農(nóng)村民間金融發(fā)展論文

導(dǎo)語：農(nóng)村民間金融發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要

農(nóng)村民間金融主要包括：農(nóng)村信用社：一般官方界定為合作金融組織。從資產(chǎn)負(fù)債表上看，所有者權(quán)益里沒有國家，應(yīng)屬于民間金融。現(xiàn)實中，信用社有的屬于國有金融（仍由國家控制），有的屬于民間金融（實際被民間接管），有的界于二者之間。農(nóng)村合作基金會：合作制集體經(jīng)濟組織。合會：是各種金融會的通稱，在國外稱為“輪轉(zhuǎn)基金”，在國內(nèi)包括標(biāo)會、輪會、搖會、抬會等。民間借貸：此處指無組織的民間拆借活動。集資：包括生產(chǎn)性、公益性、互助合作辦福利等集資。此外民間金融還包括典當(dāng)業(yè)、私有銀行、私人錢莊、互助會、儲金會、各種信貸機構(gòu)、代辦人等。發(fā)展現(xiàn)狀：信用社：1998年底全國農(nóng)村信用社各項存款余額約為12192億元，占整個金融機構(gòu)的13%，其中儲蓄存款占整個金融機構(gòu)的20%；各項貸款余額約為8340億元，占整個金融機構(gòu)的10%.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)信用社發(fā)展較快，信用社多屬于民間金融，經(jīng)濟落后地區(qū)信用社多屬于國有金融，經(jīng)濟中等地區(qū)信用社多界于民間與國有之間。基金會1999年全國資產(chǎn)總額為1600億元。其它民間金融在發(fā)達地區(qū)比較活躍，在經(jīng)濟中等地區(qū)，人們規(guī)避著法律從事著活動，在落后地區(qū)民間金融較少。

現(xiàn)有政策及其效果：除了無息或低息的友情借貸以外，基本不允許民間金融存在，此政策不利于民間金融的生存和發(fā)展，也不利于農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。完善有關(guān)政策：中國經(jīng)濟50人論壇認(rèn)為：“打擊高利貸的最有效的辦法是賦予民間金融合法地位，在農(nóng)村建立和發(fā)展民間借貸市場，并加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范、監(jiān)管，促進民間金融健康發(fā)展，并率先實行利率市場化。20年前，我國的經(jīng)濟改革最先從農(nóng)村起步，20年后，也許金融改革需要在廣大農(nóng)村率先展開。”經(jīng)濟學(xué)家樊綱認(rèn)為：1、在規(guī)范的前提下，讓信用社等地方金融機構(gòu)重新注冊登記，鼓勵其發(fā)展。2、鼓勵民營企業(yè)家以各種形式參與金融投資，發(fā)展民間金融資本。3、民間金融可以享受與國有金融機構(gòu)同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、實行利率市場化，給予一定的利率浮動區(qū)間，因為如果利率相同，存款人當(dāng)然情愿把錢存在國有金融機構(gòu)，這樣民間金融機構(gòu)就沒有了存款來源。發(fā)展民間金融機構(gòu)初始確實免不了出現(xiàn)一些問題，但只要法制健全了，監(jiān)控體系完善了，最終是可以在不斷的經(jīng)驗總結(jié)中走向成熟，這主要是個觀念問題

一、農(nóng)村民間金融概念

（一）概念

本文民間概念是相對于國有而言的，除了國有的以外，都屬于民間。國有的概念為：所有權(quán)歸國家所有的國有獨資公司和最大股東是國家的股份有限公司。而民間即是除了上述兩種情況以外的部分。

（二）形式農(nóng)村民間金融主要包括以下幾種形式：

1、農(nóng)村信用社

（1）定義：一般界定為合作金融組織，準(zhǔn)備按合作制原則把其規(guī)范為“由社員入股、實行社員民主管理、主要為社員服務(wù)的合作金融組織。”

（2）產(chǎn)權(quán)、內(nèi)部管理、外部管理和央行監(jiān)管：產(chǎn)權(quán)方面：從信用社資產(chǎn)負(fù)債表中所有者權(quán)益上看，實收資本均由合作社社員股金、企業(yè)股金構(gòu)成，由此看來信用社產(chǎn)權(quán)是明晰的，屬于入股的社員、企業(yè)共同所有，從這個意義上講，信用社應(yīng)屬于民間金融。但現(xiàn)實中，從內(nèi)部管理和外部管理上看，信用社不一定屬于民間金融。

內(nèi)部管理：目前信用社很難完全按照合作制原則運行，如按合作制原則，內(nèi)部管理應(yīng)該是：社員代表大會選舉監(jiān)事會、理事會，并選舉主任，實行民主選舉并進行民主管理。目前現(xiàn)實中，有的地方實行差額選舉，即由聯(lián)社根據(jù)信用社主任任職資格要求，提供候選人名單，此名單在有的地方由社員代表大會和聯(lián)社共同提出，然后由社員按差額選舉，再報聯(lián)社、人行審核、任命。也有的地方直接由社員代表大會提出候選人名單，然后上報，由聯(lián)社、人行審核資格并任命。在主任產(chǎn)生程序中，有時較難完全實行民主選舉，在主任工作過程中，有時也很難實施民主管理。

外部管理：鄉(xiāng)、縣級聯(lián)社管理各基層社的人事及主任的工資等，聯(lián)社也行使部分行業(yè)行政管理職能和自律組織職能，基層社主任為了連選連任等，一般服從聯(lián)社的管理，同時聯(lián)社也幫助基層社排除各方面干擾、干預(yù)，協(xié)調(diào)周邊關(guān)系。各級人行信用社監(jiān)管司負(fù)責(zé)金融監(jiān)管和部分行業(yè)行政管理。

