環(huán)境保護與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究

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摘要：本文通過對西安市水源地環(huán)境進行調(diào)查研究，分析了當前水源地保護、水資源利用與水資源管理面臨的問題與困境，提出將水資源雙控與節(jié)水獎懲相結(jié)合的管理措施，同時加強水環(huán)境治理中各部門間的協(xié)同合作，規(guī)避因多目標交互影響造成的資源損耗，建立水資源節(jié)約型城市，促進水資源的可持續(xù)利用及區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西安市；水源地；多目標易損性；協(xié)調(diào)發(fā)展

水生態(tài)文明建設工作是一項系統(tǒng)復雜的民生工程，特別是水源地的生態(tài)文明建設需要全社會的共同努力。地下水作為水資源的重要組成部分，對支撐我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，建設生態(tài)文明具有不可替代的作用。近年來隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模的不斷擴大，人口迅速膨脹，對水資源的需求日益增加，而對水環(huán)境的保護措施卻相對滯后，再加上飲用水源地地下水環(huán)境的變化，進一步加劇了環(huán)境問題的惡化。十八大以來中央對生態(tài)文明建設作出了總體部署，確立了突出生態(tài)文明建設“五位一體”的總體布局，西安市于2013年被水利部確定為全國水生態(tài)文明城市建設試點市。根據(jù)我國生態(tài)市創(chuàng)建的相關(guān)要求，國家級生態(tài)市至少要有80%的縣達到國家級生態(tài)縣的標準，而其中至少要有80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準，目前，西安市集中供水水源地7處，多為傍河水源地，其中渭河流域地處陜西中部，屬黃河流域，該流域自1990年后頻現(xiàn)旱情，加上農(nóng)村生活污水、生活垃圾等的點源污染及農(nóng)業(yè)面源污染，導致水源地水質(zhì)安全問題突出；黑河水源地位于周至縣境內(nèi)，流域總面積為1481平方公里，年平均徑流量為6.67億立方米，黑河金盆水利樞紐是整個引水系統(tǒng)中最主要的水源地，它以城市供水為主，兼有防洪調(diào)蓄、發(fā)電、農(nóng)灌等綜合效益，而在其上游水源地內(nèi)設有鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，自然村43個，居住人口總計約1.2萬人；李家河水源地位于秦嶺北麓藍田縣境內(nèi)東南部灞河流域一級支流輞川河中游，區(qū)域內(nèi)有藍田縣葛牌鎮(zhèn)、玉川鎮(zhèn)，下轄54個行政村，居住總?cè)丝诩s2.7萬人。當前在我國，相對來說農(nóng)村環(huán)保設施滯后，有的鄉(xiāng)村長年沒有生活垃圾收集轉(zhuǎn)運處理設施，沒有生活污水處理設施，更沒有飲用水源地的防護設施，導致水源地內(nèi)的污染源主要表現(xiàn)為居民生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)家樂旅游污染和農(nóng)業(yè)面源污染等水環(huán)境污染。要建設水生態(tài)文明城市，對水源地的保護僅僅維持在工程性措施的維持及改善水源地的水質(zhì)是遠遠不夠的，還應該特別重視各項政策措施所引發(fā)的水源地政府、鄉(xiāng)村及居民在行為上的響應，以及由此產(chǎn)生的對當?shù)卣熬用裨跈?quán)益上的影響。政府對環(huán)境的規(guī)制強度應積極著眼于當?shù)卣熬用竦暮献鲬B(tài)度及參與力度，如果環(huán)境規(guī)制的力度過強以致影響了當?shù)卣氖杖?，并減少了當?shù)鼐用竦母＠?，就會導致水源地保護策略不具有可操作性和持續(xù)性。因此，基于多目標易損性的視角，尋求適度的環(huán)境規(guī)制強度、恰當?shù)纳鷳B(tài)補償標準，在保護水資源環(huán)境的同時協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，對于水源地的可持續(xù)性保護是非常重要的。西安是陜西省的省會，是黃河流域以及新亞歐大陸橋中國段最大的中心城市，根據(jù)2009年的文件《關(guān)中———天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，2020年西安將建設成為國際化大都市。而與此同時，西安市也是一個水資源相對不足的城市，且存在嚴重的水環(huán)境污染問題。因此，研究西安市農(nóng)村水源地的環(huán)境保護問題迫在眉睫。

