意大利文化遺產的管理模式、執法機構及幾點思考

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前些時我有機會去意大利考察文化遺產保護情況，專程拜訪了意大利政府遺產部，與該部研究部門的負責人和負責文物執法的憲兵副司令進行了座談，并參觀了文物憲兵司令部和所屬的文物信息管理中心?，F將意大利政府在管理文化遺產方面的一些政策和做法介紹如下：

一、管理模式

意大利作為歐洲文明古國和文藝復興的發源地，有著極為豐富燦爛的文化遺產，如一千九百年前毀于一旦的龐貝古城、聞名于世的比薩斜塔、文藝復興的發祥地佛羅倫薩、風光旖旎的水城威尼斯、被譽為世界第八大奇跡的古羅馬競技場等等，各地都可見到精心保存下來的古羅馬時代的宏偉建筑和文藝復興時代的繪畫、雕刻、古跡和文物。

意大利在行政上分為20個大區，其中有五個特區，也如同我國一樣存在著中央政府和地方政府的種種關系。但是，在對待文化遺產問題上，意大利始終強調保護文化遺產是中央政府的職責，在管理體制上的一個突出特點就是實行中央政府垂直管理制度。自1870年統一建國以來，就形成了一個基本理念，認為意大利領土上的文化遺產體現了國家的根本利益，必須由中央政府統一行使管理權，不得交由地方政府任意干預處理。這一基本理念和政策的形成有兩個歷史原因：一是十九世紀時期以來歐洲各國都十分重視文化遺產保護，所采取的文化遺產政策大體相同，在管理模式上都基本采取中央政府統一管理的模式；二是出于保持和平衡文化差異的需要；由于意大利歷史悠久，各王朝更迭頻繁，北部地區接近歐洲文明，南部地區如西西里島帶有更多的阿拉伯文化色彩，將文化遺產管理權集中在中央政府，可以避免地方政府出于經濟發展等需要而損毀、破壞這種文化的差異性，有效實現對不同地域文化的平等保護。為實現這一目的，意大利遺產部認為，保護歷史文化遺產就必須防止任何理由的破壞包括由經濟、旅游開發所引起的破壞，所謂保護體現在兩個基本方面：一方面是對文化遺產周邊人文環境的保護，如羅馬古城區內不允許建高層建筑、不得發展工業，在古城外建立新區等；另一方面是對文物個體如古建筑的具體保護。同時還認為，必須由中央政府建立全國的保護網絡并實行垂直領導，方能有效實行保護。

意大利自上世紀60年代后開始經濟騰飛，工業建設和城市化速度很快，地方政府強烈要求中央政府分權，相互之間矛盾加劇。從1972年開始中央政府向地方分權，地方政府的權力日益加大。但在針對文化遺產管理權是否要下放給地方政府的問題上，形成了支持和反對的兩派意見。上世紀90年代在考慮相關立法時，這兩派意見在議會間產生了激烈沖突，最后，反對下放權力的一方占據上風并達成了共識，即強調文化遺產是“立國之本”，經濟管理權可以下放，但文化遺產管理權必須由中央政府行使；地方政府可以有權決定本地區的經濟發展，但所在地區的文化遺產必須由中央政府說了算。理由有二：其一，地方政府在考慮本區域的經濟發展中難以擺正經濟發展和文化遺產保護的關系，城市化建設往往千篇一律，不注意保護地方文化特色，因此必須由中央政府來直接控制。其二，地方政府負責地方經濟社會發展規劃，負責大型經濟建設項目，本身就是經濟建設的執行者，在保護與發展出現矛盾時，自身難以擺正關系，因此必須由中央政府來直接掌握遺產保護權，方可妥善處理這一矛盾。為此，意大利議會在前幾年所通過的憲法修正案中，明確規定中央政府必須承擔起保護文化遺產的職責。