目前信用社包括國有的和實際上民間接管的兩部分，國有的是那些傳統(tǒng)的、由國家控制所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的；而民間的是那些私人、集體通過各種形式收購、接管、控制信用社的占有、使用、處分、收益權(quán)利的，這部分一般內(nèi)部管理享有自主權(quán)利，外部較少受干預(yù)。這部分屬于民間金融范疇。民間實際接管的那部分，信用社主任一般是“能人（在市場中有良好經(jīng)營業(yè)績等能力較強的人）”，聯(lián)社基本不干預(yù)其活動，聯(lián)社在此基本屬于自律組織性質(zhì)，基層社交納一定的費用，聯(lián)社有時提供一點服務(wù)。這樣此“能人”就可以自主經(jīng)營，經(jīng)營狀況一般較好。

目前，由于每個信用社都是法人，資金平調(diào)等現(xiàn)象基本沒有了，但上邊聯(lián)社在進行行業(yè)指導(dǎo)的同時，變相多收取一點費用等的現(xiàn)象還是有的。

2、農(nóng)村合作基金會

基金會是合作制集體經(jīng)濟組織。基金會發(fā)展過程如下：1983年一些鄉(xiāng)村為有效地管理和用活集體積累資金，清理整頓集體財產(chǎn)，將集體資金由村或鄉(xiāng)管理，并有償使用而設(shè)立基金會。1984-1986年，基金會處于萌發(fā)階段；1987-1991年，處于改革試驗階段，逐步得到政府和有關(guān)部門的鼓勵、支持；1992以來，開始處于推廣和穩(wěn)步發(fā)展階段，后來一些基金會出現(xiàn)風(fēng)險問題，1999年清理關(guān)閉。

3、合會

合會是一個綜合的概念，是各種金融會的通稱，通常在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上帶有合作、互助性質(zhì)，其在國外較現(xiàn)代的名字是“輪轉(zhuǎn)基金”，在國內(nèi)包括以下一些會：“標(biāo)會”或“寫會”，主要在平潭，這種會用投標(biāo)的方法決定得會者。“拔會”，江南稱單刀會，四川一帶稱獨角會、鰲頭會，取獨占鰲頭的意思，拔會是會首獨得會額。

“輪會”，坐會得會之次序由各會腳預(yù)先認(rèn)定。“搖會”，又稱縮金會，各期以搖轂的方式確定得會者。“抬會”，類似于搖會。以上各會中，標(biāo)會、搖會、抬會保留并發(fā)展起來，大多活躍在閩、浙一帶。

4、民間借貸

民間借貸有廣義和狹義的區(qū)別，廣義的民間借貸是各種民間金融的總稱，狹義的民間借貸指民間個人之間的借貸活動。民間金融活動總體上看是無組織的金融活動，但從局部看，合會、合作基金會、典當(dāng)行、社會集資、私人銀行等內(nèi)部是有組織的，而其余的民間金融，從局部看也沒有組織，稱為狹義的民間借貸，其主要包括個人之間的借貸和組織性較差的那部分私人錢莊等地下金融活動。按利率高低劃分，民間借貸有三種形式：友情借貸（白色借貸）、灰色借貸（中等利率水平借貸）和黑色借貸（高利貸）。狹義民間借貸一般較分散、隱蔽，利率高低不一，借款形式不規(guī)范，管理難度大，其中黑色借貸風(fēng)險較大。

5、集資

包括生產(chǎn)性集資、公益性集資、互助合作辦福利集資等，具體包括以勞帶資、入股投資、專項集資、聯(lián)營集資和臨時集資等。

6、典當(dāng)業(yè)

目前由于民間金融不易合法存在，而典當(dāng)業(yè)是可以合法經(jīng)營的，因此一些民間金融經(jīng)常以典當(dāng)業(yè)的名義存在，規(guī)避著法律。

7、私有銀行、私人錢莊

在福建、浙江民間金融較發(fā)達地區(qū)，存在著一些私人銀行，經(jīng)營狀況還可以。錢莊又稱錢鋪、錢店等，運做方式、功能類似私人銀行。

8、互助會、儲金會、各種信貸機構(gòu)、代辦人

互助會、儲金會基本類似于農(nóng)村基金會，只是不象基金會那樣一般經(jīng)過官方認(rèn)可。各種信貸機構(gòu)、代辦人，一般在偏僻的鄉(xiāng)、村，正式金融機構(gòu)在此未設(shè)分支機構(gòu)，在進行小額信貸等業(yè)務(wù)時，委托鄉(xiāng)、村干部、婦女組織或村里的“能人”、會計等，從事信貸業(yè)務(wù)。二、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）信用社

農(nóng)村信用社從農(nóng)村組織的存款用于農(nóng)村貸款的自主使用率為：1954年為75%，1978年為27%，1998年為68%.1998年底，全國農(nóng)村信用社各項存款余額占整個金融機構(gòu)的13%，其中儲蓄存款占整個金融機構(gòu)的20%；各項貸款余額占整個金融機構(gòu)的10%，其中農(nóng)業(yè)貸款占整個金融機構(gòu)的60%.1998年底全國信用社系統(tǒng)共有近百萬信合人，二千五百個縣級聯(lián)社、四萬二千個信用社，一十一萬個營業(yè)網(wǎng)點。

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)信用社發(fā)展較快，信用社內(nèi)部管理與商業(yè)銀行近似，按市場機制運行，一般由“能人”進行著先進的管理，效益比較好。

