行政法價值取向研究論文

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一、在行政法價值取向上幾種觀點(diǎn)介評

80年代初以來,學(xué)者們圍繞行政法的理論基礎(chǔ)這一問題提出了諸多有益的見解和觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)中包含或主要回答了行政法的價值取向問題,以下僅就幾種主要觀點(diǎn)做簡要介紹和評價。

1.行政法是控權(quán)法。強(qiáng)調(diào)行政法對行政權(quán)力的控制。認(rèn)為行政法就是對行政權(quán)力進(jìn)行控制之法。這一主張主要被英美行政法所采納。“行政法就其精華而說(它是在保持政府效率的同時)是控制政府權(quán)力行使的法律。簡而言之,行政法即‘控權(quán)法’。”①美國由于19世紀(jì)下半葉以來行政管理機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn),其權(quán)力行使往往不利于保護(hù)人民的權(quán)利和自由,并且隨著行政擴(kuò)張出現(xiàn)了行政立法、行政司法脫離國會控制的趨勢。為了防止行政專權(quán),1946年通過了《聯(lián)邦行政程序法》,標(biāo)志著美國在行政法的價值取向上部分接受了“控權(quán)”的觀點(diǎn),與英國行政法的發(fā)展極為相似。

控權(quán)論以權(quán)利為本位主張對行政權(quán)力進(jìn)行控制,它對于防止行政權(quán)力的濫用,保障行政相對方的權(quán)利起到了積極作用。但是也應(yīng)該看到,片面地強(qiáng)調(diào)控權(quán)往往導(dǎo)致過多的強(qiáng)調(diào)司法審查和行政程序的作用,不注意行政效率,忽視了現(xiàn)代行政實(shí)踐時積極行政的行政法要求,在實(shí)踐中往往陷入被動。而且就我國目前的實(shí)際情況而言,社會變革日新月異,行政對象的變化性比較大,客觀上需要對之行使有效的管理調(diào)節(jié),而控權(quán)說在許多現(xiàn)實(shí)問題面前則顯得束手無策,尷尬不堪。

2.行政法為管理法。主張行政法是管理公民的法。歷史上這一觀點(diǎn)曾經(jīng)在德國、法國、日本等風(fēng)行一時,戰(zhàn)后前蘇聯(lián)也采納和發(fā)展了這一理論。有些學(xué)者認(rèn)為管理說回避了行政法的本質(zhì),對行政法無價值判斷,對行政法與行政學(xué)無明確之區(qū)分。②但我認(rèn)為,從這一基本觀點(diǎn)中仍然可以評判它對行政法之價值取向所做的判斷,即:強(qiáng)調(diào)行政法在于注重國家利益的實(shí)現(xiàn),適當(dāng)?shù)丶s束個體利益。這一觀點(diǎn)對于維護(hù)行政行為的權(quán)威,有效進(jìn)行行政管理是有一定積極意義的。但它本身是有缺陷的,表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)了行政主體的權(quán)威,忽視了行政相對方的權(quán)益,打破了權(quán)力的制衡機(jī)制,與現(xiàn)代法治發(fā)展的方向是背道而馳的。當(dāng)前我國改革開放的內(nèi)在動力很大程度上來源于人民群眾的創(chuàng)造性,而這一觀點(diǎn)會在實(shí)踐中不利于群眾創(chuàng)造性的發(fā)揮。

3.平衡論。該說80年代在我國由羅豪才教授首倡。它主要主張在行政主體與相對方之間實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一,公共利益與個體利益兼顧③。這一理論試圖從行政法理論基礎(chǔ)的高度來說明行政法的本質(zhì),但并不為多數(shù)學(xué)者所首肯。皮純協(xié)、馮君先生在《關(guān)于‘平衡論’疏漏問題的幾點(diǎn)思考》④一文中認(rèn)為:“平衡論如要證明自身價值就必須放棄原來的思想,回到自己應(yīng)有的位置,即把自己定位在我國體制轉(zhuǎn)軌時期行政法的理論基礎(chǔ)上。”但我認(rèn)為,“回到自己應(yīng)有的位置”當(dāng)不是皮、馮二先生所稱之“轉(zhuǎn)軌時期行政法的理論基礎(chǔ)”而是要回到說明、論證我國行政法當(dāng)前追求的價值取向上來。因為“平衡論”并沒有系統(tǒng)回答行政法的本質(zhì)、背景和原因以及行政法的特征、目標(biāo)等問題,而僅僅就行政法的價值取向做了理論上的探討。設(shè)計了行政法價值的結(jié)構(gòu)模式,即“總體平衡”思想。它認(rèn)為在實(shí)體法上行政主體與相對方不平衡、程序上二者不平衡以及司法審查關(guān)系中原、被告權(quán)利義務(wù)不平衡三種主要態(tài)勢是行政之客觀存在。但后兩種不平衡與前者相比,形成一種“倒置的不平衡”,通過此倒置,行政主體與相對方可在全過程上趨于平衡。⑤

