經濟適用住房問題論文

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目前，我國政府在實施住房分配貨幣化政策的過程中，針對中低收入者的住房問題，采取的是大力發展經濟適用住房的做法，即建設由政府扶持、保本微利銷售的經濟適用住房向中低收入的家庭提供，此外還有少量的廉租住房提供給最低收入者家庭，以解決他們的住房問題。經濟適用住房政策實施以來，雖然取得了一定的成效，但也暴露出一些問題，似乎叫好不叫座。認真研究分析問題所在，不斷完善經濟適用住房政策，對我國居民住房問題的解決和房地產市場乃至整個國民經濟的健康發展都具有極為重要的意義。下面將就發展中的幾個問題做一探討。

一、科學評估“中低收入家庭”經濟狀況，正確引導住房消費需求的有效增長

經濟適用住房是為了解決中低收入家庭住房問題而建的，這里首先涉及到的就是中低收入家庭的界定和家庭收入衡量兩個方面的問題。

從理論上說，家庭總收入應包括家庭總資產和現期收入兩部分。家庭總資產可以用家庭擁有的不動產與金融資產的價值來衡量，具體包括家庭在銀行、合作社、郵局等的存款、股票、國庫券、公積金等有價證券和其他投資，以及自己居住的房產和其他不動產的產權價值；現期收入應指家庭所有成員的工資收入（第一、二職業收入）和其他工資外收入（如社會保障津貼等）。因此，要衡量判斷一個特定家庭收入水平必須綜合考慮這兩部分因素。

但是，從實踐來看，由于目前我國尚未建立個人收入申報制度，這使得政府難以準確核實家庭的真實收入，從而使“中低收入家庭”變成一個十分寬泛而模糊的概念。我們目前認定是否為“中低收入家庭”，主要是看其家庭收入的實際狀況。按照貨幣化分房的有關政策，各地對中低收入標準因地區經濟水平而定。一般來說，家庭收入在社會平均值70%以下屬低收入家庭；家庭收入在社會平均值70%-120%之間屬中等收入家庭；家庭收入在社會平均值120%以上屬高收入家庭。這些界定從數據和比例上講是清楚的，從理論上分析，也是合理的。但是，從實際操作看，由于缺少對家庭收入核定的有效手段，由于隨著市場經濟體制的逐步推進，家庭收入的可靠性和穩定性經常發生變化，這使得對中低收入家庭的界定困難重重。目前我國經濟適用住房的政策對象難以界定的家庭收入標準，因而在實踐操作過程中致使一些需要住房的中低收入家庭沒有買到房，而另一部分已經有了住房的中低收入家庭或不應購買經濟適用住房的高收入家庭卻還在購買經濟適用房，然后出租或在二級市場上出售，從而加深了貧富差別。

當然，科學評估“中低收入家庭”涉及到整個社會分配制度的運作、監控機制，要完善這些機制在短期是難以實現的。但是，盡管如此，我們還是應該創造條件，積極向這個方向努力，力求逐步準確、科學地對“中低收入家庭”進行評估，以完善住房市場流通體制，提升住宅產業發展的整體效益水平。一是應盡快建立個人收入申報制度并將其與已實行的個人存款實名制相聯系，準確掌握家庭收入情況，建立家庭收入檔案，嚴格審查、登記，并實行動態管理，切實保障中低收入家庭的利益。二是應建立起一種新的工薪階層住房供給的機制，改變中、低收入一勺燴的局面，提高政府住房政策的針對性。嚴格控制經濟適用住房的標準，使中等偏低收入家庭成員真正成為政府補貼的享受主體。經濟適用住房的標準應包括區位、套面積、建筑層高、建筑物間距、小區綠化、配套設施和總價等多方面，應做到既適用又經濟。值得一提的是，經濟適用住房的標準也應該是一個動態指標。隨著經濟發展總水平和人居條件的普遍提高，經濟適用住房的比例應逐步減小，而標準則可以作相應的上調。三是積極引導居民樹立正確的消費觀念，提倡有能力的居民應從市場上去實現“各盡所能，各居其屋”，而不是依賴經濟適用性房來解決住房問題。國外成功經驗亦表明，住房問題的解決不可能一蹴而就。因此，政策補貼作為一種稀缺資源，只能用在最需要發揮效用的地方。在我國目前中央與地方財政均十分有限的情況下，有必要建立起效率優先兼顧公平的各類收入階層消費需求的分流機制。當前，比較恰當的辦法是讓市場去細分。市場細分的基點在于居民的實際購買力、各類收入階層通過權衡自身支付能力、消費偏好來選擇購房還是租房，是進入經濟適用住房還是一般商品房消費領域。