廣東省南海市農(nóng)村信用社是目前該市資金實力最雄厚的非銀行金融機構(gòu)，電腦化網(wǎng)點373個，遍布城鄉(xiāng)。1999年各項存款余額超226億元，各項貸款余額達170億元，分別占當(dāng)?shù)赝瑯I(yè)的38%和43%，經(jīng)營效益穩(wěn)步提高，對支持全市經(jīng)濟發(fā)展起到舉足輕重的作用。在不斷發(fā)展自身的同時，南海市農(nóng)村信用社以信用為本，對50萬入股社員依時發(fā)放股金分紅及利潤返還，充分體現(xiàn)了合作原則，贏得了更多社員群眾的信賴和支持。

（二）基金會

某地區(qū)約有100個基金會，其中縣聯(lián)會1個，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基金會近30個，村級基金會接近70個，其中由政府批設(shè)的有30多個，由農(nóng)業(yè)部批設(shè)的有50多個，其他部門批設(shè)的有1個，未經(jīng)批準(zhǔn)的有5個。已經(jīng)取得由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制，省農(nóng)業(yè)廳核發(fā)融資登記證的基金會有60多個。基金會從業(yè)人員約有270人，其中專職66人，兼職206人。其中國家農(nóng)經(jīng)干部41人，村社財會人員146人，聘用人員80名。

基金會籌集資金渠道主要有：（1）集體積累資金，即向農(nóng)民收繳的各項統(tǒng)籌提留資金。

如水利費、土地使用費、公路養(yǎng)路費、五保戶軍列屬、民兵訓(xùn)練費、文教衛(wèi)生科技服務(wù)費等。（2）農(nóng)業(yè)發(fā)展資金：上級撥付或捐贈的支農(nóng)建設(shè)資金。（3）農(nóng)戶入股資金。（4）

代管資金：財政撥給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位的經(jīng)費收入、各項罰款或收入。資金投放主要用于：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)，農(nóng)用基本建設(shè)，農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)，農(nóng)戶生活困難救濟等。

1999年中央與地方簽定協(xié)議，關(guān)閉總額為1600億元的農(nóng)村基金會，其中的700-800億元轉(zhuǎn)入農(nóng)村信用社，余下的900億元左右的負(fù)債作為掛帳直接劃給縣鄉(xiāng)村財政。四川基金會比較活躍，同時清理工作也較繁重。四川基金會在八十年代中期逐步建立和發(fā)展起來，十一年來，累計投放了近一千億元資金。清理中，全省共組織了十點六萬人的工作組。省、市（地、州）和縣都成立了清理整頓農(nóng)村合作基金會領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了清理整頓工作組，協(xié)調(diào)各項工作，共同完成了清產(chǎn)核資等工作。

（三）其它民間金融：

1、民間金融在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較活躍，規(guī)模較大，人們從心理上除了對金融詐騙、利率太高的高利貸反感外，對其他民間金融完全理解、接受，并愿意與之打交道，認(rèn)為民間金融為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出了很大貢獻。

民間金融最發(fā)達地區(qū)為浙江、福建，浙江溫州地區(qū)活躍著各種形式的“抬會”、“銀背”，當(dāng)?shù)卣灸J(rèn)他們的存在，因為多少年的傳統(tǒng)，人們已習(xí)慣并接受它，而且民間金融對地方經(jīng)濟發(fā)展確實有很大益處，政府希望抬會會金低于一萬元以降低風(fēng)險，但也不愿花費很多精力硬性查處超過一萬元的抬會。

除了抬會、私人錢莊等間接融資以外，在血緣、地緣基礎(chǔ)上的直接融資更為普遍。例如，溫州很多人做生意，做著大大小小的老板，他們一般最需要資金融通。那里有各種各樣的民間借貸，基本95%以上的家庭都參與了拆借活動，平均每戶年拆借額為15萬元，80%戶的錢不存在銀行，80%的資金也不存在銀行，他們在熟人、鄰里之間，或熟人的熟人之間直接拆借著，一般100萬元生意款通過向幾個熟人借錢來完成。每年年底到春節(jié)之前，打工、做生意的人掙了錢回家，形成還債高峰，而剛過春節(jié)又形成借債高峰，因為上半年人們要出去做生意。

近一兩年，經(jīng)濟緊縮，一些生意虧本，個別民間金融出現(xiàn)問題，人們往外借錢時更加小心謹(jǐn)慎，有的民間拆借不敢往外借了。同時也許是個別被私人盤過來的小銀行，或打著國家銀行、信用社牌子的私人銀行出了問題，有的人在小銀行也不敢存錢了。

在福建漳州，合會等民間金融狀況與溫州近似，百姓存錢首先考慮存到“會”里。

2、某地區(qū)經(jīng)濟在全國處于中等發(fā)達水平，人們知道民間金融是違法的，在省會附近農(nóng)村，人們通過投資入股組成公司等各種集資方式或典當(dāng)業(yè)等規(guī)避著法律，進行著民間金融活動，當(dāng)?shù)氐洚?dāng)行有十幾家，20%的利率，期限10天至1月。當(dāng)?shù)剡€有“上從”，即通過股金形式集資，在4500人中有20-30個“上從”。