正是基于上述考慮，意大利發展到今天，仍然始終堅持文化遺產由中央政府垂直管理這一模式。這一模式的基本特點就是由中央政府在全國各地建立保護行政管理網絡，直接委任地方代表并垂直領導。國家遺產部統一管理全國的文化遺產保護工作，目前遺產部工作人員不到100人，設有10個司局。遺產部代表中央政府任命遺產部代表并向各地派駐，履行中央政府相關法令，負責所在地區的文化遺產保護工作，其工資由中央政府統一核發。目前遺產部向全國各地派出代表近2萬人。意大利中央政府每年用于文化遺產保護的經費占整個財政預算的1%——2%左右。意大利還通過發行文物彩票吸納資金，此外各大區、市政府也撥款用于文物保護，企業和私人也設有專門的文物保護基金，再加上聯合國教科文組織和歐盟的援助，每年都能將大批資金投入到文物保護工作中。地方政府也設立文化遺產保護機構，但職責只是負責本地區文化遺產的宣傳和推廣。派駐各地的代表有行政執法權，主要有兩個內容：一是對個人破壞文化遺產的行為有權予以直接處罰；二是對地方政府破壞文化遺產的行為有權直接予以阻止，如果發生糾紛，交由中央政府予以評判。如果地方政府不服，可提起司法訴訟，最后由法庭判決。

意大利法律規定，凡超過50年的建筑和藝術品均可歸為文化遺產。中央政府只擁有400處古建筑宮殿，其他均為私人、公司和地方政府擁有。凡列入政府文化遺產名錄的古建筑，無論所有權和使用權是誰，不經中央政府批準不得任意改變建筑的外觀和結構（包括電路、下水道的改建）；未經政府批準不得出售，如出售必須優先賣給政府；修繕時可以向政府申請補貼，最高可以補貼100%。如果修繕或改造未經中央政府批準，當事者將面臨嚴重處罰：一是由中央政府派專家按照遺產原樣予以修復，所修復花費的資金全部由破壞遺產者支付；二是還要承擔相應的民事、刑事責任。這一規定同樣適用于任何遺產的擁有者以及人文環境的破壞者包括地方政府。因此，如果某個地方政府一意孤行破壞文化遺產或人文環境，中央政府派駐的遺產代表有權直接阻止而不需要層層報批；如果地方政府不服而提起司法訴訟，最后的司法結果通常有利于中央政府，因為中央政府掌握相關遺產法律的解釋權。從實踐看，地方政府破壞遺產和人文景觀的行為并不常見，一個重要原因就是中央政府要求其恢復遺產原狀的費用相當高昂，須由地方財政買單，得不償失。不過，近些年來，意大利全國這樣的司法訴訟每年有幾十例，且呈增長趨勢。

二、執法機構

1969年，根據法律規定，意大利設立了專門負責打擊文化遺產犯罪活動的執法機構和隊伍，稱為“文物憲兵”。憲兵介于軍隊與警察之間，類似于我國的武警。文物憲兵共300余人，分為12支隊伍。設有專門的司令部。文物憲兵是雙重管理體制：一方面與其他特殊憲兵如稅務憲兵一樣，統一隸屬于國防部，屬于軍隊序列，經費由國防部統一支付；另一方面直接隸屬于遺產部，日常工作聽從遺產部命令。因此在體制上受國防部和遺產部的雙重領導。文化遺產的內部安全工作由遺產部負責，文物憲兵的主要任務是打擊各種文物犯罪活動如盜竊、盜掘、走私等。

文物憲兵一般從警察隊伍中挑選，組成人員的資質要求較高，既要有警務執法經驗，又要有文物保護經驗。每年遺產部派專家對其進行業務培訓。與其他警察相比，文物憲兵的軍銜普遍較高，在執法時，有權協調指揮其他部門的警察統一行動。因此雖然文物憲兵人數不多，但都屬于精兵強將，一有案情，可直接指揮協調案發地的警察力量破案。意大利邊境由海關警察負責執法，市區城鎮由普通警察執法，如在執法中遇見文物案件，均交由文物憲兵負責協調指揮處理。