通過以上論述我們可以認(rèn)為:平衡論僅僅回答了如何通過總體平衡模式調(diào)整行政相對方與行政主體之間的權(quán)義失衡問題,它所構(gòu)建的也僅僅限于在法律關(guān)系中所體現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)這一純粹法律意義的層面上所要解決的行政法價值取向問題,即:法律關(guān)系雙方的權(quán)利、義務(wù)是什么,要實(shí)現(xiàn)怎樣的法律調(diào)整效果。

以上我們把平衡論定位于回答行政法的價值取向是什么的一種觀點(diǎn)。那么僅就這個層面而言,它是否正確回答了行政法的價值取向問題呢?我認(rèn)為對此亦不好做簡單回答。誠然,這一觀點(diǎn)設(shè)計了比較理想的行政法規(guī)范下的行政管理的理想狀態(tài),但就實(shí)際操作、對行政法體系構(gòu)建的指導(dǎo)作用、具體制度的可行性等諸多問題都有待進(jìn)一步探討。關(guān)于這一點(diǎn),容留下文詳述。

二、確立行政法價值取向應(yīng)考慮的幾個因素

考察以上諸多觀點(diǎn)我們不難發(fā)現(xiàn),盡管學(xué)者們都試圖在自己的理論中說明行政法追求的目標(biāo),體現(xiàn)的價值。但由于觀察的視角不同,加之這一問題本身的復(fù)雜性,各種觀點(diǎn)到目前為止均只能稱為“一家之言”,欲達(dá)成共識,尚為時過早。我認(rèn)為要比較全面地回答行政法的價值取向,需要考慮的因素至少包括以下幾個。

1.體現(xiàn)行政法在我國民主、法治建設(shè)中的特殊作用。社會主義民主與法治的關(guān)系在馬克思主義法學(xué)中已經(jīng)得到科學(xué)的概括:“社會主義民主是社會主義法治的政治基礎(chǔ),政治民主建設(shè)內(nèi)在的需要法治的保障,因此民主建設(shè)必須納入法治軌道。”⑥從行政法的局限看,它在社會主義民主和法治建設(shè)中的作用很大程度上表現(xiàn)為協(xié)調(diào)。從本質(zhì)上社會主義民主與法治是并行不悖的,但就某個特定階段而言,比如,在當(dāng)前我國向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中,則需要考慮現(xiàn)實(shí)可以提供的可供選擇的并進(jìn)模式。一方面,就中國目前生產(chǎn)力發(fā)展水平的狀況來講,法治的民主性又不可能推進(jìn)得過快。民主和效率雖然不是截然矛盾的,但民主如果脫離生產(chǎn)力的發(fā)展水平而推進(jìn)過快,公民個人權(quán)利的保障如果脫離社會公益的維護(hù)而強(qiáng)調(diào)過分,就確實(shí)可能影響效率,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,不利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展;⑦另一方面,在轉(zhuǎn)軌時期,行政管理面臨大量的、復(fù)雜的調(diào)整任務(wù),如何在行政法大有作為的特殊歷史過程中,規(guī)范不同的利益主體,促進(jìn)社會的健康發(fā)展,就使得民主與法治的價值尤為重要。所以在確立行政法的價值取向時必須充分考慮到現(xiàn)實(shí)提供的可能性與現(xiàn)實(shí)需要的有機(jī)結(jié)合。

2.體現(xiàn)行政管理的內(nèi)在規(guī)律和原則。行政法作為以行政管理為主要規(guī)范領(lǐng)域的部門法主要應(yīng)以行政管理的內(nèi)在規(guī)律為出發(fā)點(diǎn)。可以說,行政管理的內(nèi)在規(guī)律反映到法律上便是行政法應(yīng)體現(xiàn)的原則。學(xué)者們對于行政管理的內(nèi)在規(guī)律亦是眾說紛紜。考察西方國家的行政立法和行政管理實(shí)踐,我們會發(fā)現(xiàn)依法合理行政不僅是行政管理的規(guī)律性要求也是行政法應(yīng)堅持的原則。而且事實(shí)上雖然人們在行政法的價值取向上意見不同,但不難發(fā)現(xiàn)都圍繞著如何有效地行使行政權(quán)力,如何保護(hù)行政相對方的利益等問題展開討論。控權(quán)說如此,管理說如此,平衡說亦如此,只不過它們強(qiáng)調(diào)了不同的側(cè)面而已。從依法合理行政本身的內(nèi)涵看,合理行政是行政管理中內(nèi)在的、本質(zhì)的東西,它根源于人類對公平、正義的追求。依法行政是合理行政在法律上的反映和體現(xiàn)。只有做到了依法行政方能使行政主體、行政相對方的地位明確,各自的權(quán)利有所依據(jù),有所保障,才能真正實(shí)現(xiàn)合理行政。所以,依法不僅僅是行政法形式上的要求,而且更是合理行政內(nèi)在規(guī)律的要求。