此地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快、離省會較遠的某鄉(xiāng)，一般50戶中有1-2戶從事資金存儲、拆借活動，當(dāng)?shù)胤Q之為“打籌錢”。這些“打籌錢”一般和信用社、銀行有一定關(guān)系，急需資金時從他們那里拆借。“打籌錢”一般規(guī)定500元或200元為一股，一股是最底線，一般按月付利息。當(dāng)?shù)孛耖g金融發(fā)展較快，除了打籌錢以外，還有當(dāng)鋪、高利貸等，這些民間金融幾乎把信用社擠跨，因為信用社經(jīng)常給熟人、關(guān)系戶貸款。當(dāng)?shù)厝艘话阒滥膽魪氖滦刨J活動，他們認(rèn)為民間金融能調(diào)劑余缺、滿足急需、促進經(jīng)濟發(fā)展，他們完全理解此活動，并為打籌錢等民間金融保密。

河南省文安縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有我國北方最大的膠合板生產(chǎn)和銷售市場，截止1999年3月底，四家國有商業(yè)銀行貸款余額為1.24億元，農(nóng)村基金會貸款余額為6119萬元，民間借貸總額為2000萬元。此縣另一個村辦工業(yè)小區(qū)內(nèi)有個體私營企業(yè)41家，經(jīng)營總額在1億元以上，其中有43%的個體私營企業(yè)參與了民間借貸活動，借貸資金保持在300萬元以上。

3、在經(jīng)濟落后的西部地區(qū)，民間金融不活躍，主要是友情借貸，一般不要利息，覺得要利息有點不夠朋友；除了友情借貸以外，由于民間金融較少，遇到急需資金時基本只好求助于高利貸三、民間金融自身存在的問題

1、基金會存在的問題

（1）自身產(chǎn)權(quán)問題：基金會是合作制組織，但沒有完全按照合作制原則規(guī)范，同時它也是集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)權(quán)主體缺位、產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)利不明確，這是后來產(chǎn)生很多問題的根本原因。

（2）行政干預(yù)問題：基金會領(lǐng)導(dǎo)大多由鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而且基金會啟動初期是以行政手段“清財收欠”“村有鄉(xiāng)管”進行工作的，一直帶有官辦色彩，行政干預(yù)不可避免。

因而基金會很難抵御地方政府、各種勢力的攤派、干涉、操縱，經(jīng)常成為縣、鄉(xiāng)的金庫，成為各種勢力犧牲品。

（3）基金會未按照金融業(yè)正規(guī)要求（準(zhǔn)備金比例、資產(chǎn)負(fù)債比例、風(fēng)險防范管理措施等）運做金融業(yè)務(wù)，央行也未對其實施有效指導(dǎo)、監(jiān)管，也沒有經(jīng)過正規(guī)引導(dǎo)、培訓(xùn)，基本處于自發(fā)、隨意運做狀態(tài)，無規(guī)矩難以成方圓，尤其在金融這種特殊行業(yè)，需要從業(yè)者具備金融業(yè)特殊的知識、技能等要求。基金會不具備上述條件和環(huán)境，出現(xiàn)了很多問題。

（4）自身素質(zhì)問題、管理問題等：人員素質(zhì)不高，金融知識、管理知識缺乏，業(yè)務(wù)受到限制，風(fēng)險增多。

2、其它民間金融存在的問題

基本都或多或少存在上述（3）未按照金融業(yè)正規(guī)要求運做金融業(yè)務(wù)和（4）自身素質(zhì)問題、管理問題。而且在疏于監(jiān)管的情況下，很易誘發(fā)金融風(fēng)險。

四、現(xiàn)有政策及其效果

（一）有關(guān)政策、法律

中國人民銀行1998年頒布了整頓金融“三亂”方案，即《整頓亂集資亂批設(shè)金融機構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案》，也頒布了《金融違法行為處罰辦法》。具體來看，依照人民銀行《金融機構(gòu)管理規(guī)定》：第五十一條違反本規(guī)定，有下列行為之一的，中國人民銀行有權(quán)凍結(jié)其帳戶，沒收非法所得，并處以人民幣100萬元以上1000萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。

（1）未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立金融機構(gòu)的；（2）無《金融機構(gòu)法人許可證》或《金融機構(gòu)營業(yè)許可證》，擅自經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的；（3）偽造《金融機構(gòu)法人許可證》或《金融機構(gòu)營業(yè)許可證》的，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的依照以下法律處理。1995年6月30公布并實施的全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》：第七條：非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金；數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰。

第八條：以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬元以上二十萬元以下罰金；數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金；數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處沒收財產(chǎn)。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰。

以上可見，亂集資、非法從事金融業(yè)務(wù)、非法設(shè)立金融機構(gòu)等一般違法行為，主要由人民銀行、公安局、工商局等政府部門進行行政處罰、經(jīng)濟處罰。非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪等犯罪由法院進行處罰。

（二）效果

上述政策曾經(jīng)控制了風(fēng)險，但也產(chǎn)生以下效果：

1、民間金融沒有合法地位，很難獲得合法權(quán)益和依法受到保護，不利于民間金融的生存和發(fā)展。民間金融（除了友情借貸等較輕的）冒著觸犯法律和政策的風(fēng)險，一旦被發(fā)現(xiàn)并查處，輕的可能被凍結(jié)帳戶，沒收非法所得并處以數(shù)額不小的罰款，重的構(gòu)成犯罪，要受到刑法處罰。面臨著如此大的風(fēng)險，一般人可能不敢從事民間金融活動，從事的人減少，利率就會提高，使高利貸增多，這些都不利于農(nóng)村中小企業(yè)、工商戶、農(nóng)戶融通資金和發(fā)展，一定程度上抑制了農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