二、嚴格規范經濟適用住房的價格構成，確定其合理的定位，真正做到“雪中送炭”，達到解決中低收入家庭居住問題的目的

與完全意義上的商品房相比，經濟適用住房價格構成及價格形成機制有很大的差異，具有特殊性，具體表現為：(1)價格殘缺。經濟適用房的土地由行政劃撥，不存在繳納土地出讓金，土地的級差收益無法在價格中體現。(2)價格實行政府指導價。這種價格對市場供求關系的變動缺乏彈性，同時政府對開發經濟適用房的開發商的利潤率作了限制。為控制在不超過3%的利潤率，這種利潤率沒有通過市場競爭而形成。(3)政府對經濟適用房的消費對象有一定的限定，因而其價格只存在于局部市場。

目前，我國經濟適用住房政策的實施，雖取得了可喜的成績，但它只解決了一部分中低收入者的住房問題，離現實需求還有很大差距。究其原因是多方面的，僅從居民的承受力這個角度來看，據有關資料統計，我國許多城鎮經濟適用住房的價格與一般家庭年收入之比高達10倍甚至10倍以上，遠遠高于世行測算的合理比例3-6倍。另據中國社會調查事務所對北京、上海、重慶、武漢、廣州五市居民進行的一項調查顯示，有60%左右的人認為，目前經濟適用房的價格太高；有15.24%的人認為可以考慮；認為可以接受的僅占24.65%。

分析造成經濟適用住房價格偏高的原因，主要表現在以下幾方面：一是盡管政策對經濟適用住房的建設用地實施行政劃撥的扶持優惠政策，但僅免收的是土地出讓金。有關的土地稅費、征地費、拆遷安置費并未減免，其中，目前拆遷安置補償費在地價款中占的比重最大，這直接增加了經濟適用住房的建造成本。二是公建配套設施建設費用較高，加大了經濟適用住房的建設成本。三是一些開發商在經濟適用住房的開發建設和銷售過程中，并沒有將國家給予的扶持優惠政策落到實處，把政府要求減免的費用仍然打入成本，或加收不合理費用，從中賺取規定外的利潤。四是由于目前對經濟適用住房的認購對象還缺乏嚴格的界定，加之審核確認制度不健全不規范，一些高收入者為了投資增值之目的，通過各種關系購買經濟適用住房，也抬高了經濟適用住房的價格。

經濟適用住房是以經濟為前提的，因此其合理的價格定位尤為關鍵。而在確定經濟適用住房價格時，除了要考慮成本因素外，還應兼顧中低收入家庭的支付能力。為此，在對經濟適用住房的價格管理方面，筆者認為，首先應盡快出臺適合我國國情的經濟適用住房價格管理條例，嚴格規范價格構成，這是促進我國住房建設加快發展的重要保證。目前，應嚴格按照國務院有關文件對經濟適用住房價格構成所做的原則性規定來規范經濟適用住房的價格構成，明確經濟適用住房價格構成各項因素的內涵和外延，劃定哪些費用應當計入成本，哪些不合理的費用應取消。可考慮削減或免去以下費用：大市政或小區內公建配套建設費、減半或免收一些行政事業性收費。

其次，經濟適用房指導價格的制定應遵循價格形成規律，各類經濟適用房價格也應有差異，避免“一刀切”。國家指導價格的制定應充分體現價值規律和供求規律的作用，綜合各地區經濟發展水平、居民收入水平、房地產發展水平等方面因素，體現“物有所值”。具體而言，各地區、各類型經濟適用房價的差別應包括地區、地段、結構、標準、質量、朝向的差別等等，以避免市場價差關系引發的混亂及形成新的空置和分配不公。

最后，應強化價格審核制度，建立經濟適用住房成本約束機制，嚴格限制一些開發商借“經濟適用住房”之名，低價獲得土地，高價銷售房子，賺取額外利潤。

三、適度地確定經濟適用住房的建設規模，提高城市發展的動態社會效益

經濟適用住房建設是一項長期工作，即使是經濟發達國家，仍存在建設經濟適用住房的問題。建設經濟適用住房在其政府公屋住房政策中，仍是不可或缺的重要部分。我國是發展中國家，建設經濟適用住房將是一項長期的任務。因此，經濟適用住房的開發建設決不能有短期行為，應以市場為導向，以有效需求為基礎，合理確定開發建設規模和建造標準。當然，以長遠發展的眼光來審視，大規模地修建低標準的經濟適用房可能會引發新一輪的人居環境惡化和舊城改造危機，給未來的城市再開發帶來巨額的經濟成本與社會代價。此外，全國目前尚有積壓商品房超過1億平方米，已經嚴重影響了住宅商品的再生產過程。因此，在確定經濟適用房建設規模時，應認真研究各地市場需求狀況，要與本地區房價收入比高低、住房補貼水平、居民住房供應關系狀況及住房二級市場發育水平等因素統籌考慮，以保障需求為宗旨，合理安排經濟適用住房在住宅建設中的比例。具體來說，可采取如下策略。