3.體現(xiàn)行政法的價值目標(biāo)的時代性與地域性。法的價值目標(biāo)為適應(yīng)不斷的社會變遷也應(yīng)不斷變遷。這與法的穩(wěn)定性并不矛盾。法的穩(wěn)定性所要回答的是維護(hù)法的權(quán)威性、有序性問題,而法的變動,尤其是價值目標(biāo)的變動則是維持法的活力、體現(xiàn)法的適應(yīng)性問題。雖然提出問題的角度不同,但都體現(xiàn)和反映了法作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的手段的有效性。所以行政法的價值目標(biāo)不是一成不變的,在不同的時期會有所側(cè)重,這已為各國行政立法的長期實(shí)踐所證明。法的目標(biāo)的地域性是指法在不同的國別、地區(qū),同一法律部門,甚至同一法律規(guī)范所反映或要實(shí)現(xiàn)的調(diào)控目標(biāo)會有所差別。由于各個國家,不同民族的文化背景不同,社會發(fā)展方向、水平各異,這一點(diǎn)是顯而易見的。行政法在這方面顯得尤為突出。許多行政法理論和規(guī)范在不同的社會制度,不同的地域所面對的行政環(huán)境不同,所要確立的管理秩序各異,故而其價值也就不同。

同時還要看到,即使在同一地區(qū),不同時代下同一行政法規(guī)范所面對的法律環(huán)境也是不同的。比如我國建國時期,改革開放以前和以后的行政環(huán)境就不同,行政法所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也有很大差別。

4.體現(xiàn)行政法的實(shí)際可操作性。這雖然僅是一個行政法立法技術(shù)上的因素,但不無現(xiàn)實(shí)意義。胡建淼先生曾指出:在當(dāng)前的行政法學(xué)研究中存在把行政法學(xué)體系憲法學(xué)體系和行政學(xué)體系化的傾向。⑧這從一個側(cè)面反映著當(dāng)前行政法學(xué)研究的現(xiàn)狀。僅從行政法的價值取向上看,增強(qiáng)行政法規(guī)范,乃至整個行政法體系的實(shí)際可操作性,使之脫離其它學(xué)科在研究方法、理論特點(diǎn)、立法技術(shù)和價值取向上的影響,形成自己獨(dú)立的特征是必要的。行政法是應(yīng)用性極強(qiáng)的部門法,它不應(yīng)像憲法那樣僅從宏觀角度對基本制度、原則做抽象性的規(guī)定,也不應(yīng)過多的偏重于行政學(xué)的理論探討,而應(yīng)立足于行政實(shí)踐中汲取經(jīng)驗教訓(xùn),形成自己靈活高效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系。我還認(rèn)為考慮到行政法規(guī)范的廣泛性和變動性,亦不應(yīng)將行政法法典化,如果那樣會過多地窒息行政法自身的活力,不利于具體操作。

需要指出,這四個標(biāo)準(zhǔn)不是孤立的,在確定行政法的價值取向時,必須同時兼顧這些因素才不至有失偏頗。三、當(dāng)前我國行政法的價值取向

楊建順教授在《從哲學(xué)、憲政學(xué)、法學(xué)的視角反思行政法之理論基礎(chǔ)》⑨一文中說:“對行政法的理論基礎(chǔ)的研究,起碼應(yīng)包括哲學(xué)理論基礎(chǔ),憲政學(xué)理論基礎(chǔ)和法學(xué)理論基礎(chǔ)三部分。”這里我們不涉及其設(shè)計的理論基礎(chǔ)的內(nèi)容,僅借鑒其分析問題的形式來界定當(dāng)前我國行政法之價值取向。我認(rèn)為這種借鑒是合理的,因為它大致包括了我們以上提出的幾個因素。