一、國內(nèi)外研究狀況及評價

20世紀下半葉，水源地保護問題得到了廣泛的重視。聯(lián)合國在1972年的第一次人類環(huán)境會議上將1981—1990年定為國際飲用水供給和衛(wèi)生十年，此后各國先后提出了適合各國國情的水源地保護框架，一時間關(guān)于水源地管理技術(shù)、水源地運作機制、水源地利益補償機制等也成為學術(shù)界研究的熱點問題。而其中，對水源地施行生態(tài)補償通常被認為是保護水源地生態(tài)環(huán)境非常有效的制度設計。對這一領(lǐng)域的研究國外已形成比較豐富的研究成果。歐洲首先界定出生態(tài)補償內(nèi)涵的經(jīng)濟范疇，即如果損害了自然環(huán)境，則要按照沒有凈損失的原則實施修復或異地重建，以此補償對自然環(huán)境的損害。Cuperus（1991）認為生態(tài)補償是對受損地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的彌補。Allen（1996）認為生態(tài)補償是恢復或新建生態(tài)破壞區(qū)域。Wunder（2005）借助科斯理論將生態(tài)補償界定為環(huán)境服務購買者與提供者之間的自愿交易，Engel在此基礎上基于降低交易成本的考慮將服務的購買方擴大到政府，Petheram（2012）也支持Engel的觀點。對于生態(tài)補償標準的研究，Pham（2009）認為應依據(jù)實際機會成本來確定支付標準。Pagiola（2007）、Munozpina（2008）認為補償標準應介于機會成本與使用者獲益的收益之間。此外，學者近年來開始研究生態(tài)補償項目實施后對該區(qū)域的影響。Scullion（2011）利用實地調(diào)查評價了實施生態(tài)補償對墨西哥的環(huán)境影響。Hayes（2012）研究了實施生態(tài)補償對農(nóng)戶行為的影響。對于生態(tài)補償方式的研究，Butche（1998）認為水源地區(qū)域的私人土地必須收歸國有。Scherr（2004）認為政府購買補償是重要的方式。Asquith（2008）認為應當依據(jù)不同的對象提供不同的補償方式，倘若補償數(shù)額不大時可改用激勵方式效果更好。在生態(tài)補償模式的實踐中，德國等國家采用生態(tài)補償基金制度模式，瑞典等國家采用征收生態(tài)補償稅的模式，國際上許多生態(tài)補償?shù)某晒?jīng)驗為我國制定和完善水源地保護政策提供了很好的借鑒。對環(huán)境規(guī)制強度研究最早的是沃特和盎格魯（Walter&Ugelow，1979），他們采用問卷調(diào)查的形式，以美國為標桿，讓各國的環(huán)境專家對各國的環(huán)境規(guī)制強度進行打分，得出各國的環(huán)境規(guī)制強度排名，并構(gòu)建了序數(shù)型環(huán)境規(guī)制強度指數(shù)。其后，托貝（To-bey，1990）采用這一指標對貿(mào)易模式與環(huán)境規(guī)制的關(guān)系進行了分析。達斯古普塔等（Dasguptaetal.，1995）同樣根據(jù)這一思路對各國在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、運輸、能源、城市五個領(lǐng)域中的關(guān)于空氣、水、生物及土地四個方面的環(huán)境政策進行梳理，從環(huán)境意識、環(huán)境政策、環(huán)境立法、執(zhí)行機制、執(zhí)行績效五個維度進行評判，構(gòu)建了各國可比的環(huán)境規(guī)制指數(shù)。國內(nèi)的研究方面：我國于1983年制訂了《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》，旨在治理污染源，改善地表水水體質(zhì)量，保護水源地。此后，分別在1988年、1999年、2002年作出修訂。我國目前關(guān)于水質(zhì)評價的方法主要有：指數(shù)評價法、單因子評價法、模糊數(shù)學法等，如張翔構(gòu)建了海河流域的水安全評價模型，模型將水貧窮指數(shù)應用到海河流域水安全評價模型中，獲得了海河流域水源地的安全級別，并對水行業(yè)發(fā)展的態(tài)勢做出預測。王琳運用“壓力-狀態(tài)-響應”模型及層次分析法建立了遼河流域評價模型，并運用模糊數(shù)學進行分析，對水源地區(qū)域進行安全綜合評價，獲得遼河水域的安全隸屬等級。李書恒對新疆尉犁縣的水資源狀況作出安全評價，并運用模糊綜合評價模型中的多層次評價模型進行了分析評價。陳紹金首次運用層次分析法和距離指數(shù)綜合分析法建立了水安全評價模型，并運用系統(tǒng)動力學原理對水源地安全性展開分析預警。我國關(guān)于水源地安全評價問題的研究起步較晚，水源地安全評價的指標體系建立也不夠完善，評價方法也主要是單因子評價法，而水源地環(huán)境問題是一個系統(tǒng)問題，影響因素多種多樣，各種指標相互交織，錯綜復雜，迄今為止，沒有統(tǒng)一公認的水源地評價指標體系和評價方法。此外，現(xiàn)有水體質(zhì)量檢測方法和技術(shù)也相對落后，導致研究數(shù)據(jù)缺乏，影響了進一步的研究。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村飲用水水源地的安全問題更加突出，特別是未經(jīng)處理的生活污水的任意排放、化肥農(nóng)藥的大量使用、養(yǎng)殖畜禽的糞便污染及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水的污染都嚴重影響著農(nóng)村水源地的環(huán)境安全，因此，保護農(nóng)村水源地的環(huán)境十分迫切，尤其要做好水源地的安全評估及生態(tài)補償工作。本研究依據(jù)農(nóng)村水源地的實際調(diào)查情況，基于農(nóng)村水源地的水質(zhì)情況、環(huán)境管理情況等基本信息，分析導致水源地超標的污染來源，以及西安市農(nóng)村水源地環(huán)境管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，據(jù)此進行一系列研究并提出對策措施：在注意保護自然環(huán)境的同時，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村飲用水源地的環(huán)境保護問題提供理論依據(jù)及技術(shù)支持。

