行政權(quán)力腐敗必然性論文

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摘要：遏制與治理日益嚴重的行政腐敗問題，是我國法治國建設(shè)的要求。通過行政程序法的規(guī)范，行政權(quán)力的腐敗是會得到有效治理的。我國行政程序價值理念和法律機制的缺失或者說嚴重不足是不容樂觀的問題。行政程序法律化是世界各國法治建設(shè)的趨勢，我國也在積極研究行政程序的原理與機制，并以控制行政權(quán)為價值取向，設(shè)計符合我國實際的權(quán)力制約運行機制，做到行政行為事前、事中、事后都有監(jiān)控，防止自由裁量權(quán)的膨脹，以免誘發(fā)更多的行政腐敗。

關(guān)鍵詞：自由裁量權(quán)行政腐敗行政程序規(guī)范

一、行政權(quán)力及其異化

人們對權(quán)力的崇尚，自古至今未有稍減。權(quán)力是容易被濫用的東西，行政權(quán)力更是如此。我們對行政權(quán)力的理解，是從分權(quán)角度，把它作為國家政權(quán)的組成部分，由國家憲法和法律賦予的國家行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實施行政管理活動的權(quán)力。行政權(quán)是一種職權(quán)，是由最高權(quán)力所委任、所體現(xiàn)或由法律制裁所支持的權(quán)力。憲法賦予行政機關(guān)極其廣泛的權(quán)力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。社會復(fù)雜性為行政權(quán)創(chuàng)造了廣闊空間，事實上行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力。行政權(quán)一般包括行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政監(jiān)察監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強制執(zhí)行權(quán)、行政裁判權(quán)等。

行政權(quán)在一個不斷隨著時代的變化而變化。19世紀西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。此時的行政權(quán)的影響力是相當有限的，只從事于公共安全和秩序的維護，好似“無為而治”。進入20世紀，特別是兩次世界大戰(zhàn)以后，行政權(quán)大為擴張，已擴展到對經(jīng)濟、教育、環(huán)境、社會保障等方面的管理，出現(xiàn)了經(jīng)濟行政、社會安全行政、文化教育行政、衛(wèi)生行政、交通行政等，行政權(quán)干預(yù)和規(guī)制經(jīng)濟活動，調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易，興辦社會福利和社會保險，管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生，保護知識產(chǎn)權(quán)，保護、開發(fā)和利用資源，控制環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境，監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護消費者權(quán)益，管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)等等。而且，行政權(quán)向立法權(quán)、司法權(quán)滲透，行政立法（委任立法）和行政司法（委任司法）的興起，突破了嚴格的三權(quán)分立的格局，而且由于行政權(quán)有著更大的實權(quán)來控制社會經(jīng)濟事務(wù)，行政權(quán)很快超過了立法權(quán)。另外，行政權(quán)擴張表現(xiàn)在行政人員的增加和行政機構(gòu)的膨脹，導(dǎo)致了機構(gòu)臃腫、效率低下，同樣造成行政權(quán)的異化、腐化。

行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”。掌握和行使權(quán)力的人運用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅(qū)使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權(quán)力的異化，原因在于行政自由裁量權(quán)的濫用。

行政自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌、自主選擇而作出一定的具體行政行為的權(quán)力。法律法規(guī)無法預(yù)測一切將來發(fā)生的事件，只能規(guī)定一些原則，行政機關(guān)據(jù)此可以有選擇地采取相應(yīng)措施。行政自由裁量權(quán)的大范圍存在是現(xiàn)代行政的必然要求，現(xiàn)代社會的效率要求是自由裁量權(quán)行使的根據(jù)，許多行政官員對此權(quán)力有特別的鐘愛，就是因為其快捷高效的功效。客觀濫用表現(xiàn)為與憲法原則和有關(guān)的法律原則相背離，而主觀濫用則是為了達到某種目的而實施的非法的自由裁量。

現(xiàn)代行政事務(wù)繁多，行政組織系統(tǒng)龐大，效率問題就尤為突出。特別是隨著國際競爭的日益加劇，為維護國家的整體競爭實力，行政效率原則是至關(guān)重要的。在我國，司法審查制度尚未建立，行政訴訟制度作為事后對行政行為的救濟盡管是一個較大的進步，但這種滯后性的救濟還有不足，所以對行政程序法的探索和呼吁在目前就更為熱點。公民的權(quán)利行使過程就是法治的過程，就是行政機關(guān)法治行政（而不是依法行政）的過程，也是限制行政權(quán)肆意行使的過程。