具體來講，今年關(guān)閉總額為1600億元基金會，出現(xiàn)兩個效果：一方面，加重了農(nóng)民的潛在負(fù)擔(dān)。基金會關(guān)閉后，余下的900億元左右的負(fù)債作為掛帳需要縣鄉(xiāng)村財政消化。平均每個鄉(xiāng)級財政要負(fù)擔(dān)3000至4000萬元，村級財政也要負(fù)擔(dān)上百元。這些掛帳需用現(xiàn)金支付，它以成為農(nóng)民的潛在負(fù)擔(dān)。

另一方面，導(dǎo)致高利貸在農(nóng)村盛行。基金會是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶對資金有巨大需求的前提下成立的，基金會關(guān)閉后，農(nóng)民借款轉(zhuǎn)向信用社。但信用社有一定的官辦作風(fēng)，目前在農(nóng)村又處于壟斷地位，服務(wù)方面存在不主動等問題；而且小額信貸成本高，近年農(nóng)民實際收入下降，信用能力又較差。而農(nóng)民的生老病死、婚喪嫁娶、子女上學(xué)等又都需要現(xiàn)金，因此導(dǎo)致高利貸在農(nóng)村盛行。

2、沒有合法地位，不可能得到合法保護的民間金融可能還要承受來自各方面的壓力，例如在當(dāng)?shù)丨h(huán)境不允許其存在時（在欠發(fā)達的地區(qū)一般是這樣），它需要保密，有時會受到潛在告發(fā)者的威脅和敲詐等。

3、上面在談到民間金融自身存在問題時，其實政府在這些方面也有一定的責(zé)任，政府沒有幫助基金會解決產(chǎn)權(quán)問題、行政干涉問題，也沒有對民間金融提供指導(dǎo)、監(jiān)管、金融制度安排等。這樣民間金融經(jīng)常自生自滅。

五、對策（如何完善政策）

（一）完善有關(guān)政策金融領(lǐng)域存在著嚴(yán)重信息不對稱、道德風(fēng)險、逆向選擇問題，這一方面需要政府幫助形成有效的制度安排，提供良好的制度環(huán)境以抑制上述問題，另一方面也需要央行對金融機構(gòu)實施規(guī)范的監(jiān)管。

中國經(jīng)濟50人論壇第六次會議綜述認(rèn)為：“打擊高利貸的最有效的辦法是賦予民間金融合法地位，在農(nóng)村建立和發(fā)展民間借貸市場，并加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范、監(jiān)管，促進民間金融健康發(fā)展，并率先實行利率市場化。20年前，我國的經(jīng)濟改革最先從農(nóng)村起步的，20年后，也許金融改革需要在廣大農(nóng)村率先展開。”

經(jīng)濟學(xué)家樊綱認(rèn)為：1、在規(guī)范的前提下，讓信用社等地方金融機構(gòu)重新注冊登記，鼓勵其發(fā)展。2、鼓勵民營企業(yè)家以各種形式參與金融投資，發(fā)展民間金融資本。3、民間金融可以享受與國有金融機構(gòu)同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、實行利率市場化，給予一定的利率浮動區(qū)間，因為如果利率相同，存款人當(dāng)然情愿把錢存在國有金融機構(gòu)，這樣民間金融機構(gòu)就沒有了存款來源。他說，發(fā)展民間金融機構(gòu)初始確實免不了出現(xiàn)一些問題，但只要法制健全了，監(jiān)控體系完善了，最終是可以在不斷的經(jīng)驗總結(jié)中走向成熟，這主要是個觀念問題。3、民間金融可以享受與國有金融機構(gòu)同等的政府信用，這是過渡時期的有效辦法，適用于目前情況，因近期如果允許民間金融進入市場，政府可能愿意在嚴(yán)格監(jiān)管和資格審查下允許極少數(shù)進入，同時央行的監(jiān)管可以保證其極少出問題，政府才可以較放心地給其以政府信用，而不用過分擔(dān)心賦予之政府信用可能帶來的支付風(fēng)險。

隨著民間金融發(fā)展壯大和其旺盛生命力的不可忽視性，會逐步減少對其準(zhǔn)入的限制，同時對任何金融機構(gòu)都減少政府信用，增加市場優(yōu)勝劣汰機制、消費者投票機制。鼓勵農(nóng)村存款保險市場發(fā)展，鼓勵權(quán)威的信用評級機構(gòu)定期對各金融實體進行信用評級，央行也定期公布所監(jiān)管金融實體的信用狀況，這樣使各金融實體在市場中求生存和發(fā)展。此過程與國有企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展過程類似。

（二）完善與農(nóng)村信用社有關(guān)的政策

1、人民銀行監(jiān)管

規(guī)范、完善借鑒西方規(guī)范的監(jiān)管機制、機理、思想，這不同于照搬西方模式，因為同一模式在不同體制、不同系統(tǒng)中可能產(chǎn)生完全不同的效果，我們借鑒的只是經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律、思想和經(jīng)濟發(fā)展的哲學(xué)。

上面談到過金融行業(yè)的特殊重要性和一些問題可能產(chǎn)生的特殊風(fēng)險，這要求我國央行監(jiān)管能力必須盡快加強，以適應(yīng)金融市場化的要求。

金融市場化可以提高金融業(yè)效率，而且一定程度的金融市場化是不可避免的趨勢，同時金融監(jiān)管能夠防范金融業(yè)可能暗含的巨大隱患、風(fēng)險，但在監(jiān)管和市場化二者中，監(jiān)管能力必須發(fā)展得快一些。

