行政事業功績審計初探

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隨著公共財政體制改革的不斷深入，各級人大及其常委會和社會公眾都希望對行政事業單位預算執行情況有更多的監督權、知情權。因此，作為財政預算執行審計重要組成部分之一的行政事業審計，必須轉變審計觀念，把握目標定位，拓寬審計思路，明確審計重點，使財政財務收支真實性、合法性審計向績效審計轉變，提高財政支出的績效，把有限的資金用在刀刃上，充分發揮資金的最大使用效益。

一、轉變審計觀念，拓寬審計思路

預算執行審計，過去僅僅停留在對其真實性和合法性上，只要出去的資金符合開支渠道，手續齊全，至于資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究。隨著人們對公共財政的認識，公眾對政府審計的要求越來越高，不再局限于財政財務收支的真實性和合法性，他們更關心的是財政支出的經濟性、效率性、效果性。傳統的財政財務收支審計，主要是審查資金的來龍去脈、違規違紀金額，制度建立和執行情況，其審計評價往往可以用數字來量化，或者用邏輯關系來判斷，并沒有從效益的層面上，來衡量資金是否應該投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大經濟效益和社會效益等等。而績效審計除了運用傳統的審計方法以外，主要是通過定量、定性對比分析，對政府預算管理和公共財政體系的績效做出客觀、公正的評價。審計的手段和方式已發生了根本的變化，它不僅要審查原始的財務數據，還要根據這些數據進行統計分析、歸納推理，分析影響這些問題的原因和因素。因此，這就要求審計人員必須適應新形勢的需要，轉變審計觀念，拓寬審計思路，把行政事業審計工作從任務型、程序型向目標型、效率型轉變。在審計的手段和方法上要大膽創新、勇于探索，擺脫傳統審計的束縛，跨出財政財務收支的框架，從完善機制、體制入手，充分發揮審計監督為宏觀經濟和政府預算管理服務的功能，滿足成果使用者對審計的要求；在審計的內容和范圍上，要把重點向社會管理和公共服務領域傾斜，以提高經濟效益和社會效益為根本目的，既要審查財政、財務收支的合法性、真實性，同時也要審查預算安排的經濟性、財政投入的效益性，確保資源配置趨于合理。既要審查一級預算單位，也要審查以政府財政支出為紐帶的政府部門整體經濟活動的情況，使審計目標由過去的“鑒證”形式向事前確定目標，事中和事后評價的方式轉變。既要審查行政事業單位財政資金的投入、投量，也要審查管理活動中的績效，使審計評價能夠從全方位、多角度、深層次提出建議和意見，為政府宏觀決策提供依據。

二、選好審計項目，明確審計重點

當前，績效審計在我國還處于摸索階段，如何選好審計項目，進行績效審計評價，是審計立項的首要問題。由于行政事業單位的特殊性，有的財政投入并不一定產生經濟效益，有的則通過較長的時間才能表現出來。因此，在選擇績效審計項目時，必須要有所側重，不能眉毛胡子一把抓?？冃徲嫴荒芎w行政事業審計的全部內容，也無法對每個單位的預算執行情況做出全面的績效評價，只能是對某一環節或某一項目、某一事項進行績效審計。近兩年來，筆者所在審計局在行政事業績效審計方面已作了嘗試，如：對農業綜合開發資金管理使用情況的審計、農村城鎮最低生活保障審計調查等。從績效審計探索的實踐來看，在審計項目的選擇上，筆者認為，要選擇那些社會關注的熱點、難點、和公眾有切身利益的項目，如：政府投資的大型項目、公共事業服務項目、高科技項目以及政府、機關行政性消耗所引發的老百姓普遍關注的財政資金。既可以使社會公眾能及時了解資金的去向和使用效益，同時也可以監督政府的行政行為，提高政府工作效率，樹立政府在公眾中的形象?？冃徲嬳椖康倪x擇，必須具有典型性、普遍性、關注性，審計評價和分析能引起社會的共鳴和反響，審計成果能得到被審單位的認可或運用，能夠被政府部門接受或推廣。從當前我國行政事業績效審計的特點來看，政府財政資金使用中的損失浪費問題必將成為審計的重點，對政府投入的財政資金，不但要對當期業務活動的績效進行審查，還要對業務活動的滯后性效益進行審查，使審計貫穿于全過程。對被審單位的管理業績做出評價也是績效審計的重要內容，從機制上、體制上、管理上提出解決問題的辦法，提升審計成效。

三、確立評價指標，降低審計風險

績效審計是一個龐大的系統工程，涉及的內容廣泛、情況復雜。在當前還沒有明確的指標評價體系的前提下，對行政事業單位預算執行情況的績效評價是績效審計的難點。行政事業績效審計，不僅僅要審查預算執行，還要對資金的安排、支出效果、管理活動、決策行為等進行審查。就行政事業單位而言，績效審計和財政財務收支審計的本質區別就在于前者側重于對被審單位的財政、財務收支的真實性、合法性做出評價，通常是以貨幣為計量單位；而后者則是對被審單位的經濟、管理活動的經濟性、效率性、效果性作出評價。評價的標準不僅僅是好與壞，對與錯，有時衡量一個審計事項的績效實現程度往往有一定幅度，是一個區間變量?？冃徲嬙u價標準，既可以是行業標準、單位標準，也可以是政策、法規和制度，由于評價標準的不確定性，同一項目會有多種不同的衡量標準，得出的結論會截然不同，給審計帶來了巨大的風險。要降低審計風險，確定指標評價體系是當務之急。因此，在審計實踐中，與被審單位取得一種公認的、不存在異議的評價標準，是審計人員必須明確的主導方向。這就要求審計人員必須要樹立評價政府績效的意識，關心黨的方針政策和政府的工作目標，理解政府工作的出發點和落腳點，根據行政事業績效審計的特點和具體的被審事項，在審計實踐中不斷探索、積累、總結，及時與被審單位溝通，明確審計標準，使審計評價客觀公正、不偏不倚，找出問題，分析原因，提出有建設性的意見，提高行政事業單位財政資金的使用效益。