導致地多人少，無力耕種；一些農民為逃避計劃生育政策的懲罰，長期在外，造成自己的土地無人耕種而閑置；一些農用地被工程，如修路、采石、廠礦等臨時占用一定時間或者破壞后，通過簡單的措施就可以耕種的，但是沒有對其開發利用；大量土地退耕還林(草)后，由于無人管理，樹木成活率低，因此很多退耕還林的土地變成荒地。

四、減少農村土地閑置及有效利用農村閑置土地的對策

減輕農民負擔，完善耕地流轉機制，健全土地承包責任制，加強基礎建設，改良土壤，因地制宜謀發展，多種經營創效益，改變利用方式，解決山區土地閑置問題。收回的閑置土地[6]，在現有法律允許的范圍內，讓宅基地的所有權和使用權分離，所有權是集體的，但使用權在一定的年限內屬于家庭個人，在法律確定的期限內允許村民依法進行自由轉讓。也就是把使用權明晰化，宅基地所有權的集體屬性不改變，但使用權明確到村民使用者頭上，從而減少農村土地的閑置[7]。

摸清閑置土地底數，落實責任，盯緊閑置土地，嚴格執法，規范閑置土地。因地制宜，復墾閑置土地，盤活閑置土地，經營好閑置土地。管緊用活閑置土地，實現土地資源優化配置[8]，盤活土地，帶動相關產業，創造就業機會[9]。為防止新的閑置用地出現，利用經濟杠桿來優化土地資源的配置。建立土地集約利用機制和建立退地機制，多層面地完善閑置土地處置政策，在工作實踐中靈活、有效地處置閑置土地，使得土地資源得到及時高效地利用[10]。

按照《中華人民共和國土地管理法》規定收回閑置土地使用權，對土地使用權人不給予補償[11]，集體和個人閑置、荒蕪基本農田的，應無償收回土地使用權，重新劃入基本農田保護區[12]。

五、結束語

目前，國內外政府職能部門和學術界已經對閑置土地利用問題進行了不同角度、不同程度的研究，而且這些研究在解決閑置土地利用問題的實際工作中起到一定的積極作用。但是，目前研究重點主要偏重于解決閑置土地利用實際工作中現存問題的方法論，研究的視角與體系相對分散和零碎，且多為實踐工作與經驗總結性質的研究，研究的深度和詳細程度也還很不夠，尚未形成完整的研究體系，亟待進一步完善。

隨著全國第二次土地調查和閑置土地清理處置工作的開展，可以此為契機，采用量化的方法來研究閑置土地的面積，綜合運用因子分析法、信息技術方法、數學建模等多學科理論與技術集成研究方法來研究閑置土地的分類，科學的揭露閑置的的成因，為處理閑置土地進行提供科學的、詳細的理論基礎。

參考文獻

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