經濟管理論文-周其仁：把民營經濟引進電信產業(yè)

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電信業(yè)開放可操作的市場競爭，必須引進民營因素。這是各國電信產業(yè)開放的題中應有之意，也是我國1994年組建聯(lián)通公司之后電信業(yè)競爭格局至今仍未形成的主要教訓。我國電信產業(yè)重組和對外開放之際，恰逢《憲法》重修，明確了非公有制經濟的憲法地位。如何將民營經濟因素引進中國的電信產業(yè)，成為非常有必要、同時也有可能公開討論的問題。

本文的中心論點：開放市場競爭和把民營因素引入電信業(yè)是同一件事情不可分離的兩個側面。原先我國電信行業(yè)獨家行政壟斷和單一國有制互為表里，要在這樣的結構中引進市場機制，必須雙管齊下，這就是開放競爭和引進民營經濟因素。

大家知道，在一些研究轉型問題、并且都主張改革的經濟學家之間，對“競爭機制”和“產權改革”的功用有很不相同的認識。一個意見分歧，是引進競爭機制和發(fā)動產權改革“孰輕孰重”或“誰先誰后”。另一個比較帶有根本性的分歧，干脆就成了“競爭能夠替代產權、還是產權替代競爭”，甚至更火爆地成了“‘競爭崇拜’還是‘產權崇拜”’。筆者相信，盡管分歧各方大概總還有一些理論深意沒有明白地表達出來，但對一些最基本概念的不同定義和用法，仍然是分歧形成的一個基本原因。筆者的見解，如本文開頭就已經點明了的，是把“引進競爭機制”和“改革公有制產權”完全看成一回事。因此筆者從來就不理解，“開放競爭”和“改革公有制”，怎么會成為“兩種”主張，而且居然還成為兩種彼此對立的主張。

問題大概出在筆者對“產權”的認識。當筆者用“產權”這個概念來討論經濟問題的時候，首先是在“所有權”的意義上定義“產權”的。所有權者，一種(或如Demsetz所說，“一束”)權利也。非常顯然，產權(所有權)強調的不是所有物的物質屬性，而是關于所有物的“權利”屬性。這些權利，可以有各式各樣的分類，比如使用權、收益權、處分權、轉讓權，比如剩余的索取權和控制權，以及其他等等。但是權利主體關于所有物的各種權利，歸根到底只有兩項：一是排他性地享有所有物的各種權益，二是自由地將關于所有物的權利與他方交易。簡單概括，產權(所有權)無非就是享用的權利和交易的權利。

排他性的享用權利是重要的。一個社會，如果不建立對資源利用的排他性權利體系，就談不到任何經濟秩序。要是完全消滅了排他性權利的體系，那就成為霍布斯所言的“叢林”，即“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭”。事實上，任何一個在歷史上存在過的經濟，都有這樣那樣關于資源排他性享有權利的安排。問題是，僅僅為了界定排他性享有資源的權利，并不一定需要建立“產權(所有權)”。兩個“刀耕火種”的部落確定彼此資源利用的界線，一個原始家庭中在父親吃飽喝足前母親和子女都無權上桌的習俗，前蘇聯(lián)時代政治局委員們在莫斯科的專用車道，包產到戶之后一些農村的專業(yè)大戶用圍墻把自己承包的果園圍起來再養(yǎng)上一條狼狗，這些都是界定排他性享有資源權利的例子。但是，那并不是“產權(所有權)”，至少不是“產權(所有權)”的主要方面。

“產權(所有權)”最重要的功能是關于交易的權利。那是為擁有排他性享有資源權利的主體，提供彼此之間交易他們擁有權利的制度安排。確立排他性權利固然不容易。但倘若和建立保障可以便于人們交易彼此擁有的排他性權利相比，那就實在是小巫見大巫了。確定誰可以優(yōu)先享用食物，比之于可以“買賣”此種優(yōu)先權；建圍墻(還有養(yǎng)狼狗)，比之于可以便利地交易圍墻內的果樹產品；派衛(wèi)兵保證大人物專用車道，比之于此種“專用權”可以被交易(比如把專用權“上市”)；以及其他等等。任何社會要確立交易權的體制，都要花費比之于確立排他性享用權更多的資源、更長的時間、以及更復雜的組織結構。把“產權(所有權)”僅僅理解為排他性享用權的確立，實在是非常不夠的。從經濟增長的源泉來看，排他性權利遠遠不夠，因為交易權才真正奠定資源的分工和專業(yè)化利用、并因此才能獲得所謂規(guī)模報酬遞增的效果。簡言之，排他權提供秩序，交易權才奠定增長。