金融監(jiān)管必須依據(jù)法律、規(guī)章條例嚴(yán)格履行，監(jiān)管金融企業(yè)準(zhǔn)入，監(jiān)管資產(chǎn)負(fù)債狀況、不良資產(chǎn)狀況、財務(wù)報表真實程度，制定財務(wù)報表失真的處罰措施，監(jiān)管金融企業(yè)退出等，金融監(jiān)管機構(gòu)一般可以聘用一些資信很好的會計師、審計師事物所協(xié)助監(jiān)管。

目前由于金融監(jiān)管能力有限，經(jīng)常出現(xiàn)一放就亂，一管（行政管理）就死的現(xiàn)象。這里需要注意金融監(jiān)管不同于行政管理、業(yè)務(wù)控制。目前需要的是加強金融監(jiān)管，減少行政管理、業(yè)務(wù)控制。因為金融監(jiān)管是依照法律、法規(guī)、條例監(jiān)管基本風(fēng)險狀況，不象行政管理、業(yè)務(wù)控制那樣管理具體業(yè)務(wù)隨意性較大，同時人們依法可以對金融監(jiān)管有比較穩(wěn)定的預(yù)期，這樣金融監(jiān)管不但不會束縛經(jīng)濟發(fā)展，而且可以控制金融業(yè)風(fēng)險含量。

2、省級負(fù)責(zé)制

減少風(fēng)險、發(fā)展經(jīng)濟各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、思想觀念等差別較大，而且在市場經(jīng)濟中，為了對市場變化迅速作出反映，克服信息不對稱等問題，業(yè)務(wù)決策主體需盡可能離市場近一些，而國家的計劃、行政管理則應(yīng)更多著眼于重大、宏觀的制度安排、規(guī)則制定及原則性、根本性問題上，以保證戰(zhàn)略上經(jīng)濟發(fā)展路徑是正確的，是符合大勢所趨，符合歷史發(fā)展潮流的。因此，對于信用社在各地區(qū)的具體發(fā)展模式應(yīng)允許各地區(qū)自己去摸索，但央行金融監(jiān)管是不能放松的，同時地方政府對金融風(fēng)險負(fù)全部責(zé)任，并鼓勵私營或股份制存款保險公司發(fā)展。

讓地方政府負(fù)全部責(zé)任，應(yīng)使其有選擇經(jīng)營方式、管理方式的自由，只要能夠減少金融風(fēng)險和隱患、能夠促進經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)及金融發(fā)展，不一定遵循合作制等模式。

但是金融畢竟是經(jīng)濟命脈，各省準(zhǔn)備實施的金融改革方案需報央行備案。有能力搞好、愿意自己制定方案的省、區(qū)可以自己制定方案并在央行備案，不想獨立制訂方案的省份可以采納、借鑒央行的方案。但無論如何，各省信用社風(fēng)險只能由各省自己想辦法解決，央行在監(jiān)管風(fēng)險的同時，充其量只能在地方實在解決不了金融風(fēng)險時，短期拆借（付利息）其部分款項，而且地方必須及時歸還本息，如未及時歸還，追究有關(guān)人員責(zé)任，并從稅收返還款里扣除，以上完全是硬約束（參見7、統(tǒng)一減稅和不良資產(chǎn)處理）。

以下是有關(guān)信用社改革的一些規(guī)范性建議，各省可以逐步、部分或選擇性采納。

3、發(fā)展存款

保險公司在信用社逐步恢復(fù)生機的同時（參見7、統(tǒng)一減稅和不良資產(chǎn)處理），鼓勵資信良好的保險公司為信用社承保，發(fā)展存款保險市場。

4、信用社內(nèi)部機制

股份制、股份合作制或合作制農(nóng)民合作制在發(fā)達國家是農(nóng)民聯(lián)合起來互助合作、民主管理、共同發(fā)展的非盈利或者說更注重服務(wù)于會員的一種組織，它一般公益性較強，盈利性不是很強。農(nóng)民入會后可以享受一些優(yōu)惠服務(wù)、教育培訓(xùn)等便利，在服務(wù)于內(nèi)部會員方面確實有一定的優(yōu)越性。

但是由于完全實行一人一票等制度，對于民主基礎(chǔ)不是很濃厚的地區(qū)，對于監(jiān)督執(zhí)行民主程序較困難的地區(qū)，有些人可能不熱衷于去參加投票或民主管理（有點象選人大代表時有的人不積極參加，因為一票微乎其微，投票程序是否完全公正也不很清楚，要選的代表也不認(rèn)識。信用社較大時情況有點類似于此）。而且有些地區(qū)的人們在有些時期可能更關(guān)心怎樣改善物質(zhì)生活，而不是參與民主管理，他不象發(fā)達國家一些人在基本生活不用費心時那么關(guān)心民主管理。而且，合作制具有一些公益性、非盈利色彩，有點象提供一定服務(wù)、便利條件的會員制俱樂部，有時盈利、發(fā)展的沖動、激勵機制不是很強，而且一人一票制在民主管理或民主監(jiān)督貫徹得不好的地區(qū)，可能對經(jīng)理監(jiān)督不力，產(chǎn)生內(nèi)部人控制，權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一，不象使用自己的錢那樣負(fù)責(zé)，權(quán)利濫用等問題。

而且合作制原則之所以長期貫徹但一直很難完全貫徹，或貫徹效果一般，也許其未必適合于目前每個地區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展現(xiàn)狀，未必適合在每種土壤上生長，也未必在每個地區(qū)都具有很強的生命力。因此，在急需經(jīng)濟大發(fā)展時期，在農(nóng)村基層主要只允許以公益性、非盈利性見長的合作制一種金融組織形式存在是否欠妥，值得商榷。