文物憲兵還負責查處贗品的工作，承擔著追索非法流出意大利境外文物的任務，如與美國大都會博物館就一件古羅馬時期的雕塑談判了10年，終于索回。同時也接受國際刑警的指令，負責在意境內查處非法流入的其他國家文物。最近歐盟國際刑警里昂中心把7件懷疑被盜而非法流入意大利境內的中國古代繪畫作品的資料傳給了意方，交由意文物憲兵負責查處。還積極參與國際活動，如受聯合國委派，前往科索沃和伊拉克，負責當地的文物保護工作，打擊盜墓和文物走私活動，并在約旦舉辦培訓班培訓伊拉克警察。文物憲兵司令部里設有一個收集意大利全國文化遺產資料最權威、最豐富的文物信息中心。該中心成立于1972年，并于當年開始編制紙質名錄，1992年以后采用電腦管理。目前，該中心已收錄并編目的各類文物藝術品超過400萬件，其中僅繪畫作品達32萬余件，覆蓋了全國所有的重要文物場所和遺產地。該中心信息化水平很高，無論是繪畫、雕塑還是其他藝術品，都有詳細的分類和作者、年代、尺寸、地點等說明，可以在很短的時間內檢索出來；文物憲兵在執法時也可即時通過電腦進入信息中心進行查詢、比對。根據法律規定，文物經營者和所出售的文物必須在遺產部登記備案，并記錄在信息中心內，如果所出售文物在信息中心中被檢索出是未登記備案的，文物憲兵可將其查封沒收，并以偽造、走私、非法銷售等罪名提起指控。

因此，文物信息中心在意大利整個文物執法中發揮了極為重大的作用。根據該中心統計，從1970年到2007年，意大利全國報案的被偷盜的藝術繪畫5萬余件，被偷盜的各類文物藝術品190萬余件，遭到起訴的18956人，其中被判入獄的4996人；查獲追回的各類文物藝術品102萬余件（其中包括雕刻作品74萬余件，查處的各類贗品25萬余件，從海外追回的被盜文物藝術品8千余件；在意境內查獲的國外被盜藝術品1270件）。該中心還與歐美各國建立了廣泛聯系，目前主要通過法國里昂的國際刑警總部交流信息，由于國際刑警組織并非文物專業隊伍，因此信息交流仍不夠直接通暢。鑒于意大利這種專門警察隊伍和文物信息中心的模式在執法中富有成效，歐盟各國目前都在積極研究建立專門的警察隊伍和文物信息中心，以協調統一全歐洲的文物執法和信息交流。意大利文物信息中心也非常希望與我國建立相關的信息交流機制。

三、幾點思考和建議

目前，我國的文化發展和文化遺產保護工作正面臨一個新時期。文化發展與經濟發展已經成為兩個相互支撐、同等重要的戰略問題。黨的十七大報告明確指出：“中華民族偉大復興必然伴隨著中華文化繁榮興盛”，把促進社會主義文化大繁榮大發展作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求的一個重要內容進行了深刻論述，對如何做好文化工作包括文化遺產保護工作，提出了全面要求。要切實落實這一要求，其中一項重要的工作就是要對我國現行文化遺產管理體制深入研究，在總結經驗的基礎上，進行符合我國國情和發展需要的改革和制度創新。這應包括兩個方面；一是整個文化遺產管理體制的改革和創新。目前我國文化遺產在管理體制上處于部門分割狀態，文物、文化、城鄉規劃、旅游、宗教等部門都擁有對部分文化遺產的管理職權，公安、工商、海關等部門在其職能范圍內也都承擔著相關職責。如何統一協調這一體制，需要仔細研究。二是現行文物管理體制自身的改革和創新。在這方面，意大利的上述做法可以為我們提供一些參考的思路。

1、正確處理中央政府和地方政府在文物管理上的關系，加大國務院文物行政部門的協調管理能力。長期以來，我國文物管理制度采取的是屬地管理，分級負責的管理體制，除中央政府設立國家文物行政部門外，省、市、縣根據實際情況可設立地方文物行政部門或歸口其他部門，管理本行政區域的文物事宜。文物保護法規定：“國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物實施監督管理。”應該說，這一分級負責體制是根據我國的基本國情而長期形成的，在尊重、發揮各級政府對文物保護工作的自主性和積極性上起到了重要作用。