在這個意義上，產權(所有權)不但構成市場活動的基礎，而且和市場交易完全就是一回事。一個聲稱保護產權的社會，如果同時又對市場交易設置各種限制和障礙，那種“產權”究竟又有多大的意義呢?社會為了那個意義上的“產權”，建圍墻、養(yǎng)狼狗、設衛(wèi)士就夠了，為什么還要“投資”遠為昂貴和復雜的、包括法律及其執(zhí)行系統(tǒng)、相關道德體系和“文化”投資在內的“產權(所有權)”體系呢?“產權(所有權)”對一個社會“物有所值”，不在它的排他性制度安排，而在它關于交易權的安排。剔除了交易權，“產權(所公務員之家，全國公務員共同天地有權)”就沒了靈魂。

計劃經濟并沒有消除排他性含義上的“產權”。誠然，在“剝奪‘剝奪者’”的偉大口號下，計劃體制在確立過程中總要打破以往社會的排他性產權安排。但是，計劃經濟體制一旦確立，它就在事實上發(fā)展出一套新的排他性權利體系。人們批評“官本位”的荒誕和無效。豈不知道，“官本位”就是一整套以行政級別來確立排他性享有資源權利的體系。計劃經濟有許多缺點，但它的秩序毋庸質疑。計劃經濟體制真正加以否定的，不是排他性權利，而是關于交易的權利。“排他而不準交易”才是計劃經濟公有制體制的權利體系的根本特征。

舉個例子，給杭州“靈隱寺”定為“局級”單位，等于確定了這座著名的寺廟可以在計劃經濟時代獲取排他性享用資源的數(shù)量和程序。但是，“靈隱寺”再也沒有“交易權”，無論它在佛教世界的名聲更大還是更小，那已經與它獲得的資源無關了。按照計劃時代的典章，任何寺廟都無須參加和別家寺廟競爭信徒的“游戲”。計劃經濟在與市場經濟的比賽中失利，不是因為秩序，而是因為效率。因為消滅了交易的權利，資源利用的效率就失去了根基。

計劃經濟向市場經濟的轉型，其實就是由“排他不可交易”的體系向“排他可以交易”的體系的轉變。在這個意義上，產權改革就是確立“可以進行市場交易”的權利，就是容許并保障交易權。這難道不就是“建立市場和市場競爭”的同義反復?對于強調“市場競爭”的經濟學家，筆者總想請教“不確立交易權利(即產權)，如何有市場和市場競爭”?對于強調“清楚界定產權”的，筆者要問的是；“界定可以交易的權利，還是界定不可交易的權利?”筆者的結論，非把“產權”和“競爭”看成一體，無法回答上述問題。引進市場競爭機制而不確立可交易的產權，如同試圖保留“不可交易”(或“難以交易”)的“產權”而又想引進市場競爭，不但是語言上的悖論，而且是實踐中不可解的悖論。國有經濟改革面臨的困境，很大程度上與這個悖論有聯(lián)系。

那么，把國有產權改成“可交易的權利”不就解決問題了嗎?是的，如果“改得成”，應該沒有問題。但是，必須承認，這件事情不那么容易改。

一類原因，是國家的主流意識形態(tài)還是認為無條件地保有相當一部分國有產權，是社會主義制度的基礎。如果國有資產都可以自由交易，誰出個合適的價錢誰就可以買走，還叫什么社會主義?不管學者們是否同意這樣的意識形態(tài)，現(xiàn)實的情況是，國有資產是絕無可能立即具有“可交易”的屬性。

另一類原因，即便國家愿意使部分資產具有可交易性，也會遇到“定價難題”。我們曉得，資產定價是經濟學上極為復雜的一個題目。按照賬面資產值定?按照重置成本來定?按照資產的市場供求平衡價來定?還是按照預期的資產盈利潛能來定?同“一堆”資產，賣價可以天差地別。關鍵的問題，資產定價是對資產未來收益的估價，怎么也驅趕不走“主觀”的因素(比如期望值)。在資產屬于國家的情況下，究竟按照什么原則來定價，挑戰(zhàn)就大了。究竟把誰的“主觀”因素加入到國有資產的定價過程中去呢?有人會說，當然是“國家的”。那么“誰”是“國家”呢?這就麻煩了。因為從帝制被廢除之后，至今沒有任何一個人可以合法地說“聯(lián)即國家”。現(xiàn)代國家其實以這樣那樣的方式變成了一個“程序”，而所有國家公務員，都只是在國家程序的不同環(huán)節(jié)上依法履行各自職責的人。國有資產定價，不是任何一個公務員憑他的主觀估價來定價，而是經過一個程序來定價。

