行政性壟斷規制探究論文

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自改革開放以來，隨著市場經濟制度的建立，競爭與壟斷的關系成為了被關注的焦點。20世紀80年代后西方產業經濟理論的引入，為我國壟斷問題的研究奠定了基礎。目前我國經濟增長在現有體制框架內已經失去了高速增長的勢頭，如何理順政府與市場的關系，已成為中國經濟在轉型期間所面臨的嶄新挑戰。根據過勇和胡鞍剛的估計，僅在20世紀90年代后半期，我國行政性壟斷所造成的社會福利損失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原國務院體改辦主任王歧山在高層發展論壇上也提出，一切不適于國家壟斷的行業都要打破壟斷，一切不利于市場競爭和實現效率最大化的行業和企業結構都要進行重組。可見，壟斷已成為阻礙我國經濟增長的重要原因。因此，本文借鑒國外行政性壟斷規制的經驗，來研究如何對我國行政性壟斷進行規制。

一、西方行政性壟斷規制模式及其經驗總結

現代西方市場經濟大致有三種類型：以美國為代表的自由競爭型市場經濟，以日本、法國為代表的政府主導型市場經濟和以英國為代表的混合型市場經濟。對混合型市場經濟的規制與對自由競爭市場經濟的規制基本相同，所以下面對美國和日本這兩個最具代表性國家的政府規制進行分析，以期探尋在市場經濟中有關政府規制的基本經驗。

(一)西方行政性規制的模式

1．美國政府規制模式的分析。美國是運用市場機制進行資源配置的典型國家，有比較合理的產業結構、規模結構和地區結構，經濟的運行效率較高。美國的產業結構是一種動態的、不斷創新的、由新興產業帶動整個經濟前進的結構。在美國大體每隔二三十年，就會有一種新興產業脫穎而出，帶動整個經濟向前發展。美國經濟結構在規模結構上大、中、小結合適度。占主導地位的是大公司，但大公司的規模經濟并不否認中小企業存在的價值，產業的特點和社會需求的多樣化為中小企業的生存與發展提供了條件。美國經濟地區結構的特點是在市場的作用下，各州揚長避短發揮各自的優勢，因而使資源得到了較為充分的利用。在這一市場機制基礎上，美國對壟斷的規制經歷了從20世紀早期經濟大蕭條后的凱恩斯主義革命到80年代里根政府的放松規制運動，再到90年代克林頓政府重新提出的政府要“更好地干預經濟”，形成了自己成熟穩定的規制體系。這一體系包括規制目標、規制機構和規制手段。

(1)政府規制的目標。19世紀90年代和20世紀初，由于美國不加約束的自由競爭市場經濟的發展，不可避免導致了大量的壟斷產生，市場經濟出現了市場機制不能解決的問題，需要求助于政府。在這一背景下，1890年通過了謝爾曼法，1914年通過了克萊頓法和同年通過了聯邦貿易委員會法，以及這三條法令的各種修正條款、補充條款和一些條款的刪除。到20世紀60年代，美國政府還加強了行政部門的規制，制定了越來越多的新法規，建立了新的聯邦機構。可見，當時政府規制的主要目標是反壟斷，保持市場的競爭性。到了20世紀70年代，經濟發展出現了“滯漲”現象，這就宣布了政府干預、政府規制的失靈。以斯蒂格勒為代表的現代規制理論認為，規制雖然可以避免企業得到壟斷利潤，但是必須付出效率的代價。而且規制實際上往往偏離社會的最優規制水平，這樣反而會加劇市場的低效率。即使規制達到了最優，但規制的行政成本可能會遠遠高于規制帶來的社會效率。還有一些人懷疑政府的規制能力，他們認為政府缺乏足夠的必要信息來進行有效規制。

(2)政府規制的機構設置。美國聯邦政府中所設的獨立規制委員會，是政府規制的執行者。其職權廣泛，管理專業化，成為聯邦政府中獨特的組織體系，號稱立法、行政、司法之外的第四個權力部門。一個委員會最初成立是由立法機關決定。集三權于一身，從某種程度來看，可以避免機構間的相互扯皮和推諉，減少時間和空間的擱置，使一般問題能得到較快地解決。這是獨立行政機構的權利廣泛性所衍生出的行政管理高效率的特點。此外，規制委員會具有很強烈的專業化特點。從規制成員的任命及構成來看，美國國家規制委員會的委員一般由立法機構任命，有一定的任職期限。而根據政治學家J.D.威爾森的觀點，規制機構的成員可劃分為三類：第一類是職業主義者；第二類是政治家；第三類是專家。而一定數量的專家的使用，有利于規制目標的實現。