二、行政權(quán)力腐敗的必然性

腐敗的定義眾說紛紜，但國內(nèi)外學(xué)術(shù)界大多認為，濫用公共權(quán)力謀取私人利益的行為是腐敗行為，通俗叫以權(quán)謀私。根據(jù)這一定義，腐敗行為的構(gòu)成要素有：腐敗行為的主體通常是公職人員，腐敗行為的動機或目的通常是追逐私人利益，腐敗行為的手段通常是憑借機構(gòu)或職務(wù)上的便利，腐敗行為的方式通常是非規(guī)范地運用或濫用公共權(quán)力，腐敗行為的后果通常是公共利益或公民權(quán)利受到侵害。根據(jù)腐敗發(fā)生的領(lǐng)域或部門，可以將腐敗區(qū)分為政治腐敗、行政腐敗、經(jīng)濟腐敗和社會腐敗。我國腐敗的控制現(xiàn)狀一是腐敗總量巨大，影響嚴重，社會承受能力受到嚴峻考驗。腐敗造成的惡性案件往往都引起了社會的巨大振動，對國家形象和社會心理的影響是巨大的，甚至在一定程度上旁及國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)以及民眾對社會主義的信念。二是腐敗呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的趨勢，控制活動面臨嚴峻考驗。從社會關(guān)系上看表現(xiàn)為社會性的結(jié)構(gòu)化，建立在關(guān)系基礎(chǔ)上的權(quán)力和利益的交易。從道德文化上看，表現(xiàn)為價值觀的結(jié)構(gòu)化，物質(zhì)利益幾乎成了人們的人生價值和外在訴求。道德物化和政治文化形成了同質(zhì)性的契合。從制度運作上看，表現(xiàn)為體制內(nèi)的結(jié)構(gòu)化，官僚群體形成為一個本身具有特殊利益訴求的集團。從交往上看，表現(xiàn)為行為模式的結(jié)構(gòu)化，行為具有固定的程序和規(guī)律。經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉說，“腐敗如此盛行不衰，肯定有深刻的社會經(jīng)濟根源。如果我們舍本逐末，只講教育和‘嚴打’而沒有解決源頭上的問題，腐敗蔓延的勢頭恐怕是很難得到遏制的。”胡鞍鋼也曾呼吁我國應(yīng)盡快建立以預(yù)防腐敗為主、而以懲罰腐敗為輔國家廉政體系。

我國對權(quán)力制約機制的嚴重欠缺導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生不可避免。有人說我們的權(quán)力制約嚴重形式化，事實上我們連形式化的程序都沒有，根本就沒有一個完善的形式機制，沒有公正透明的程序法制。因此導(dǎo)致的專制橫行，君權(quán)肆意，而官員腐敗叢生在所難免。

任何權(quán)力都有可能被濫用，任何政府都可能腐化，所以分權(quán)、制衡和正當程序原理就是極為有效的防腐劑。不管是惡意腐化還是善意的濫用自由裁量權(quán)，都應(yīng)受到控制。法治主義對權(quán)力濫用的治理，是依靠法的支配原理，行政程序法在其中有舉足輕重的作用。假定人人都是可能或潛在的無賴，就只有從法律程序上予以完善，使其在這個程序中循規(guī)蹈矩，而不是肆意妄為。我們不是否定教育在反腐敗中良性的積極的作用，但對于其效果，看看每天的新聞就知道了。所以對于重刑主義和道德修養(yǎng)教育，不能迷信其作用。三、從行政程序法入手，遏制行政權(quán)力的腐敗