在韋伯意義上的現(xiàn)代國家，應該是一個“非人格化”的公共政治程序。程序的客觀性，越來越成為現(xiàn)代國家合法性的支持性因素。因此，要通過國家程序給國有資產定價，“客觀標準”十分重要。對于這樣的程序，資產定價最客觀的標準，似乎只能是“資產的賬面凈值”。問題是，一旦投入市場，資產的價值可能偏離其賬面凈值甚遠。如果國家人在資產的實際價值低于賬面凈值的條件下交易資產，那“國有資產流失”的問題就來了。反過來，不要以為高于賬面凈值的國有資產交易就一定容易。“國家”真的知道實際究竟“高”了多少嗎?假定100元賬面凈值的國有資產，市值150元，現(xiàn)在國家人在110元的價位上成交，然后私分40元。你說，國有資產是增值了，還是“流失”了?弄來弄去，政府不得不宣布“國有資產不能‘一賣了之’”。可是要統(tǒng)統(tǒng)不準賣，即不準交易，國有企業(yè)的問題又如何“了之”呢?

有人可能以為，國有資產根本無須易手，同樣可以加入市場競爭。國有經濟的產品和服務參加市場競爭就行了，非要什么“資產交易”不可嗎?筆者的答復，資產交易和定價，不但發(fā)生在易手之時，而且每日每時都不可缺少。須知單單國有資產，無論廠房、土地、礦產、機器設備還是其他財務資本，都不可能產生產品和服務。要進行生產性的活動，國有資產還必須分分秒秒與其他資源相結合。其他資源之中，最重要、也最難辦的就是人。有人以為國有企業(yè)中的人，從經理到工人，不早就已經是“國家的人”了嗎?沒錯，他們是國家的人。或者更時髦地說，他們已經是“國有資產的組成部分”。但是他們的努力、責任心、能力和創(chuàng)造性，卻并不是天然就是國家的。天然屬于個人、并只能由個人來發(fā)動和啟用。如果個人不情愿發(fā)動和啟用這些“資產”，天皇老子也奈何不得。各種強制體制能夠“調動”的，至多是體力的貢獻罷了。要個人把他的努力、責任心、能力和創(chuàng)造性貢獻給國有經濟，根本可靠的還是“激勵”。在經濟方面，有效的激勵就是“定價”，對人貢獻出來的努力、責任心、能力和創(chuàng)造性，定一個可以持續(xù)激勵供給的好價錢。

國有資產一旦參加組合(比如企業(yè))，不但給自己定價，而且要給組合的其他要素定價。這樣看來，交易權具有何其重要的“日常意義”。國有資產僅僅排他而不能方便地交易，物的資產利用不好，更要命的是無法有效激勵人的資源。那樣的產品和服務，怎么可能有競爭力。與關于“市場競爭可以激發(fā)國有企業(yè)活力”的預言相反，國有企業(yè)在整體上越進入市場競爭越限于嚴重的困境。

我們不妨從上述“國有經濟的定價悖論”方面找找原因。說來令人氣短，國有經濟要在一個公共程序里解決“為資產交易‘主觀估價’”的悖論，理論上不容易，實踐上更困難。弗里德曼曾經“預言”誰要是把轉型經濟中的經濟學問題解釋得通通透透，誰就可以獲得諾貝爾經濟學獎。比弗氏更大膽的“預言”是，要是國有經濟的資產定價悖論得到解決，國有資產的增值部分足可以設幾十個諾貝爾基金。

不過，國民經濟是不會等到有人得了轉型經濟學的諾貝爾大獎之后再求發(fā)展。實踐的理性又一次走到了前頭：在國有經濟中引入民營經濟的因素，而不是消極地局限在純國有經濟的范圍內試圖解決國有經濟的難題。在若干個開放市場競爭的行業(yè)部門，國有制的改革和將民營因素引進國有經濟，并行不悖。筆者的判斷，后一方面的經驗更值得注意。

比如在IT行業(yè)，計算機市場是開放競爭的。著名的聯(lián)想集團公司就創(chuàng)造了“國有民營”模式。“國有”是指，聯(lián)想最原始的財務資本是國家(科學院)投資的，因而以后聯(lián)想“滾動”發(fā)展起來的全部資產，似乎都是國家所有的。但是“聯(lián)想”集團又是民營的，這就是以柳傳志為代表的公司創(chuàng)業(yè)人和企業(yè)家一直擁有公司的控制權，并與國家(科學院)達成利潤35：65分成的制度安排。重要的不是這樣一個安排是不是具有“最終的”合理性。重要的是，民營因素使得在聯(lián)想集團的國有資產具備了可交易性，因而對聯(lián)想集團參加日益激烈的市場競爭，起到了保駕護航的作用。