(3)政府規制的手段。美國政府規制的手段非常豐富。在對壟斷的規制方面有：實行國有化，將其產品的價格定于使社會福利最大化水平而不是利潤最大化水平；許可證拍賣，通過拍賣經營許可權，一方面政府可以獲得一部分壟斷經營租金，一方面以拍賣條件為約束，可以使企業在經營中照顧社會福利需要；價格控制，有邊際成本定價法、平均成本法等形式。在對競爭行業的規制方面，主要有：市場準人的限制，如律師、醫生等職業的從業人員必須獲得從業資格；采用價格支持和數量控制兩方面對農業進行規制來達到保護的目的，但是1973年以后，政府用現金彌補市場價與“目標價”之間的差額。其他形式的規制有：為食品等產品規定許多標準，有利于消費者作出評價；對賣方要求在成交之前向消費者公開某些信息；原料與工藝規制；稅收與補貼；鼓勵產業投資時減稅或補貼；運輸、通信、公共事業等方面進行許可證或服務成本等形式的規制。放松規制：在市場機制可以發揮作用的領域，完全或部分取消對規制產業的進入、價格、投資、服務等各方面的經濟性規制條款，以競爭促進發展。這一規制政策至今仍在使用。

2.日本政府規制模式的分析。日本的成功很大程度上得益于正確的產業政策。即于1955年前后開始盛行的、通過政府的作用大力干預市場經濟的發展。而60年代，隨著貿易自由化的實行，日本又推出了一種以“政企協調”為基礎的誘導、協商式做法——行政指導。而在20世紀70年代石油危機后，西方各國經濟增長率下降的背景下，日本也加強了規制的改革。

(1)政府規制的目標。植草益把日本經濟性規制歸納了四大目標：達到資源的有效配置；確保企業內部效率；避免再收入分配：企業財務的穩定化。傳統規制理論認為，政府規制行為是為了保護公共利益，制約企業不正當獲利行為。但是日本政府規制的目標似乎不在于此。從其所制定與實施的產業政策來看，是從資金、稅收、補貼等方面給產業以優惠，目的是保護和扶植這些重點產業。再從行政指導方面看，日本的行政指導堅持兩個原則：一是維護企業之間的高度競爭，充分發揮市場機制的積極作用；二是規制方和產業方雙方保持制衡的狀態。可見，日本實行規制的目標在于效率，提高企業的產出水平，增加企業的競爭力。當然，日本政府規制中不乏保護公共利益的目標，尤其是日本實現經濟騰飛后開始實行的放松規制，但是日本政府規制的最大目標就是效率。

(2)政府規制的機構。日本的政府規制也是由委員會執行的。在日本，有關規制方面的機構至少有5個。第一是關于行政內容的國會調查和使行政得以正確運作的立法措施及“議會監視”；第二是總務廳的“行政監察”，這是總務廳行政監察局針對特定的行政進行調查，有弊病時提出改進建議；第三是“投訴處理”，這主要是消費者和被規制企業向總務廳和法物省申訴對特定的行政部門的意見，該省廳為了解決所提出的意見而進行斡旋；第四是被規制者和消費者的“行政訴訟”，這是特定的行政行為超出法律規定的內容，使被規制者和消費者受到經濟損失時，被規制者和消費者向法院起訴；第五是事業法或關聯法規定的“審議會”和“意見聽取會”。審議會是在規制機關內以有學識有經驗的人士為中心組織起來的，對規制的內容進行審議，同時，根據需要能夠就規制所應有狀態向主管大臣提出建議的組織。另外，意見聽取會是規制機關就有關的規制內容廣泛聽取一般意見為目的的組織。