首先，在經濟適用住房政策與普通商品住房政策未并軌前，低標準的經濟適用房的總規模應依據地區或城市的經濟發展水平與市場化程度來綜合制定。在城市、市場化程度已很高的城市，應減少或不進行經濟適用房的開發建設，而是代之以完善的金融政策促進商品房建設和銷售。而對于那些中西部經濟不發達的地區和國有企業改革面臨困境的老工業基地城市，則可以根據具體情況適度提高低標準經濟適用房的比例。

其次，經濟適用住房應該以銷定產。經濟適用住房屬于商品房，不實行實物福利分配，而實行貨幣分配和商品交換，其生產和建設必須符合商品經濟的規律。雖說經濟適用住房建設的指導思想就是為了降低成本，使其價格與中低收入家庭的承受能力相適應，使中低收入家庭能夠買得起，但實際的房價仍可能超出中低收入家庭的承受能力；雖說住房消費者的支付和承受能力不等于一次性地現金支付能力，還包括住房消費信貸的承受和支付能力，但它除了消費者要有穩定的職業和收入外，還要有獲得和利用住房消費信貸的意愿。同時，經濟適用住房作為商品，必然面臨消費者的評價和選擇。消費者對住房的評價是多方面的，包括居住性、耐久性、安全性、適用性、便利性、舒適性和經濟性等的評價以及現實需求。消費者上述的種種因素，必然影響其對經濟適用住房的購買需求。如果不考慮這些因素，想當然地進行經濟適用住房的計劃和組織建設，勢必造成生產與銷售脫節和新建商品房的積壓。因此，經濟適用住房的生產也應該以銷售為基礎，實行以銷定產。經濟適用住房的特性以及其銷售對象的確定性，使其已銷定產具有客觀確定性和存在現實可行性。經濟適用住房已銷定產除了進行市場預測，依據市場預測安排計劃和組織生產外，主要的具體辦法是實行預約、預定、預購和預售，即在經濟適用住房建設正式立項以前，先依據環境和條件進行成本、價格匡算和實行預約，依據開發建設企業和住房消費者的預約而立項。在正式立項以后實行預定，依據預定而進行規劃和設計。在完成規劃和設計，并進入開發和建設后進行預購和預售。經濟適用住房建設的預約、預定、預購和預售，實際上是程序化和系統化的住房商品信用貿易方式，用這種方式可以使經濟適用住房的產銷直接銜接起來。

第三，經濟適用房的發展在一定程度上可以減少增量住宅形成新的空置房，但也可能對原有空置房的銷售構成沖擊。因此，為減少空置房地產資產的存量積壓損失、促進消化空置商品房納入經濟適用房體系，應把經濟適用房與房地產二、三級市場結合，即開設經濟適用房與可售公房置換業務。經濟適用房發展中心及供應商撥出部分經濟適用房與上市的已售舊公房進行置換，采取平進平出的原則，以市場慣用的比較評估法對要求改善住房的住戶房屋進行評估，雙方價格確認后補差置換，在此基礎上把收購的舊房以經濟適用房的價格和條件及配售程序進行配售。如此可擴大經濟適用房配售的受益面，業務空間也將更為廣闊。

第四，在現階段，應實行“補人頭”和“補磚頭”并舉的政策。發放住房補貼俗稱“補人頭”，免土地出讓金和規費減半的經濟適用住房俗稱為“補磚頭”。盡管“補人頭”做法更符合住房貨幣化發展的要求，但目前或者相當長的一段時間里，不少企業和單位還發不出住房補貼，即無法實現“補人頭”，政府用發展經濟適用住房的辦法“補磚頭”，也是十分必要的。當然，“補人頭”是優于“補磚頭”的一種政策選擇。因為，其一，能夠避免對住房市場的直接干預；其二，財政補貼的作用直接到達需要補貼的人員，并全部轉化為消費者的福利滿足，而不會在住房建設階段產生效益流失或被生產者所占有；其三，政府不需要付出巨額的監督成本，提高了政府的市場調控效率；其四，能充分地鼓勵居民自置住房。因此，應創造條件在一些地區的一些單位率先對自愿購房的中等偏低收入家庭采用更為有效的現金補貼方式，鼓勵他們從市場上解決居住問題。總之，作為一項社會再分配政策工具，各地在實施經濟適用住房政策時，應因地制宜，量力而行。