可以與此對照的是，還有一些行業(yè)開放市場競爭之后并沒有適時引進民營的因素。其結果，要么行業(yè)的市場競爭格局難以真正形成，要么進入競爭的企業(yè)缺乏持久的競爭力。這方面，航空業(yè)和成立中國聯(lián)通公司之后的電信業(yè)提供了兩個值得研究的案例。我們希望中國電信業(yè)最近這一波的改革開放和重組，不要再重蹈“開放競爭但不引進民營因素”的覆轍。相反，為了適應電信市場開放競爭的進度，必須加快在電信業(yè)引進民營因素。

在哪些方面可以將民營因素引進我國電信行業(yè)呢?首先，政府可以考慮向民間開放電信企業(yè)的股權。事實上，中國電信前幾年在香港上市，已經是向國際資本市場的私人和機構投資者，開放電信股權了。筆者認為那應該算是中國電信股權開放民有民持的開端。令人不滿的是，為什么中國電信的股權首先并僅僅只對境外投資人開放。其結果，中國的消費者付壟斷高價，外國投資人持有股份，筆者始終認為這里邊有點不對頭。一個解釋是說，國內資本市場太“薄”，哪里一次可以籌來45億美元。但是政府是否可以考慮另一個國內即刻可做的事情，就是“還股于民”，就是將特定歷史形成的高額電信初裝費，折算為用戶的股份。還可以考慮，率先將電信業(yè)開辟為容許民間股權投資的行業(yè)，容許并鼓勵民間資本對電信的各種模式的投資。我們知道，“股份”是不可退的制度安排。所以“還股于民”和開放民間投資都不會減少中國電信公司的股本金，而只會增加電信公司的民營因素，增強對國有電信企業(yè)加入市場競爭后的行為約束。英國撒切爾政府首次決定向英國公眾出售英國電信(BT)的51％股權時，也認為這已經是開放到頭了，因而不會再有BT的股權出售了。幾年以后，BT的股權開放到了98％，BT不但還是BT，而且變得更富有競爭力。我國是否有必要展開討論，所謂“戰(zhàn)略性產業(yè)”必須由國有股本占絕對大的比例，究竟有什么理論根據(jù)和經驗根據(jù)，究竟哪一種政策對于“國家利益”和“社會利益”都是真正有利的。

其次，政府可以考慮，加大電信業(yè)準許民營公司進入獨立經營的領域和范圍。各國經驗表明，電信產業(yè)是可以形成企業(yè)生態(tài)群的大產業(yè)。基礎電信網(wǎng)絡方面開放數(shù)網(wǎng)競爭，目前可以看到的前景，還是首先形成部分股權對民間開放的國有控股大電信公司之間的競爭框架。但是各種電信增值服務，卻有中小民營企業(yè)廣闊的活動舞臺，并能夠給電信業(yè)帶來經久不衰的活力。政府應當鼓勵中小民營公司進入更多的電信服務領域，增加社會總就業(yè)。

最后，新組建的電信公司有必要及時引進對經理、技術人員和工人的有效激勵機制。對于國有經濟的激勵機制，有人批評“富廟窮和尚”，有人批評“窮廟富和尚”。上述兩種概括都不難找到原型。但是在普遍的意義上，筆者以為正是改革前的“富廟窮和尚”的體制，導致了逐步在改革中公務員之家，全國公務員共同天地掌控企業(yè)控制權的經理層，成為“窮廟里的富和尚”。無論如何，和尚利益與廟的利益的不一致，總是導致效率和公平的喪失。解決這個問題，要靠激勵機制。這方面引進民營機制，大有余地。不容忽視的是，市場競爭體制的確立，首先會增加競爭人才的強度。靠行政等級制和基于壟斷收益的高福利模式，是過去中國電信吸引人才和凝聚人才的經濟基礎。現(xiàn)在市場正在其變化，相應地，電信大公司的激勵機制的基礎，也必須適時調整。考慮到電信業(yè)壟斷因素的徹底消除還有待時日，因此增加電信企業(yè)激勵強度，并不等同于可以由電信工作人員分享行業(yè)的壟斷利潤。增加電信企業(yè)職位的競爭性，可能是一個更現(xiàn)實的選擇。電信企業(yè)的關鍵崗位應當對外部開放，特別要考慮對優(yōu)秀的、相關行業(yè)的民營企業(yè)家開放。