農村公共產品供給體制改革論文

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「內容提要」從運行特征上看，現行農村公共產品供給體制仍然沒有突破時期指令性強制供給的弊端，相對于農民需求的變化，已不適應當前農村社會、經濟發展的實際，必須積極進行創新體制的研究。本文結合公共財政學的有關理論，在對農村公共產品嘗試分類的基礎上，提出了改革完善的思路。

一、農村公共產品供給體制的現狀

現行農村公共產品供給體制是在繼承時期制度框架的基礎上建立起來的。在政社合一的體制下基本生產資料歸集體所有，公共產品的供給和使用都是由集體統一組織、安排，農民只是集體經濟組織內的勞動者。由于通過稅收等制度內財政手段籌集到的公共資源極為有限（1978年，全國農業稅的名義稅率為15.5％，實際稅率僅為4.4％左右），而且僅限于公社本級，因而制度內公共產品供給不足，正常運轉所需的公共產品不得不主要依靠制度外供給，實際中采用的則是以勞動力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動員并組織勞動力承擔土壤改良、水利建設、道路修建等勞動密集型投資項目。以江蘇省為例，新中國建國的前30年，全省的農田基本建設大約花了150億元，其中，國家投資36億元，社隊自籌38億元，還有70多億元是農民的勞動積累。時期，勞動對資本的替代達到了相當高的程度，有的地方甚至因此出現了農業勞動力不足的現象。的分配制度為這種替代創造了條件。體制下，勞動收益是在扣除各項費用后以工分為權數分配給成員的。因此，農村公共產品的成本分攤是按兩種方式進行的：物質成本由管理費、公積金和公益金支付，從而在總收益中扣除；人力成本則以增加總工分數，從而降低工分值的方式彌補。需要指出的是，由于工分制條件下工分總量的膨脹幾乎不受約束，加之制度對農民自由流動和選擇勞動權利的嚴格限制，農民并不能切身體會到負擔的輕重，只是無形中以自己的貧困為代價。

家庭經營的普遍推行導致了制度的最終瓦解。從1982年起開始撤銷，到1985年，全國農村已經建立了9.2萬多個鄉（鎮）政府（包括民族鄉鎮），82萬多個村民委員會，并相應建立了鄉財政，后體制下的“鄉政村治”模式已基本形成，農民的身份也隨之發生了很大變化。他們已不再純粹是集體經濟組織內的生產者，而是相對獨立于鄉政府和村委會的農業生產經營者，有自己獨立的生產經營權、勞動自主權和剩余索取權。農業基本經營單位和核算單位的變化帶來了農村公共分配秩序和分配關系的變革，并進而要求對農村公共產品的供給體制做出相應的調整。然而，由于家庭經營的制度變遷發生在我國社會產生重大轉折的歷史時期，既缺乏系統的理論準備和制度設計，也不是自上而下有組織、有計劃地實施的，這就決定了制度本身的不完善和發展變遷的長期性：家庭經營自下而上的誘致性制度變遷并未能給諸如農業基礎設施、農業技術推廣以及農村公益事業等公共產品的供給提供有效的制度安排，現行“鄉政村治”模式下農村公共產品供給體制仍然只是時期供給體制的繼承。

（一）以制度外財政為主的公共資源籌集制度

改革后的鄉鎮政府作為一級行政機構，擁有相應的財權，承擔著社區內公共產品供給的責任。按《憲法》的規定，鄉級政權的職能是“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生和計劃生育等工作”，其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。與其龐大的職責相比，鄉鎮制度內財政所能籌集到的公共資源顯然是力不從心的。事實上，隨著國家經濟重心的轉移，農業經濟的比較優勢逐漸喪失，農業稅收的調節機制進一步弱化，農村的財政力量已大為衰減。如湖北“糧食狀元”襄陽縣，1991年財政中用于“吃飯”的部分竟高達89.2％，農業大縣成了財政窮縣。1994年的分稅制改革更加劇了基層財政的這種窘迫局面。目前全國三千多個縣市中，財政赤字的縣市已經超過半數，成為“吃飯財政”，根本沒有余力顧及公共產品的生產。在這種情況下，鄉鎮企業上繳的利潤、管理費、國家明令收取的鄉統籌費以及各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒收入等制度外財政收入便成了彌補地方公共財政萎縮的一種體制上的“創新”。