(3)政府規制的手段。由于日本實行的是政府主導型市場經濟，政府在經濟發展中發揮十分重要的作用。其規制方式非常豐富，規制的范圍也非常廣。產業政策和行政指導更是日本的首創。這是日本政府規制的兩個主要特色。對壟斷產業的政府規制是其規制手段的特色之一。對于壟斷性產業，1947年日本制定了《禁止壟斷法》。但日本政府對于壟斷的態度及規制也不是一成不變的，隨著日本經濟發展的不同階段呈現出禁止壟斷一放松限制一強化壟斷等明顯的階段性。經濟復活時期，日本就開始修改《禁止壟斷法》并擴大該法的適用范圍，從而在一定程度上放松了限制，并承認了壟斷。70年代后，人民對壟斷的不滿日益增加，政府的壓力增大，出現了恢復競爭自由的傾向。1977年日本又修改了《禁止壟斷法》，采取了一系列措施對壟斷行為進一步規制。在對產業規制制訂完善法律的同時，對商品和服務價格進行了直接的控制與管理。總體來說，日本政府對價格管制的產業占全部產業的50%左右，其中政府直接控制價格的產品和服務占全部產業與服務的25%。而對農產品和對進出口貿易有重大影響的商品，進行價格規制，規定上限或下限的價格；對國內農產品實行支持價格，當價格跌到一定水平時，由政府進行補貼。通過審查、批準、認可、許可等一系列法律制度對一些未得到充分發展的新興產業采取扶植保護措施，等等。日本政府規制的另一特色就是行政指導。所謂行政指導，是指行政機關在法律賦予的所管事務的權限范圍內，為得到行政對象的合作并實現一定的行政目的而進行勸誘或誘導。從此這種只重效率，不重合法性的做法越來越多地被日本采用，并取得了成功。行政指導起作用的原因，有人歸結為三點：一是建立在科學的信息預測基礎之上；二是官員與企業家密切交往與合作的習慣：三是政府有權、有資源，對企業可以進行利益誘導。

(二)西方國家對行政性壟斷進行規制的基本經驗

1.完善政府規制的法律體系

。從反壟斷方面看，西方各國都制訂了反壟斷法。而我國1993年出臺的《反不正當競爭法》，既有包括反壟斷在內的“反限制競爭行為”的規定，又對一些“不正當競爭方法”做了規定；在信息不對稱方面，有《消費者權益保護法》等法律。但是，由于法律的力度不夠，致使違法的成本過低，違法現象屢禁不止。從政府規制的法律依據方面看，西方發達國家都依據議會的立法來成立相關組織進行規制。規制的決策組織是議會，執行組織是相對獨立的行政機構——規制委員會。而我國規制執行的依據，主要是一些地方性法規和行政規章制度。這樣的規章制度，往往帶有地方保護主義的色彩，具有很大的隨意性，自然不能保證人民的利益。因此，我國要完善政府規制的法律體系，就要一方面對《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》進行完善，加大懲治力度。另一方面規范和取消各種機構的立法依據，從法制方面遏制行政性壟斷的蔓延。同時加強行政立法的規范性，將聽證制度引入行政立法中來。

2.建立政府規制的目標體系。由于處在計劃經濟向市場經濟的轉型時期，從某個角度說，我國政府規制正處于不斷放松的過程。我國實行的這種放松規制，其目的在于要建設一個社會主義市場經濟體制，是為了實現資源配置的高效率。然而，令人遺憾的是，在這種規制的執行過程中，卻出現了目標偏離現象。行政性壟斷的存在，其本身就說明了這一點。所謂的價格規制、準入限制，還有稅收減免、優惠貸款等，實際上都成了保護某些特定利益集團的工具。其結果是壟斷的形成和消費者利益的損失。這種壟斷不是建立在規模經濟基礎上的壟斷，企業效率低，所提供的產品和服務的質量差，因而企業嚴重缺乏競爭力，根本經不起外商的沖擊；消費者以較高的價格，消費的卻是低劣的產品和服務。所以，這種規制既保證不了公平又損害了效率。我國當前正處于社會主義初級階段，生產力水平相當低，政府規制以效率為主兼顧公平的目標，很符合我國的國情。但是，僅有一個總目標是不夠的，為了使總目標得以實現，還必須設立子目標，并將這一目標細化、具體化，具體到每個行業，形成一個目標體系，根據目標體系進行合理的制度安排，使之得以很好地實現。