四、合理調整經濟適用住房建設中的政府職能，充分運用市場機制調節住房供求關系

解決向中低收入家庭的住房供應，讓中低收入家庭有房可買問題，是各國政府住房管理的主要職能。發展經濟適用住房是我國為保障中低收入家庭住房而制定的主要政策。目前，在一些城市，符合條件的中低收入家庭必須通過搖號輪候幾年才能買到住房，這既反映了近幾年我國較成功地啟動了個人住房消費，也反映出這些地方房地產開發的結構性問題。同時，由于在經濟適用住房的開發中，國家過分強調“三個到位”（計劃、政策、管理三到位），更由于地方政府對開發管理過嚴，一些中小城市不論區位、地段及成本差異均較大，限價過死，不能形成動態需求增長的市場開發模式。因此，需要對此進行改革，合理調整政府職能，充分運用市場機制調節經濟適用住房的開發模式和供求關系。

一是政府應給予一定的政策傾斜，使房地產開發商能變政策行為為企業行為，自愿參與經濟適用住房的開發建設。因為經濟適用住房保持微利價格的特征，在一定程度上制約了開發商參與的主動性和積極性，為此，政府應建立穩定的經濟適用房土地供應渠道，在稅費、融資等方面提供相應的優惠政策，并確保優惠政策到位，簡化手續，減少環節，以提高開放商參與的積極性，保證開發商可以利用自有資金和優惠的銀行貸款自愿參與經濟適用房的開發建設。

二是地方政府應盡快建立和完善房改金融業務的方針和政策，調動各個商業銀行的積極性，讓商業銀行積極為經濟適用住房開發建設貸款。盡管房改金融業務屬于政策性業務，但是這項業務的開展必須與市場經濟體制下商業銀行運作的模式相一致。凡是具有承辦房改金融業務能力的商業銀行，地方政府應為他們承辦房改金融業務提供條件，讓他們積極參與，只有這樣才能調動各個商業銀行為經濟適用住房開發建設貸款的積極性。同時，應制定對各個商業銀行的監督措施。作為承諾貸款的商業銀行來說，經濟適用住房開發建設的貸款屬于指導性計劃，貸與不貸由商業銀行自行決定。在對經濟適用住房開發建設項目承諾貸款之前，應對承建單位的資質、資金、信譽、項目、銷售前景進行綜合性的全方位的調查，然后確定貸與不貸。一旦確定并做出承諾，就必須要保證貸款的及時足額到位。如果做出承諾，但是貸款卻遲遲不能到位，地方政府應把存入該行的房改資金全部轉出，人民銀行應按照商業銀行法的有關規定給予一定的行政和經濟處罰。各有關部門還應對經濟適用住房貸款的用項進行監控，確保經濟適用住房開發建設貸款的專用性。對于那些打著經濟適用住房建設貸款的招牌進行貸款，一旦貸款到位后用于它項的，商業銀行應強制收回貸款，地方政府應取消該單位承建經濟適用住房開發建設的資格。

三是政府應有效運作住房金融，提高居民的支付能力，形成與供給相適應的有效需求，解決房改與住房發展的燃眉之急。在完善住宅銷售金融服務體系方面，各銀行辦理的公積金貸款、按揭貸款，無論在宣傳上還是在簡化貸款手續提高辦事效率上，都在不斷加強力度。但要真正調動廣大中低收入者的購房熱情，進一步有針對性地完善經濟適用房配售過程中的金融服務體系，是必不可少的有效途徑。而完善經濟適用房配售金融服務體系的內涵，是指消費者購房貸款的全過程，即從提出貸款申請及貸款合同的簽訂、房產權的登記或抵押、貸款擔保到司法公正、放款及還款等。這一過程各個環節的簡捷、流暢可以帶給消費者更多的便利。目前，在提高配售的金融服務效率方面，還應該更多地努力。此外，從國外的經驗來看，凡面向解決中低收入住房問題時，為了減少銀行的投資風險，均由政府出面擔保，由銀行進行較長期購房抵押貸款，這樣既提高了居民的購買能力，又加快了中低收入者住房問題的解決。可借鑒國外的經驗，由政府出面成立擔保公司，給中低收入家庭購買經濟適用住房進行第三者擔保，使銀行免除后顧之憂，加大信貸力度，解決居民的住房問題。

此外，政府還應嚴格控制土地供應總量，統籌考慮城市的住房政策、住房改革、住房資金、住房建設、住房分配、住房市場和監督制約機制等問題，并建立相應的法律體系。

總之，政府職能部門的主要責任應該是搞好服務，加強監管力度，促使開發企業發揮技術優勢、規模優勢、競爭優勢、降低開發成本，提高開發質量，在滿足社會住房消費需求的基礎上，增強企業的內部收益，上繳更多的稅收，最終達到既增強企業開發實力又提升住房開發國家收益水平的根本目的。只有這樣，才能在住房建設開發領域完善社會主義市場經濟體制，促使住宅產業的可持續發展，成為國家經濟建設中源源不斷、最穩定、最有活力的經濟增長點。

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字庫未存字注釋：

＠①原字方方下加土