本文認(rèn)為，根據(jù)產(chǎn)權(quán)明晰有利于經(jīng)濟發(fā)展等理論，有些農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)該可以采取股份制（民營），或者如果非常喜歡合作制的話，可以采取股份合作制。順便說一下，股份合作制不是一種很規(guī)范的組織形式，其定義、要求也不是很明確，但是如果作為人們在一定時期、一定觀念、一定情況下的過渡選擇也是可以的，或者如果人們喜歡按照股份制運行，又愿意保留會員享受優(yōu)惠服務(wù)的合作制色彩，也是可以選擇股份合作制的。

股份制規(guī)范過程中切忌保留大部分的集體股、地方政府股（有些文章認(rèn)為：政府股份、集體股份為零或較小的股份制企業(yè)一般更有效率），因為如果集體股、地方政府股份大量存在，產(chǎn)權(quán)缺位或無人真正的產(chǎn)權(quán)不清問題又將產(chǎn)生，普遍存在為別人，花別人的錢，給別人掙錢等多層問題，以及無產(chǎn)權(quán)監(jiān)管人，監(jiān)管人太遙遠和地方政府干預(yù)企業(yè)行為等問題。對于集體股，如果是會員共同積累的就以增股金或分紅的形式分到會員名下，同時對于貢獻大的主任等給予一些干股（國外對業(yè)績良好的經(jīng)理、貢獻突出的技術(shù)人員經(jīng)常獎勵一部分股份）。象對儲戶一樣，對內(nèi)部會員也必須講信用，信用是金融業(yè)生命。

當(dāng)然對于運用合作制且效益較好的信用社也可以繼續(xù)采用合作制（參見第2頁能人管理的信用社），而不用強制其進行規(guī)范。這部分信用社將來有可能發(fā)展成為信譽良好的金融企業(yè)，這部分能人有可能發(fā)展成為將來的金融家。總之，此處運用鄧小平白貓黑貓理論，只要能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，不急于探究模式問題。

有的地方喜歡把信用社改名為中國農(nóng)村合作銀行，和農(nóng)業(yè)銀行一樣帶中國二字，因為人們經(jīng)常認(rèn)為帶中國的有國家信譽做保證；稱銀行，運行機制上更注重效益，產(chǎn)權(quán)定位為股份制（民營）或股份合作制。

5、縣、地聯(lián)社

減少行政管理，成為行業(yè)自律組織有一些聯(lián)社是不錯的，聯(lián)社也曾經(jīng)作出過很多貢獻，聯(lián)社人員一般素質(zhì)較高。短期來看，尤其當(dāng)下邊基層社主任素質(zhì)不高時，聯(lián)社可以多管理一些。但從長期來看，如果基層社主任素質(zhì)較高時（如素質(zhì)不高，可以聘用素質(zhì)高的），聯(lián)社應(yīng)減少干預(yù)，僅提供一般行業(yè)自律組織應(yīng)該提供的幫助，成為稱職的行業(yè)自律組織。

目前有的聯(lián)社象行政管理機關(guān)，管理基層社人事、財務(wù)等各方面，有點象做了一個鳥籠子，使基層社不會出現(xiàn)太大問題，這當(dāng)然有其有利的一面，但基層社也無法有很大的發(fā)展。

同時使用過多的行政管理、業(yè)務(wù)控制可以會產(chǎn)生很多問題，因為下邊必須不斷地完成上邊的要求，有時不知道上邊什么時候會產(chǎn)生什么樣的指示，他很難負(fù)責(zé)任、持續(xù)不斷地去滿足市場的要求（要想發(fā)展，關(guān)鍵應(yīng)該滿足客戶、市場的要求，而不是首先執(zhí)行上級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)的指示），使下邊不易對政策有一個良好、穩(wěn)定的預(yù)期，容易阻礙發(fā)展，滋生腐敗，產(chǎn)生短期行為，誘發(fā)道德風(fēng)險和不負(fù)責(zé)任行為，使不良資產(chǎn)繼續(xù)上升（不過，使各層主任產(chǎn)生上述不負(fù)責(zé)任行為的最主要原因是產(chǎn)權(quán)問題，是需要進行股份制規(guī)范）。正確的做法是基層社入股形成股份制或股份合作制聯(lián)社，聯(lián)社主要發(fā)揮行業(yè)自律組織作用，是基層社要求聯(lián)社做單個基層社不易做好的事情，而不是聯(lián)社控制基層社。

6、省、全國協(xié)會

行業(yè)自律組織在省級負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上，省內(nèi)自己組建適宜其全省發(fā)展的協(xié)會，然后各省級協(xié)會共同協(xié)商，入股形成股份制或股份合作制的全國協(xié)會，而不是自上而下形成新的行政管理機構(gòu)。因為讓省里負(fù)責(zé)就必須充分給予其權(quán)利。

建立信用社系統(tǒng)自己的結(jié)算、通存通兌體系是重要的，但是結(jié)算、通存通兌程度與每個信用社資產(chǎn)狀況、信用狀況密切相關(guān)，每個信用社都不愿意與風(fēng)險很大的信用社通存通兌，除非這個風(fēng)險大的信用社交納足夠保證金，而交納了足夠的保證金，信用社也可以利用信用社以外的其他金融機構(gòu)進行通存通兌。上面談的是在信用社風(fēng)險較大時通存通兌可能存在一定困難，關(guān)鍵問題是降低風(fēng)險，可以先減少點風(fēng)險再通存通兌。

當(dāng)然也可以在上述困難存在的情況下，由各省級協(xié)會共同協(xié)商，直接建立通存通兌系統(tǒng)，這需要各省級協(xié)會拿出更多的擔(dān)保金，為本省信用社提供擔(dān)保或承諾補償可能出現(xiàn)的風(fēng)險，或出現(xiàn)風(fēng)險時從該省的股金份額里進行扣減。

