司法救助城市房屋拆遷戶合法權(quán)益論文
時(shí)間:2022-04-29 02:57:00
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編者按:本文主要從確立合法性與合理性并重的審查原則體系;賦予人民法院司法變更權(quán)進(jìn)行論述。其中,主要包括:在城市房屋拆遷過(guò)程中,拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時(shí)可尋求司法救助、行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、當(dāng)事人之間的糾紛不能及時(shí)解決,也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)、目前我國(guó)人民法院原則上是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查、行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù),不得與法律相抵觸、房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人,不得接受委托進(jìn)行拆遷、堅(jiān)持司法最終裁決的原則等,具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。
在城市房屋拆遷過(guò)程中,拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時(shí)可尋求司法救助。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人對(duì)補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限,經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的,由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門(mén)和同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的,可以在接到裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。”建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十六條規(guī)定:當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院起訴。
然而,法律規(guī)定的行政訴訟救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中能給被拆遷戶帶來(lái)多大的利益保障?司法部門(mén)在審理涉及拆遷糾紛的案件中面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約,從而處于一個(gè)比較尷尬的境地。行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,但實(shí)際上,行政訴訟解決房屋拆遷裁決糾紛具有局限性和不徹底性。法院審理行政案件,只對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查,而對(duì)具體行政行為是否適當(dāng)基本不予審查。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能判決撤銷并判令重作,由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理,拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。如果法院判決撤銷行政裁決,就會(huì)造成行政案件終結(jié)、但民事糾紛仍未解決的局面;如果法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為,就使行政裁決的最終解釋權(quán)仍然在行政機(jī)關(guān),法院實(shí)質(zhì)上不擁有最終解釋權(quán),這是違背司法最終裁決權(quán)原則的。如果讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟,就會(huì)給當(dāng)事人造成許多麻煩,當(dāng)事人之間的糾紛不能及時(shí)解決,也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)。
造成如此尷尬的局面是由于我國(guó)行政訴訟堅(jiān)持合法性審查原則。行政訴訟法第五條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這就確定了我國(guó)行政訴訟不同于刑事訴訟、民事訴訟的一個(gè)特有的基本原則,即審查具體行政行為合法性原則。也就是說(shuō),目前我國(guó)人民法院原則上是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,而不是對(duì)這類行為的合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第56條規(guī)定,被訴具體行政行為合法,但存在合理性問(wèn)題的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。具體行政行為經(jīng)人民法院審查合法,依法維持;如果不合法,全部違法的,全部撤銷;部分違法的,部分撤銷。關(guān)于撤銷后再作出任何具體的處理,原則上屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情,由行政機(jī)關(guān)自行處理。行政訴訟法第五十四條規(guī)定:“行政處罰顯失公正的,可以判決變更。”這就是說(shuō),人民法院僅對(duì)行政處罰這種行為才有變更權(quán),而且必須是這種行政處罰運(yùn)用嚴(yán)重不當(dāng),達(dá)到“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn),才能變更。可見(jiàn)對(duì)具體行政行為的合法審查是原則,合理性審查是例外,合理性審查必須在很嚴(yán)格的條件下才可進(jìn)行。
筆者以為,依照單一的合法性審查原則,不能有效地解決城市房屋拆遷行政裁決案件。在審查原則上應(yīng)針對(duì)城市房屋拆遷行政裁決案件的特點(diǎn),建立由合法性、合理性兩者相結(jié)合的審查原則體系,并賦予人民法院司法變更權(quán)。
一、確立合法性與合理性并重的審查原則體系
合法性審查可判斷一個(gè)行政行為是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、方式、內(nèi)容、程序及權(quán)限活動(dòng),要求行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù),不得與法律相抵觸;合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否客觀、適度、符合理性,合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行為是否符合法的原則、行政目的等。合法性與合理性審查原則并不排斥,合法性原則要求行為符合實(shí)際的法律、法規(guī)的規(guī)定;合理性原則要求行為符合法的內(nèi)在精神,兩者是依法行政原則對(duì)行政主體行為提出的不同層次的要求。
在房屋拆遷行政裁決中,裁決的內(nèi)容一般有補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等,而這些內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中很多時(shí)候就是由行政機(jī)關(guān)自己確定的,例如,盡管國(guó)務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中取消了統(tǒng)一拆遷,并規(guī)定房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人,不得接受委托進(jìn)行拆遷。但在某些地區(qū),有些政府行政部門(mén)以保證建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行為由,強(qiáng)行介入平等主體之間的交易活動(dòng)。它們往往越俎代庖,由一個(gè)直接行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu),搖身一變成為直接的拆遷人,既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當(dāng)事人,這就使得政府的行政裁決已經(jīng)沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。因而一旦拆遷人與被拆遷人的這些爭(zhēng)議需要行政機(jī)關(guān)裁決時(shí),實(shí)質(zhì)上就使行政機(jī)關(guān)“自己成了自己的法官”,此時(shí)如果從形式看,行政機(jī)關(guān)確實(shí)履行了職責(zé),按照《條例》規(guī)定的法律程序作出了裁決,此時(shí)的裁決完全合法,沒(méi)有任何問(wèn)題。正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在裁決前扮演了不該扮演的角色,政府職能錯(cuò)位,使得合法性審查流于形式。此時(shí)就必須尋求行政合理性審查,使法院在案件中擁有最后決定權(quán),對(duì)裁決的內(nèi)容進(jìn)行合理性審查,否則法院的司法審查權(quán)可能會(huì)形同虛設(shè)。
二、賦予人民法院司法變更權(quán)
要想讓人民法院真正能夠進(jìn)行合理性審查,還必須賦予人民法院司法變更權(quán),否則合理性審查只會(huì)徒有虛名。這基于兩點(diǎn)考慮:其一,拆遷主管部門(mén)裁決平等當(dāng)事人之間的糾紛是基于國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)和行政司法權(quán),法院撤銷錯(cuò)誤的行政裁決并同時(shí)作出實(shí)體處理,并不屬超越司法權(quán)限而代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。其二,按照司法慣例,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持司法最終裁決的原則,法院如沒(méi)有司法變更權(quán),那么還得由行政機(jī)關(guān)來(lái)裁決,其結(jié)果必然是行政職能代替司法職能,這是違背國(guó)家職能分工規(guī)定的。在裁決訴訟案件中,人民法院的變更權(quán)應(yīng)該擴(kuò)展到整個(gè)裁決的內(nèi)容,而不能僅限于補(bǔ)償金額上,在補(bǔ)償?shù)男问健仓糜梅棵娣e和安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限上也應(yīng)該有司法變更權(quán)。當(dāng)然,這些權(quán)力的行使也必須依法。目前,對(duì)城市拆遷戶依法進(jìn)行補(bǔ)償已經(jīng)列入剛剛頒布的憲法修正案,因而相關(guān)法律也要進(jìn)行相應(yīng)修改,給人民法院行使變更權(quán)以法律標(biāo)準(zhǔn)。這既是適應(yīng)審判實(shí)踐之需要,同時(shí)也是為了更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,減少城市房屋拆遷糾紛。
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