有一個很精妙的比喻：在抓拍和打牌之前先把規(guī)矩說清楚、定下來，這樣做無論結(jié)果是贏是輸所有玩家都能認可和接受。行政程序是行政法治化的先導(dǎo)。程序先于權(quán)利。我國從古到今程序法治觀念歷來淡薄，至今習(xí)慣于講依法行政，而不善于講法治行政，依然盛行法律工具論和治國運動論。但從另一個角度看，政府未嘗不想整頓綱紀，監(jiān)察機構(gòu)已經(jīng)疊床架屋而收效不著。人民未嘗不想伸張權(quán)利，信訪請愿已經(jīng)泛濫成災(zāi)而解決不力。西方法治與我國專制的正負兩方面歷史經(jīng)驗表明，無程序即無權(quán)利，行政程序是法治社會建立的必然要件，程序權(quán)利不僅是實體權(quán)利的保證，而且還蘊含內(nèi)在的獨立價值。現(xiàn)代行政程序不是行政管理的附庸和工具，相對獨立于行政管理，對行政權(quán)實施進行有效監(jiān)控。通過現(xiàn)代行政程序，人民民主與國家權(quán)力、公正與效率、公民權(quán)利與行政權(quán)、個人利益與社會公益等國家管理過程中的基本矛盾得到有機整合。現(xiàn)代行政程序具有三個功能：一是完善溝通，提高行政行為為社會可接受程度；二是建立和維系一個可持續(xù)性發(fā)展的穩(wěn)定社會；三是確保行政實體法實施，并展示自身獨立的法律價值。對于我國愈演愈烈的腐敗行政程序自有特殊的療效，主要體現(xiàn)為對強大的行政權(quán)予以控制和約束，遏制行政自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)不適當?shù)厍址腹駲?quán)利，并向受到侵害的公民權(quán)利提供救濟渠道。毋庸置疑，現(xiàn)代行政程序?qū)τ诒Ｕ闲姓?quán)沿著民主、法治、科學(xué)的軌道健康運行發(fā)揮著重要作用。由于行政程序法在我國政治、經(jīng)濟和社會層面的重要作用，筆者贊同在立法規(guī)格上應(yīng)以基本法的法律地位來制定。

行政公開原則，指行政主體在行使行政職權(quán)時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及其社會公開與行政權(quán)有關(guān)事項的原則。我國1996年《行政處罰法》、1999年《行政復(fù)議法》將行政公開原則作為基本原則。“公開原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器”。行政公開一則強化民主行政，二則防止貪污腐化。行政公開也是監(jiān)督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監(jiān)督行政。行政公開不充分，監(jiān)督行政也不會完整，腐敗等違法亂紀的事就不會得到遏制。所以說，行政公開原則是行政程序法的生命。

行政公正原則，是行政民主化的必然結(jié)果，是法律正義觀的核心。自然公正原則包括兩點，一是聽取對方的意見，保證當事人享有三項權(quán)利：相對人有在合理時間前得到通知的權(quán)利，相對人有了解行政機關(guān)和法院論點和根據(jù)的權(quán)利，相對人又為自己辯護的權(quán)利；二是不能自己做自己案件的法官。合理公正的行使權(quán)利是產(chǎn)生政府權(quán)威的源泉，公民服從和認同行政權(quán)是基于行政機關(guān)的公正執(zhí)法，在目前社會這點非常重要。相較行政公開原則，行政公正是一項主觀性原則，具有倫理性，不僅包含結(jié)果，也包含過程的可接受性。

行政效率，即在保障相對人基本人權(quán)的前提下盡可能提高行政效率。中國傳統(tǒng)的行政就是過分講究效率而忽視了行政程序中的民主和公正。“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙,這是自然而然的。確實,自然正義規(guī)則限制了行政活動的自由,遵循這些規(guī)則須花費一定的時間與金錢。但如果減少了政府機器的磨擦,時間與金錢似乎用得其所。正因為它們主要是維持公正的原則,可減少苦怨,所以可以說自然正義原則促進效率而不是阻礙效率。”在公正與效率之間要掌握一個度是很關(guān)鍵的。

關(guān)于我國行政程序法的模式選擇，也是仁者見仁，智者見智，討論很充分。可資借鑒的立法模式與成功范式很多。我國宜采用程序與實體并存型，即在行政程序法中既有程序規(guī)定又有實體規(guī)定，像德國、意大利、奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門和臺灣地區(qū)的模式，而程序型（在行政程序中僅有程序規(guī)定，不包括實體規(guī)定，如美國、瑞士、日本、韓國）似不適合我國的傳統(tǒng)。而且，我國行政程序法以規(guī)定與相對人直接相關(guān)的外部程序為主，同時也應(yīng)規(guī)定與相對人沒有直接關(guān)系的內(nèi)部程序。

總之，行政程序的立法意義重大，特別關(guān)系到我國對行政權(quán)，對可能或者必須要發(fā)生的行政腐敗，從事前、事中、事后進行全方位程序控制。當然，制定行政程序法典要經(jīng)歷一個較長的時期，是一項艱巨的工作。在這個相當長的緩沖期內(nèi)，程序正義和法治行政的理念培養(yǎng)應(yīng)是現(xiàn)實的選擇。

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