7、統(tǒng)一減稅和不良資產(chǎn)處理統(tǒng)一禰補保值儲蓄損失，統(tǒng)一減征或免征稅收等，使各省、各信用社享受公平一致的優(yōu)惠待遇。

在對高風(fēng)險社的處理上，一定要減少道德風(fēng)險問題，不能使人們產(chǎn)生等、靠、要和賴帳心理，不能產(chǎn)生鼓勵落后的效果。在對待各省的態(tài)度問題上，也一定要充分公平、合理、一視同仁，要有公平的硬約束，這樣才能產(chǎn)生正的激勵機制，才能使地方把更多的精力放在市場上，而不是放在如何尋求優(yōu)惠政策上。

對風(fēng)險社，在防止逃廢債務(wù)、查清責(zé)任、清理好債權(quán)債務(wù)基礎(chǔ)上，首先進行股份制規(guī)范，然后可以采用公開招聘經(jīng)理，公開拍賣等方式，鼓勵好的信用社兼并、收購壞的信用社，同時鼓勵符合標(biāo)準(zhǔn)（金融素質(zhì)、管理能力、信譽狀況良好）的企業(yè)家式人物或良好的企業(yè)購買信用社，監(jiān)管機構(gòu)對此過程進行嚴(yán)格監(jiān)管，以防資產(chǎn)流失和埋下產(chǎn)生道德風(fēng)險的隱患。一定不能讓好的信用社吃虧，產(chǎn)生負(fù)的激勵機制，金融業(yè)最關(guān)鍵的是信譽、信用和信心（良好的預(yù)期），政府只能促進，絕不能違背。

（三）正確看待基金會，完善有關(guān)政策

1、成績：基金會曾經(jīng)發(fā)揮過很大作用，它對于管好用活集體資金確實起到了積極作用，例如在B地區(qū)某鄉(xiāng)90年代初成立基金會以來，村社集體資金代管在基金會，到98年共返還村社資金（利息和分紅）41萬元，使集體經(jīng)濟得到了加強。基金會對農(nóng)村私營、股份制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶的發(fā)展提供了很多信貸支持，對私營經(jīng)濟發(fā)展具有不可磨滅的貢獻。而且它服務(wù)熱情、方便、靈活，曾經(jīng)贏得很多企業(yè)和農(nóng)民信賴，開拓業(yè)務(wù)的精神有些值得信用社借鑒。

2、問題：由于產(chǎn)權(quán)等問題未及時得到解決，也出現(xiàn)了很多問題。

順便插幾句，信用社產(chǎn)權(quán)問題沒有完全暴露，是因為它被上面的行政機關(guān)控制著，控制的代價是抑制了發(fā)展，優(yōu)點是風(fēng)險比基金會小一點。信用社和基金會共同的問題是產(chǎn)權(quán)不清，在基金會身上更多體現(xiàn)為：市場中的金融企業(yè)在疏于規(guī)范、監(jiān)管下產(chǎn)生了巨大金融風(fēng)險，在信用社身上更多體現(xiàn)為：在行政控制下，金融風(fēng)險不是很大，但發(fā)展動力不足、責(zé)任心不強同樣使經(jīng)濟效益不好。

集體企業(yè)在困難時期、沒有積累時期，即不涉及盈利分紅時期經(jīng)常發(fā)展得不錯，但發(fā)展到一定程度，存在集體所得如何分配等問題后，產(chǎn)權(quán)不清問題充分暴露，無法繼續(xù)形成正的激勵機制，這時如果政府對其進行股份制（民營）規(guī)范，并按金融業(yè)要求對其進行正規(guī)引導(dǎo)、監(jiān)管，可能它會繼續(xù)發(fā)展得不錯，目前央行應(yīng)盡快做好上述應(yīng)該做的工作。

3、政策：對于資產(chǎn)狀況良好、經(jīng)營業(yè)績不錯的基金會，如果其不愿并入信用社，應(yīng)允許其在界定好產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，在央行嚴(yán)格金融監(jiān)管下，成立股份制、股份合作制、合作制或私人金融機構(gòu)，繼續(xù)從事金融業(yè)務(wù)。對于其他的基金會，參照7、統(tǒng)一減稅和不良資產(chǎn)處理中對風(fēng)險社的辦法進行處理。

總之，央行對基金會進行股份制規(guī)范，以解決集體經(jīng)濟問題和行政干預(yù)問題，對其監(jiān)管，使其正規(guī)從事金融業(yè)務(wù)。

（四）完善與其它民間金融有關(guān)的政策

如上所述，個別信用社存在臉難看，款難貸，沒有關(guān)系不給貸問題，而且隨著基金會清理工作的進行，農(nóng)村金融市場中經(jīng)官方認(rèn)可的信貸供給不足。要從根本上遏止高利貸，并保證經(jīng)濟發(fā)展所需的充足信貸供應(yīng)，必須允許企業(yè)家、企業(yè)并購信用社、基金會，并且隨著經(jīng)濟發(fā)展、機會成熟，在央行的規(guī)范、嚴(yán)格準(zhǔn)入政策、嚴(yán)格篩選機制和市場的淘汰機制下，應(yīng)允許良好的民間金融從地下走到地上。這樣也更有利于監(jiān)管、規(guī)范民間金融，使他們充分發(fā)揮積極作用，即好的制度可以使壞人變成好人，況且民間金融相當(dāng)一部分并沒有詐欺的故意。