3.建立獨立的專業化的規制組織體系。與西方政府規制相比，當前我國的政府規制機構缺乏應有的獨立性。從主體之間的關系上看，我國當前的政府規制屬于政府經濟行為中的一種，這種規制行為并不是通過三個相互獨立的主體來共同完成的。在大多數情況下，它是由中央政府部門下屬的行政性機構來執行具體的規制政策，而被規制的該行業中的各個企業在隸屬關系上往往又是這些行政性政府部門的下屬機構。這樣，在政府規制的實踐中所涉及的不同機構，實際上三位一體，彼此之間并不獨立。在這種情況下，三者之間缺少必要的制衡，上下實為一體，這樣的規制實質上是自己管自己。從人員的構成來看，與西方相比，我國的規制機構中，職業主義者、政客過多，專業人員稀缺，整體缺乏專業性。而政客們追求自身政治利益最大化，以晉升為目的，在執行規制過程中，缺乏獨立性。基于此，首先實行政企分開，將國有企業的經營權與控制權分開，對各級規制機構進行整改，加強規制機構的獨立性，糾正行政性壟斷現象；其次加強行政監督制度的完善工作；再次實行人事制度改革，公開招聘專業性的公務員，增加專業類型的人員構成；最后在反壟斷組織建立方面，可以考慮在國家經貿委、國家工商局、商務部等相關職能部門的基礎上，制定相應的法律，組建更加獨立的反壟斷機構。

二、我國經濟轉型時期的行政性壟斷及其影響

1.我國經濟轉型時期行政性壟斷的現狀。目前我國處于經濟轉型的關鍵時期，與西方發達國家相比，我國的壟斷有其本身的特殊性。中國從來沒有一個市場經濟充分發展的過程，西方規制的出發點是為了維護市場秩序，治理市場失靈的，而中國的計劃經濟與市場是根本對立的，其出發點是為了消滅市場和競爭，政府通過規制立法來阻止競爭而產生的行政性壟斷大量存在。我國現階段的壟斷現狀主要表現在以下幾個方面。

(1)過度的行政性壟斷。行政性壟斷的顯著特征，一是政府部門通過對經營者的控制實行內外結合的規制；二是壟斷部門市場力量并非來自于市場競爭，而是依靠法律和行政的手段；三是壟斷企業之間的競爭是低效率的。我國現存的嚴重的行政性壟斷是我國特定歷史條件的產物，是長期以來高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的結果。資源配置的非市場化力量，在我國經濟體制改革中形成了巨大的制度慣性。這種情況造成原有的壟斷部門憑借不規范的市場機制為自己營造生存空間和打上官本位的烙印。錯綜復雜的行政力量進入市場造成條塊分割的壟斷力量的對立。各政府部門成為部門利益的代言者，對行業的規制，管理權強化，意味著利益尋奪的激烈。例如傳統公用事業的許多產業如電信、電力、民航等部門以自然壟斷為理由，憑借部門規制立法，繼續限制競爭和侵害公眾利益。這種行政性壟斷的存在限制了競爭，惡化了市場競爭秩序，損害了政府威信和執法效率，造成了消費者福利的損失。

(2)缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷。西方市場經濟國家中壟斷產生的一個重要原因是市場競爭中優勝劣汰演化的結果，是市場經濟發展到一定階段的產物。處于轉型的中國市場經濟體系尚未完全建立，市場經濟體系不健全，市場競爭機制還未形成，因缺乏市場競爭而衍生壟斷。中國的壟斷是規模經濟程度較低情況下存在的，是轉軌體制中行政化的縮影。在一定程度上，我國現存壟斷狀況嚴重阻礙了市場競爭秩序，某些行業主管部門，以規范和整頓市場秩序為由，公開組織價格聯盟，聯手操縱市場價格。地方政府為保護地方經濟，實行保護主義。這是因為一些部門認為競爭會造成資源浪費，不利于規模經濟的成長。事實上，我國市場上缺乏的是真正的公平競爭。政府應保護培育市場的競爭精神，而不是以推動規模經濟為由阻止潛在競爭者進入，限制公平競爭，阻礙技術進步與經濟發展。