但是，隨著市場經濟和城市化的迅猛發展，基本建設、旅游發展與文物保護的矛盾日趨激烈，這一體制的弱點和問題就愈加突出。主要有兩方面：一是地方政府既作為當地經濟發展的主導者，又作為當地文化遺產的保護者，在彼此相互發生激烈沖突時，難以擺正自身關系。其結果，文物保護工作往往為經濟利益讓路。近些年來一些地方經濟開發、旅游開發對文物或遺產地的破壞屢見不鮮,城市化建設中對古城歷史文化風貌的毀壞也不斷發生。二是缺乏一個有效解決這一矛盾沖突的監督制約機制。文物保護法對此也尚未明確。由于地方承擔文物保護工作的部門本身就是當地政府的組成部分，由他們來自主、獨立地履行文物監督管理職責，顯然是不現實的。一些地方成立了由政府主要領導牽頭、各相關部門參加的協調會議，這種平行架構仍然起不到實質性監督作用。雖然國家文物局依法主管全國文物保護工作，但由于自身地位和執行力相當有限，面對分級負責的體制，如何協調和處理上述矛盾，確實力有不逮。因此，根據我國實際情況，如何建立一個有效統一的文物管理監督制約機制，是當前面臨的一個亟待解決的重要問題。意大利的做法主要有二：一是堅持文化遺產管理權由中央政府行使，采取中央直接向地方派駐代表的垂直管理體制;二是通過司法機制解決中央和地方的沖突。對此我國有自己的國情，不應照搬和復制。但我們應積極研究解決現行體制下存在的弊端和問題，應當在尊重文物的地方屬性和分級管理的前提下，重視和強調文物的國家屬性，建立一個行之有效、統一規范的監督制約機制?？梢匝芯繀⒄漳壳敖洕I域的一些成功做法如銀行、電信、保險等行業的垂直、雙重領導模式，或如國資委、紀檢部門向地方派出的巡視組等方式，創造必要的條件和途徑，充分發揮中央政府部門對地方政府在文物事業上的統一協調、管理作用。

2、加強專業執法隊伍建設，建立和完善打擊文物犯罪活動的統一協調機制。在打擊文物犯罪活動方面，目前我國現有的執法機構主要是公安和海關及其所屬隊伍。長期以來，他們在打擊各種文物犯罪活動方面發揮了重大作用，取得了顯著成績。但是，由于我國公安警察隊伍所承擔的打擊其它各種犯罪活動和維護社會治安的任務極其繁重，一些地方在打擊文物犯罪活動時往往因為人手緊張、經費困難和業務知識欠缺而難以全力以赴，在公安、海關、文物行政部門之間也缺乏有效的統一協調機制。意大利所采取的“文物憲兵”的體制在一些遺產大國具有相當的代表性，目前歐盟各國也都在積極研究采納這種模式。雖然我國國情不同，但這一做法對我們也具有參考價值。隨著當前打擊文物犯罪的工作日益緊迫，并出現專業化、國際化趨勢,我們也可以研究考慮在現有公安警察隊伍中，抽調部分精干人員，組成相對穩定和專業的文物執法隊伍，在打擊文物犯罪活動時發揮統一協調指揮的作用。

3、高度重視文物信息中心的建設和完善，使之成為文物執法和打擊文物犯罪活動的重要武器。目前我國在文物信息中心的建設方面相當滯后。國家文物局下設有一個事業機構“中國文物信息咨詢中心”，正式編制28人，經費自籌。該中心已成立相當時間，主要任務是建立、管理、維護文物資料信息庫，配合國家文物局對全國文物、博物館事業信息化工作進行宏觀管理和業務指導；同時還承擔其他相關咨詢、鑒定和評議等工作。由于該中心主要是為國家文物局內部工作服務，其功能、作用十分有限，信息化程度也不高。目前該中心除有全國重點文物保護單位和國家一級文物信息資料外，尚未建立起覆蓋全國的、相對完整的文物信息數據庫，更不具備處理相關數據的信息化技術系統和能力。近幾年該中心在財政部支持下開展“文物調查及數據庫管理系統建設”項目，并在山西、河南、甘肅、遼寧開展省級文物信息中心試點建設，但顯而易見，此項基礎性工作至今仍處在初創階段。因此，無論是在文物資源數字化、文博行業管理網絡化的建設上，還是在對文物執法和打擊文物犯罪活動中所發揮的作用上，該中心的現狀與當前的緊迫要求極不適應。從意大利的經驗看，必須高度重視文物信息中心建設，要將其作為國家開展文物保護工作的最基礎、最重要的一項工作來抓；要把信息中心的建設與正在開展的第三次全國文物普查結合起來，打破部門、行業的局限，將其納入整個文物執法和打擊文物犯罪活動的基礎工作中，加大信息化、網絡化建設，逐步建立起一個為全國文物執法工作和國內外信息交流服務的有效平臺，以適應我國文化發展和文化遺產保護工作的需要。