1.行政法在哲學(xué)意義上的價值取向。孟德斯鳩曾經(jīng)說過:“一切有權(quán)力的人,都容易濫用權(quán)力。這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方為止。”這段論述表明行政法必須以規(guī)范、監(jiān)督、制約行政權(quán)力,保護(hù)個人權(quán)利為第一要旨。特別是在轉(zhuǎn)軌時期,與計劃經(jīng)濟(jì)體制相比社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性,注重人民群眾創(chuàng)造歷史的合力。只有有效地保護(hù)群眾的權(quán)益,才會激發(fā)群眾的積極性,創(chuàng)造性,取得人民群眾的配合。所以行政法必須為個人權(quán)利的保護(hù)提供適當(dāng)、充分的機(jī)制。

2.行政法憲法意義上的價值取向。這里有兩重含義:一是憲法統(tǒng)一的價值要求;二是行政法自身的特點(diǎn)和規(guī)律。區(qū)分二者的主要原因就在于行政法所能達(dá)到的價值目標(biāo)取決于憲法的根本要求和行政法在現(xiàn)實(shí)條件下所能提供的有效的法律調(diào)整機(jī)制的結(jié)合。具體而言,憲法規(guī)定的“一切權(quán)力來源于人民”是行政權(quán)力的憲法依據(jù)和歸宿。但行政法作為調(diào)整社會關(guān)系的一種工具只能在其本身所能提供的機(jī)制范圍內(nèi)、程度上貫徹這一原則。這往往導(dǎo)致理想狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的偏差。所以行政法追求的憲政目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是盡量減少這種偏差。

3.行政法在法律意義上的價值取向。在這個層面上,可以區(qū)分行政法在法律形式上的和法律內(nèi)容上的價值取向。在法律形式上行政法追求的主要價值應(yīng)是具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性和實(shí)際可操作性。我國以往的行政法律、法規(guī)往往出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象,就同一問題多頭立法,相互脫節(jié)甚至矛盾,導(dǎo)致法律系統(tǒng)內(nèi)部失調(diào)。這樣既不利于執(zhí)法也不利于守法,且往往為濫用行政權(quán)力提供機(jī)會。所以有效規(guī)范行政立法的程序和權(quán)力勢在必行。行政法在形式上又缺乏實(shí)際可操作性,法律條文本身的含糊不清,或過于抽象導(dǎo)致實(shí)踐中雖有法可言,但無法可依,解決不了實(shí)際問題。

在法律內(nèi)容上行政法追求的主要目標(biāo)應(yīng)該合乎行政效率、行政公正、行政合法的要求。行政法本身的特點(diǎn)表明行政主體和行政相對方的權(quán)利義務(wù)在不同情形下是不平衡的;但不管這種不平衡在多大程度上、多大范圍內(nèi)存在著,行政法都應(yīng)當(dāng)以提高行政效率,保證行政公正和堅持行政合法為要求來確定行政主體和相對方的權(quán)利義務(wù)。我國行政法規(guī)在不同歷史時期執(zhí)行不同的行政管理任務(wù),其立法的出發(fā)點(diǎn)也不同。就當(dāng)前形勢看,行政法規(guī)作為國家管理社會經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的重要手段,更多的應(yīng)考慮從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的效率、公正問題,如行政效率和經(jīng)濟(jì)效率,實(shí)質(zhì)公正與形式公正等。在這里行政法價值目標(biāo)遵循行政管理內(nèi)在規(guī)律因素體現(xiàn)無遺。

我們注意到,以上對我國當(dāng)前行政法價值取向的分析并沒有完全集中于控權(quán)、保權(quán)或平衡上,而是在較為廣泛的意義上說明這一問題的。這樣做主要是因為行政法的價值目標(biāo)本身是多層次的,客觀上需要從不同角度加以論述,我想這也是符合這一問題的本來面貌的。

注釋

①參見《外國行政法概論》,人民大學(xué)出版社1990年版,第135頁。

②楊解君《關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)若干觀點(diǎn)的評析》,載《中國法學(xué)》1996年第3期。

③羅豪才《現(xiàn)代行政法的平衡理論》,北京大學(xué)出版社1997年版,第3頁。

④參見《中國法學(xué)》,1997年第2期。

⑤皮純協(xié)、馮君《關(guān)于‘平衡論’疏漏問題的幾點(diǎn)思考》,載《中國法學(xué)》1997年第2期。

⑥孫國華《法理學(xué)教程》,人民大學(xué)出版社,1994年版,第314頁。

⑦姜明安《行政處罰立法價值目標(biāo)模式的確立》,載《行政法研究》1995年第2期。

⑧胡建淼《中國行政法學(xué)理論體系的模式的評判》,載《中國法學(xué)》1996年第1期。

⑨羅豪才《現(xiàn)代行政法的平衡理論》,北京大學(xué)出版社1997年版,第388頁.