(3)規制者自身也是壟斷者。我國現階段的規制者也是壟斷利益所得者的現象尤為突出。規制機構本身便是經營行業的主管部門，政企合一的體制使經營企業產權不清，缺乏競爭力。部門內企業與部門外企業在進入市場、發展經營業務等方面發生矛盾時，主管部門的政府機構難以做出客觀、公正的裁判。同時，在缺乏社會監督的情況下，政府部門更容易侵害消費者利益，制定有利于本部門的政策。

2.我國經濟轉型時期行政性壟斷的成因。行政性壟斷的形成較為復雜，就我國而言，究其根源，其前身是計劃經濟體制下的國家壟斷。行政性壟斷是國家壟斷在新的經濟體制下的變異存在形式。雖然兩者存在著前后相繼的歷史聯系，但二者在性質上是不同的。“國家壟斷一般是和國家在一定時期經濟政策導向密切相關的，是國家對經濟運行的一種干預和保護”，它是中央政府實施的合法壟斷，如下達指令性計劃、建立專賣及專營制度等；而行政性壟斷則是政府和政府部門濫用行政權力限制競爭，可以說是非法壟斷。可見，雖然國家壟斷和行政性壟斷都可以歸人政府干預的范疇，但是國家壟斷屬于良性干預，而行政性壟斷屬于惡性干預、非法干預。

我國目前處于體制轉換時期，傳統體制的影響還存在。國家壟斷在計劃經濟體制中處于統治地位，因此它的影響和“慣性”最大。但由于其合理性基礎已被抽取，于是便以新的形式依托逐步成長，依存于不健全的市場機制、競爭機制，盡可能地、不失時機地為自己營造出可觀的生存和發展機會，這便形成了行政性壟斷。此外，行政性壟斷的形成和存在除計劃經濟體制下“全面干預”的慣性作用外，還有著轉軌時期的特殊因素。

(1)行政利益的誘惑。這是行政性壟斷存在的最主要原因和內在動因。首先，政府作為特殊的社會組織同樣具有“經濟性”。這種經濟性體現于三個方面：一是經濟職能，這是政府的主要職能之一；二是政府在考慮社會總體利益的同時也在考慮自己的經濟利益；三是政府的有效運轉需要一定的財政作保障，財政資源不充分直接影響政府的良好運作。其次，政府的經濟性最終體現于政府公職人員。公職人員也是經濟人，也有自己的利益要求和發展目標，具有謀求自身利益最大化的強烈傾向。

(2)多元利益格局的存在。多元利益格局出現于經濟生活中，并且這種多元利益的狀態不僅存在于政府和政府部門，而且存在于中央政府與地方政府之間。這種利益多元化突出表現在財政體制上。為了使本轄區的企業收入增加，自己的政績顯赫，地方政府或政府部門就不自覺地具有這樣一種傾向：限制其他區域的企業進入本區域經營，削弱外地企業的競爭能力，以此增強本地企業的競爭能力。為了達此目的，甚至不惜濫用手中來自憲法和法律的神圣職權，出臺多種有礙于公平競爭的政策法規，使本應是企業間的競爭演化為地方政府之間局部利益的爭奪。

(3)審批制度的泛濫。審批的實質就是限制競爭，以行政權力替代市場機制，以政府選擇代替市場選擇。因此，審批權膨脹的危害是巨大的，它會降低行政管理效率和政府責任心，導致政策機制代替法治權威，行政權凌駕于其他權力之上。它妨礙正常的市場競爭行為，惡化了投資環境，而且在缺少必要監督的情況下必然出現尋租現象，滋生腐敗。審批制度的泛濫大大降低了實施行政性壟斷的成本，為其提供了廉價的實施手段。只要稍稍抬高一下審批的門檻，就可將許多外地企業拒之門外，造成市場分割與封鎖。

(4)立法薄弱，執法疲軟。目前我國規范市場行為的法規不健全，至今還沒有一部系統的《反壟斷法》。當前規制行政性壟斷的法律主要是《反不正當競爭法》，但在司法實踐中存在許多問題。對行政性壟斷行為只能由實施該行為的上級政府責令其改正，而監督機關卻不能直接責令其撤消改正，這也在很大程度上導致了執法疲軟。同時反壟斷的主管機關也設置不當。我國目前反壟斷的主管機關是工商行政管理局，它既是執法部門又是各級政府的職能部門，其人財物都受制于政府，因此它不可能處于超脫的狀態，做到秉公執法，不受地方政府的影響。