村級組織不是一級政權，究竟應該提供哪些公共產品，沒有明確的政策界定。現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”，即公積金、公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設、植樹造林、購置生產性固定資產和興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養、特困戶補助、合作醫療保健以及其他集體福利事業支出；管理費用于村干部報酬和管理開支。村提留既是集體統一經營的經濟基礎，又是村級公益事業的物質基礎，從政策規定的用途來看，屬于村級組織提供的公共產品的成本分攤。

由以上分析可以看出，盡管現行農村公共產品的成本分攤方式與時期不同，但從其籌資方式來看，現行體制仍然是公社制度的延續。另外，除了上述貨幣成本分攤以外，現行政策還規定，每個農村勞動力每年應該承擔5—10個義務工，10—20個勞動積累工。這實際上是農民以活勞動的形式分攤公共產品的部分人力成本，明顯帶著時期的烙印。

（二）自上而下的制度外公共產品供給決策機制

在現行公共產品供給體制下，公共資源的籌集采用的是一事一收費的形式，每項收費都有特定的專門用途，這相當于在實踐中默許了基層政府為一項新的公共產品的供給向農民取得費用的合理性。由于基層政府所追求的目標與農民的要求并不總是完全一致，這樣，為了達到基層政府的目標，農村社區制度外公共產品的供給就主要不是由鄉、村社區內部的需求決定，而是由社區外部的指令決定，如鄉及鄉以上政府和部門下達的各種收費任務、布置的各項達標、升級活動等，而由此產生的供給成本則可通過向農民收取集資、攤派以及各種費用的形式取得。造成這種現象的原因在于：（1）在政績考核和經濟利益驅動下，農村基層政府、權力部門已成為既壟斷權力又追求利益的行為主體，其行為目標和農民追求目標的沖突，不可避免地帶來農村公共資源籌集和使用的失衡。（2）現行體制下，村民委員會既要辦理村務，又要執行政務，扮演著雙重角色。“政務”執行的強制性造成了對“村務”的沖擊，致使村民委員會過度組織化，村民自治組織成了具有行政權利的“準政府”，難以準確地表達農民的意愿，也對公共資源的籌集使用缺乏有效的監督。（3）由于缺乏有效的供給談判制度，農民無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志。上述原因歸結到一點，現行“鄉政村治”模式下農村公共產品的供給決策仍然沒有突破時期以行政計劃手段強制性供給的弊端。二、現行農村公共產品供給體制的負面影響

社會、經濟發展對農村公共產品需求狀況有著深遠的影響。首先，隨著社會發展程度的提高，私人產品的社會邊際福利遞減而公共產品的社會邊際福利遞增，社會對公共產品的需求越來越多。其次，收入水平的提高可以改變公共產品的屬性，使得某些公共產品在小范圍內可以排他性地消費。實際上，在私人產品與公共產品之間，是有相當數量的準公共產品的。收入提高可以降低這些準公共產品的規模，從而使公共產品的供給變得相對容易。再次，收入增加使得農民的教育水平提高，農民自發提供公共產品的可能性和參與供給決策的要求都要增加。事實上，改革以后，我國農民對公共產品的需求較集體化時期已經發生了一系列深刻的變化：（1）以有利于自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境為目的，更加注重公共產品的實用性和多樣性；（2）農戶家庭作為農業核算的基本單位，對公共產品的成本分攤極為敏感；（3）農民開始有了自主產權意識，同時參與供給決策的要求逐漸增強。與農民的需求變化相比，現行公共產品供給體制的負面影響是顯而易見的。