二、西安市水源地環(huán)境保護面臨的主要問題

1、水資源供需矛盾突出。西安市水資源總量約為123億立方米，人均水資源量約為349立方米，低于國際公認的人均1000立方米的最低需求線，屬于嚴重的資源型缺水地區(qū)。特別是近20年來，受氣候和人類社會活動的影響，水資源總量更是呈減少趨勢，西安地區(qū)年徑流量甚至減少幅度超過了30%，進一步加劇了供需之間的矛盾，水資源短缺已成為西安市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。2、用水方式亟待改善。西安市總體來說水資源緊缺，且用水效率不高，用水浪費問題較為突出。全市人均綜合用水量為每人238立方米，萬元GDP用水量為51立方米，萬元工業(yè)增加值用水量為17立方米，城市供水管網(wǎng)漏損率達14%左右，低于全國平均水平，水資源開發(fā)利用呈現(xiàn)緊張的局面。3、節(jié)水有待加強。當前西安市節(jié)水用水的行業(yè)能力建設仍不能完全適應社會管理及公共服務的需要。主要表現(xiàn)為水資源環(huán)境監(jiān)控手段缺乏，管理支持能力較低，水利市場化程度不高，水價改革仍需探索。特別是基層水利管理能力薄弱，依法治水、管水的能力和水平都有待進一步提高，水利應急能力也有待進一步加強，迫切需要進一步深化水利體制機制改革，強化水利社會管理和公共服務水平，加強節(jié)水創(chuàng)新能力建設。4、防洪體系不完善。水源地區(qū)域沒有形成完整的防洪安全保護區(qū)，甚至有些區(qū)域基本無防護，僅靠自然岸坎進行防護，由于河道沖刷對現(xiàn)有岸坎的不斷侵蝕，導致岸坎不斷后退坍塌，使土地資源不斷減少，水土流失嚴重，一旦發(fā)生洪水就會引起河床的擺動及淹沒，侵蝕兩岸灘地，區(qū)域防洪安全問題十分突出。5、管理設施不配套?，F(xiàn)有防護工程缺乏必要的維護和管理，近年來居民在河道內(nèi)亂建、亂挖，亂扔垃圾的現(xiàn)象加劇，有的甚至還違章修建牲畜圈，不斷侵占河道，造成河道淤堵，行洪不暢。

三、水源地保護的建議措施

1、保障水資源供給，落實水資源消耗雙控行動。落實水資源消耗總量與強度的雙控行動。制訂區(qū)域用水指標，出臺渭河、涇河等主要江河水量的分配方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域用水。同時嚴格執(zhí)行水資源分配方案，對已接近或達到用水總量指標的地區(qū)，不再新增取水，加強用水定額及計劃管理，嚴格控制高耗水行業(yè)用水超額，優(yōu)先保障低消耗、低排放、高效益產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時加快水權(quán)制度建設，推進水資源產(chǎn)權(quán)登記，發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。2、加強水資源治理，嚴格水資源統(tǒng)一管理。統(tǒng)籌兼顧水資源開發(fā)與保護，特別是水資源的生態(tài)保護，把水源地保護與備用水源建設放在首位。統(tǒng)一標準，加強水污染防治，落實水功能區(qū)劃，建立防污、控污、治污長效機制，全方位監(jiān)控，嚴格監(jiān)管水資源開發(fā)利用總量，對地下水超采區(qū)進行綜合治理，因地制宜地打造人水和諧，建設水生態(tài)文明。3、健全水資源總量控制與節(jié)水獎懲管理制度。協(xié)調(diào)好生產(chǎn)用水與生活用水的水量控制及節(jié)約用水。通過節(jié)水改造、節(jié)水降耗、節(jié)水強農(nóng)等措施進行水量控制。節(jié)水控需，加大發(fā)展規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉，大力推廣節(jié)水器具，并對節(jié)水工藝和技術(shù)進行獎勵。全面實施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造，對居民實施階梯式水價，非居民實施超定額累進加價制度。同時，設立專項獎金對節(jié)水行業(yè)、節(jié)水行為予以獎勵。4、加強部門協(xié)作提高治理效率。加強各部門協(xié)作，嚴格落實水資源管理制度。開展水資源監(jiān)測能力項目建設，協(xié)同監(jiān)測水功能區(qū)、城市飲用水水源地水質(zhì)情況，滿足水資源可監(jiān)測、可評價和易考核要求。同時，加大水資源業(yè)務培訓及技術(shù)交流，加大宣傳力度，形成團結(jié)治水，節(jié)約用水，愛護水源的新局面。建設水生態(tài)文明城市首先要做好水資源的高效利用，努力提高水資源的利用技術(shù)和利用效率，推廣節(jié)水技術(shù)，不斷完善水資源管理的法律法規(guī)，通過廣大群眾的節(jié)約用水促進生態(tài)文明社會的快速發(fā)展，推進西安市水資源的可持續(xù)發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者:肖軍黨 爭勝 單位:西安外國語大學