3.經濟轉型時期行政性壟斷的危害。如上所述，行政性壟斷是一種惡性壟斷，非法壟斷。其危害不僅僅局限于經濟生活領域，而且也反映在思想、政治、文化等各個方面。具體分析主要表現在以下幾點：

(1)行政性壟斷嚴重妨礙建立自由、公平的市場競爭秩序。市場是最公正的裁判者，其有能力在企業個體利益與社會利益之間找到最為恰當的平衡點。而居于市場之外的行政權力以自身的好惡對其實施過多的干預，即使是出于良好的愿望，往往也會適得其反。我國社會主義市場經濟本質上是一種競爭經濟，為了維護競爭的有序和有效，必須建立自由公平的競爭秩序。自由包括資源流動的自由或進入退出市場的自由；公平主要是指市場主體地位的平等和市場機會的均等，同時還包括競爭過程、競爭環境和競爭結果的公平。而行政性壟斷正好起著破壞自由、公平的競爭秩序的作用，導致了市場壁壘林立，窒息了自由、公平的競爭。

(2)行政性壟斷破壞全國統一的市場體系的健康發展。社會主義市場經濟是以市場機制作為資源配置的基礎手段，實現市場有效配置資源的功能，必須構建一個統一、開放、競爭、有序的完整的市場體系。然而，行政性壟斷卻正在破壞著這一市場體系。各級地方政府采取地方保護主義政策，強行分割市場空間而形成的行政性區域市場，以地方利益最大化為目標違背了“全國城鄉市場緊密結合，打破地方分割和封鎖”的統一市場的基礎要求。中央和地方政府經濟主管部門采取行業部門保護政策，形成部門分割、部門封鎖和部門壟斷，同樣阻礙全國統一市場的形成。行政性壟斷形成的地方分割、部門封鎖和部門壟斷，實質上是一種“閉關鎖國”行為，違背了建立開放市場的要求。

(3)行政性壟斷加劇和強化了政企不分。長期以來，政企不分是我國行政管理體制的首要弊端，政府既是“裁判員”，又是“運動員”，企業成為政府的附屬物。改革開放20多年來，我們制定了許多法規來推進政企分開，但效果都不理想。癥結就在于政府的行政利益和企業的經濟利益牢牢地拴在一起。所以行政性壟斷只要存在一天，政企分開就很難真正實現。

(4)行政性壟斷引發了腐敗現象的產生。行政壟斷存在的原因，是由于行政權力控制著經濟資源的調配，行政性調配在缺乏明確、合理、完整的規范手段的情況下，可以通過壟斷價格、掠奪性定價、價格串謀或價格協議、價格歧視、變相收費等手段獲取超額壟斷租金。由于它是以公共機構的名義、憑借公共機構的手段獲取超額壟斷租金的，因而是一種赤裸裸的、光天化日之下公然進行的掠奪性腐敗。另外，其中存在的“利益互動”，也使得一些意志薄弱的國家機關工作人員利用職務之便貪污受賄、權錢交易、以權謀私。這種壟斷行為對消費者福利造成的侵害是十分驚人的，可以說是消費者所承受的最大的利益侵害。由于行政壟斷行業大多與公眾息息相關，代表著政府的形象，因此說腐敗和尋租必然降低政府威信。

三、經濟轉型時期行政性壟斷規制的途徑

對壟斷行業特殊利益集團的改革有三大原則：首先，要承認其既得利益，而不是要從根本上消除壟斷行業。其次要限制壟斷利益集團的特權，把它們從貴族降為平民，從經濟人與政治人的雙重身份變為純粹的經濟人。最后，要規范壟斷利益集團的行為，重新建立商業游戲規則，迫使壟斷行業從經濟尋租、政治尋租，轉變為依靠技術創新、高質量服務、良好信譽等謀求利潤最大化。由于形成行政性壟斷的原因是多方面的，因此對其的規制也應是多方面的。筆者認為根據上文所總結的規制原則，結合我國實際情況，規制我國行政性壟斷主要應通過行政立法、依法行政、加強政府法制建設和反壟斷立法以及大力推進經濟體制和政治體制改革來實現。