（一）生產性公共產品供給不足，影響了農業生產的持續、穩定發展改革以后，中央財政的事權向地方財政轉移，大量過去由中央政府包下來的事情現在要由縣、鄉政府承擔。但是，由于基層政府制度內財政資金不足，而制度外資金的投放又缺乏有效的激勵（相對于非生產性公共產品的供給來說，投資于生產性產品并不能較快地給地方領導帶來更大的“政績”），農村生產性公共產品供給不足。國家投資的減少并沒有為基層政府投資所彌補。事實上，改革后農村基層政府動員農業勞動力的能力較以前已大為降低，加之財力弱，投資激勵小，農業基本建設的投資更為不足?，F行體制下，不僅新的生產性公共產品供給不足，而且原有的供給水平也遭到了相當程度的破壞，水利設施淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，影響了農業的持續穩定發展。

（二）非生產性公共產品供給膨脹，超過了農民的負擔能力與生產性大型公共產品的供給不同，基層政府一般對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵。這些產品主要為：（1）關系農民生產生活的各項服務，如縣屬職能部門和事業單位在鄉鎮的諸多派出機構，即所謂的“七站八所”等事、企業單位提供的各項服務、咨詢。（2）上級政府所要求的各項達標升級活動。如僅1993年國務院授權農業部宣布取消的農村達標升級活動就有43項。由于這些達標升級活動關系鄉鎮領導的政績，因此盡管與農民的生產生活關系不大，其供給仍是富有激勵的。（3）以籌集資金為目的向農民提供的各項低質量甚至是虛假的公共產品。農村公共產品供給的強制性和公共資源籌集的隨意性，造成了非生產性公共產品供給的惡性膨脹并最終成為農民負擔沉重的主要因素。根據廣東省農業廳的調查，1998年涉及生豬生產的收費就有增值稅、所得稅、屠宰稅、防疫費、排污費、公路建設費等20余項，合計每頭生豬負擔稅費100—134元。

（三）供給渠道單一，無法滿足農民對公共產品供給多樣性的要求現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標和資金的限制，政府提供的公共產品數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品多樣性、高質量的要求，既影響了農村經濟的發展，也造成了農民對政府的不滿和抵觸。

（四）機構膨脹，“吃飯財政”日益嚴重，進一步加重了農民負擔強制性的公共產品供給方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共產品供給的執行機構——公共組織自身的供給，從而帶來鄉鎮機構膨脹、人員隊伍龐大，并消耗大量的公共資源用于機構運行和人頭費開支。而公共資源籌集的隨意性又為這種膨脹在資金上提供了可能，最終形成“養人收費和收費養人”的惡性循環，既降低了工作效率，又加重了農民負擔。

三、新型農村公共產品供給體制的構建

由以上分析可以看出，盡管當前的制度環境較時期已經有了很大改變，但從公共產品供給決策的政府主導性、供給的強制性、公共資源使用的隨意性以及籌集的制度外特征來看，現行體制仍然只是時期的繼承與延續。相對于農民需求的變化，改革明顯滯后于經濟發展的要求，必須積極進行創新體制的研究。

（一）完善農村公共產品的供給決策機制，充分體現農民的意愿村民自治引入的最初誘因，本來是要將農民重新組織起來，解決農村公共產品供給不足的問題。但由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，扭曲了農民的意愿。要徹底改變這種局面，應：（1）明確劃分各級層政府和農村社區村民自治組織供給公共產品的責任。各級層政府作為政府公共權力的化身，負有供給公共產品的不可推卸的責任；村民委員會作為村民自治組織，其主要職能不是供給公共產品，而是在國家有關法律范圍內，通過村民公約等方式對社區加以管理。這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，既要防止“政務”對“村務”的沖擊，又要防止借口自治而拒不履行法律規定的義務。（2）充分發揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農村社區最高權力機構，對社區事物享有最終表決權。社區公共資源的籌集和公共產品的供給須經村民會議或村民代表會議表決同意，凡未經投票表決而擅自動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。對于公共資源的使用，村民大會和村民代表大會也依法擁有監督權。（3）縣鄉社區內的大型公共產品供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上，由本級人民代表大會投票表決，常規性的公共產品供給也應接受人民代表大會的監督檢查。