(一)加大行政立法與監督，實現依法行政

1.建立與完善法規、部門規章的審核制度，公開行政機關的具體行政職能及其職責權限。公開行政機關的職能與職責權限，是市場經濟體制對行政機關的要求，也是人世以后行政體制改革的一項根本內容。因此，為了符合市場經濟體制的要求與接受人世的挑戰，國家應該以法律的形式向社會公布行政職能與職責權限，以體現市場經濟所要求的行政透明度，同時也便于社會各界對其實施監督。行政性壟斷行為一般是在合法狀態下進行的。就市場經濟的競爭法而言，應該堅持法律一體化的原則，堅持法律級別及其適用范圍特定化的原則，以此保證通過法律構建有利于競爭的全國統一大市場。在此前提下，建立與完善有效的審核地方法規、部門規章是否有效、是否違反國家法律原則精神的機制，以遏制政府及其所屬部門以行政性壟斷為目的而制定法規、部門規章的做法，從根本上做到行政性壟斷無法可依。

2.建立與完善行政內部監督機制。國家確定行政機關的職能與職責權限后，還應建立與完善嚴格的行政內部監督機制，監督行政機關及其工作人員的行政行為，防止行政機關及其工作人員超越或濫用行政權力，達到禁止與消除行政性壟斷的目的。筆者建議：應該賦予監察部門監察行政機關及其工作人員是否濫用或超越行政權力的職責權限，其中包括督察行政機關及其工作人員是否制定和實施了違背國家競爭法原則與精神的地方法規、部門規章等內容。行政機關及其工作人員在監察部門的監督下依法行使其應該行使的行政權力。

3.加強行政法制監督和行政違法救濟。一切行政行為都要做到依法而為，沒有法律依據的行為絕對不允許行使和實施。加強對行政行為的事前監督和事中監督，改變以往只注重事后監督的狀況。明確行政權力監督的范圍，同時，賦予行政性壟斷受害人起訴政府予以自救的權利。現行《反不正當競爭法》沒有規定行政性壟斷的受害者有提起行政訴訟的權利，這也是行政性壟斷長期得不到遏制的原因之一。雖然行政訴訟法規定，國家機關濫用行政權力侵害公民、法人或其他組織權益的，受害者有權提起行政訴訟。但在實踐中，行政性壟斷的受害者提起行政訴訟時，法院往往以行政性壟斷案件應由同級人民政府處理為由而不予受理。因此，法律應明確規定，凡因行政性壟斷而受害的公民、法人或其他組織，可以提起行政訴訟。

4.加強社會監督，建立行政公益訴訟制度。所謂行政公益訴訟，指公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型，相當于美國的納稅人訴訟、日本的民眾訴訟等。這樣可以將抽象性行政性壟斷行為糾紛納入受案范圍，擴大對行政性壟斷受害人的司法救濟。譬如，如果行政性壟斷行為侵害了廣大消費者的利益，不管是實際的消費者還是潛在的消費者都可以以自己的名義提起行政訴訟。也就是說，只要是以維護公平的競爭秩序和促進經濟發展為目的，任何團體、消費者、其他競爭者都可以提起請求頒布禁止令的訴訟。這種訴訟既為普通民眾督促政府執法建立了一條有效途徑，也能夠調動公民參與監督執法的積極性。

(二)完善反壟斷立法，為政府規制提供法律依據

以反壟斷法規制行政性壟斷可以說是最重要的法律途徑。但是，這一途徑的實現，有賴于加快反壟斷立法的步伐。我國現行的反對行政性壟斷行為的主要法規是《反不正當競爭法》，該法第7條規定：政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進人本地市場，或者本地商品流向外地市場。該法第30條規定：政府及其所屬部門違反本法第7條規定，限定他人購買其指定經營者的商品、限制其他經營者正當的經營活動，或者限制商品在地區之間正常流通的，由上級機關責令其改正，情節嚴重的，由同級或者上級機關對直接責任人員給予行政處分。從上述法規看，我國現階段反對行政性壟斷行為的立法存在以下問題：(1)權威性不夠；(2)對行政性限制競爭行為的制裁不力；(3)缺乏一個權威的統一執行機關。通過加快并完善反壟斷立法，限制行政性壟斷行為，以達到有效制止和防止行政性壟斷的目的，已成為我國多數有關學者的共識。借鑒外國反壟斷立法的經驗，結合我國的實際情況，筆者建議，反壟斷立法應當考慮以下幾個問題：