（二）積極引進私人投資，構建多層次的公共產品供給結構根據公共財政學的有關理論，社會產品序列可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類，即：純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場自行提供。俱樂部產品的受益人是相對固定的，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人，因而可以通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分攤，實現收益內在化。這種提供方式可以稱之為俱樂部提供。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性，私人提供往往缺乏效率，因而必須由政府扶持。然而，政府扶持并不就意味著完全由政府提供，正如薩繆爾森指出的那樣，“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供”。一般說來，純公共產品可以由政府公共提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。

借鑒這一理論，我們可以將農村社會產品進行大致分類，從而確定其相應的提供方式。（1）農村純公共產品由政府公共提供。大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、氣象、農業區劃、種子培育、全國性的水土保持工程、農村道路建設以及全國性的農業病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內部收益，屬于純公共產品的范疇，適合于政府公共提供。但政府提供并不是說這些產品一定要由政府部門生產。政府可以通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產，然后再由政府購買。（2）農村準公共產品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民私人混合提供。地區性的農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣、農村電力、節水農業等，通常既有社會受益，又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。在實際操作中，可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農民的意愿，擬訂集資方案，由鄉政府或村委會具體負責實施。這類產品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應的使用費。（3）小范圍受益的低級公共產品，可以考慮將農民組織起來，通過俱樂部的方式提供。灌溉，治蟲，湖泊的漁業資源利用，種植、養殖的供產銷聯合體，鄉村道路，農產品的加工和流通等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產品的范疇。對于這類產品，政府提供顯然是不合理的，而對農民個人來說，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農民組織起來，成立農業合作社，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。發端于山東萊陽的新型農業合作社實踐，為俱樂部方式生產公共產品提供了許多成功的例證。山東省肥城市潮泉鎮的孟莊水利合作社、潮泉節水灌溉公司則是小區內灌溉工程俱樂部提供的成功典范。（4）確保農民私人產品的生產不受政府干預。農業耕作、種植養殖、施肥、收獲、銷售等，是純粹的私人產品，應當由農民自主進行，避免政府的直接行政干預，但政府可以給予適當的指導。

（三）積極推進農村稅費制度改革，理順公共分配關系現行體制下，制度內農村公共資源不足，要靠制度外再籌集一塊的做法，確實到了非改革不可的地步。既要防止制度外財政的過度膨脹，又要在農村籌集到足夠的公共資源以確保農村公共產品的供給。從當前來看，惟有進行農村稅費制度改革，通過提高現有農村地方稅稅率，把現行制度外財政中具有稅收性質的部分轉化為制度內征收，其余部分在清理的基礎上作為稅收的附加一并征收，然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權威性確保公共資源的籌集，另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子、亂收費的情況發生。當前較為成功的改革實踐是安徽省的經驗。他們的基本做法是“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”，具體內容是：取消鄉統籌等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金，取消農村教育集資等涉及農民的政府性集資，取消屠宰稅；逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅和農業特產稅政策；改革村提留征收和使用辦法。當然，農村稅費制度改革作為一項系統工程不可能單方面推進，它必須與農村教育體制、鄉鎮行政管理體制以及農村基層民主制度等配套改革措施協調進行。

（四）加強對公共資源使用的監督、檢查，堅決杜絕權力腐敗行為（1）實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度；（2）積極發揮各級人民代表大會的監督、檢查作用，確保公共資源的合理使用；（3）強化社會審計監督作用，及時查處各項違規、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下。