1.以專章列舉方式明確行政性壟斷行為。這不僅可以使反壟斷執法機構能夠迅速對行政干預市場的行為做出判斷，而且還可以提高政府及其所屬部門的思想意識，有利于它們明辨是與非、合法與非法的界限，對自己的行為后果有預見性。我國《反不正當競爭法》第7條僅將“指定購買”和“地區封鎖”列為濫用行政權力的行為，這就在規范政府行為方面存在許多漏洞。為防止掛一漏萬，法律還應當規定一個反對行政性壟斷行為的概括性條款。

2.創設制止行政性壟斷行為的獨立監督檢查機關。《反不正當競爭法》第16條規定，“縣級以上人民政府工商管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查”，但其第30條規定，行政性壟斷行為由其上級機關處理，這就出現了行政性壟斷行為和其他不正當競爭行為由不同部門處理的情況，這種做法很不妥當。我國反行政性壟斷難以收到實效的癥結在于沒有一個獨立于行政機關的監督檢查機關。因此，反壟斷法應明確一個獨立的監督檢查機構，這個機構可稱為“公平交易局”。許多國家的經驗表明，反壟斷法本身不能創造一個公正和自由的交易環境，而必須借助于一個獨立有效的反壟斷法執行機構。如果沒有一個明確、獨立、高效的執法機構，反對行政性壟斷行為的規定不過是一紙空文。

3.提高監督檢查機關的法律地位。創設的監督檢查機關，不僅是獨立的，還必須是強有力的，這就要求賦予其權威，明確其職權。我們的鄰國日本的做法值得我們借鑒。日本的反壟斷執行機構一公平交易委員會由5名委員組成，委員須經內閣總理大臣提名、國會批準，隸屬內閣總理大臣直接管轄，對反壟斷執行機構權威性的重視可見一斑。同時，為了使反壟斷法的執行機構能依法充分、嚴格地行使權力，必須賦予該機構相應的權力，包括調查權、審核批準權、行政處分權、行政強制措施權、行政裁決權、規章制定權等。我國的公平交易局在人事編制和財務上應隸屬于國務院，它應當具有很大的權威性，在審理案件中有獨立審判的權力。同時，加大對行政性壟斷主體的處罰力度，對行政性壟斷主體實行嚴格責任，即規定民事責任和處以高額罰款，直至吊銷營業執照。在民事上，可以宣告行為無效，處以多倍賠償。如在美國不論損害大小，一律給予損害額的3倍賠償及訴訟費和合理的律師費。

(三)加強對行政性壟斷的綜合性治理

行政性壟斷行為是經營權與行政權相結合的產物，它既具有經濟性壟斷的一些特點，又有比經濟性壟斷更復雜的一面。所以，反行政性壟斷要比反單純的經濟性壟斷更為復雜一些。由此，有些學者稱反行政性壟斷是一項綜合工程。的確如此，除前述的兩種手段外，深入地進行體制改革也是很重要的一個方面。行政性壟斷不是市場競爭的結果，而是我國現階段政治體制、經濟體制改革滯后，政企嚴重不分和政府繼續參與企業經濟活動造成的。可見，行政性壟斷的形成有深刻的體制原因，因此行政性壟斷的解決還有賴于體制改革的深入。甚至有學者稱，反行政性壟斷嚴格說來只能通過深化體制改革加以解決。舊的經濟管理體制還沒有完全退出歷史舞臺及新的經濟管理體制還沒有完全建立，這是我國行政性壟斷形成的主要原因之一，所以改革現有的經濟管理體制并建立新體制，對于反行政性壟斷具有十分重要的意義。當然，在改革舊的經濟管理體制的同時，也要改革與之相適應的作為上層建筑的政治體制，這是馬克思主義理論的基本要求。因此，改革的深入應包括經濟體制改革的深入和政治體制改革的深入。這兩種改革中的任何一種改革不到位，均會使行政性壟斷繼續存在。所以，在加快經濟體制轉變的同時，必須加快政治體制的改革，使兩種改革同步進行，并加強對政府及政府部門行使行政權力的監督。