農村環保法治探討論文
時間:2022-02-20 02:27:00
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一、農村環境問題原因分析
農村環境問題產生的原因是多方面的,主要歸咎于以下幾個方面:
(一)發展觀念和策略層面上的原因
這表現在:一些地方存在著單純的經濟觀念,片面理解“發展是硬道理”而一味追逐經濟指標,造成環保指標在經濟指標面前被不屑一顧,環境被置于犧牲品地位;一些地方秉承“靠山吃山,靠水吃水”的傳統觀念,沾沾自喜于“得天獨厚”的資源優勢,選擇了“殺雞取卵、竭澤而漁”的掠奪型開發的經濟發展模式,置環保于不顧;而一些地方片面追求城市化速度,農村環境成為城市化的“嫁妝”,這樣把局部利益與整體利益、短期效益與長遠利益對立起來,嚴重違背了自然規律、經濟發展規律與可持續發展戰略的要求。
(二)農村特定原因
除了上述原因外,還可從農村的特點和現狀中分析出更深層次的原因:一是農民及農村干部環境意識淡薄,農村人口文化程度整體較低,文盲、半文盲造就了法盲、半法盲;二是農民小農意識強,注重即時利益,“天生資源現就取,何管明天與子女”;三是農村干部和農民環保法律意識淡薄,公眾環保意識普遍較差。據調查,就全國而言,國民對于環境狀況的判斷大多是態度中庸,無敏感性,對許多根本性的環境問題缺少了解或根本不了解,而且相當一部分的社會公眾不愿意主動地去獲取環境知識。農村干部政策性意識濃厚,法律性意識較淡薄,以政策的原則性、實踐性、靈活性代替了法律法規的強制性、規范性、穩定性,造成農村環境法治建設障礙重重。四是農村法制教育與宣傳的虛無;由于我國農村環保法整體上仍未形成一個完整的體系,宣傳力度欠缺,農村環保法在廣大農村干部、群眾頭腦中仍是一個未知數。一些農民缺乏接近環保法、了解環保法的機會,于是也認識不了環保法的內在經濟動因。五是農民的相對貧困;相對貧困與農村環境問題相交叉、相重疊,以至造成從相對貧困到農村環境惡化的惡性循環。由于貧困,一些農民只能依靠對自然資源的過度懾取維持生計,由此造成該地區生態環境的進一步惡化,造成農民物質生活基礎的進一步薄弱而更加貧困。四是農村自然資源的產權不清;自然資源作為生產和生活資料,而這些資源根據憲法在權利歸屬上屬于國家所有,但其產生的相當部分的利潤或產品卻直接為私人所有,自然資源的產權不清直接造成了公有資源過度使用和濫用,同時也加劇了生態環境的惡化。
(三)環境法制層面上的原因
1、環境法律制度的相對落后與弱化嚴重制約著農村環境的保護與改善。
從我國生態環境現狀上來看,環境法制相對落后與弱化,主要表現在:重行政主導、公眾參與有限;重立法數量、執法與司法功能偏差;不同部門和層次的環境立法缺乏統一規劃協調;地方立法特色性不強,可操作性較差;重實體規范、程序規范欠缺;不少法律規范內容已不適應社會發展與環保新形勢的需要,一些立法空白亟須填補等等。這些相對落后與弱化環境法制嚴重制約著農村環境的改善和優化。由于我國許多環保法規存在出臺時間早、內容滯后、懲戒力度小等不完善之處,使得環保執法屢屢遭遇“制度的困局”。
2、農村環境立法滯后,指標不一,體系不健全至今我國的環境保護立法已初步形成了以1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》為主體的法律法規體系,制定和頒布了規章和地方法規660余件,還頒布了300多項環保標準。這些對農村環保事業的發展起到了一定的推動作用。但隨著市場經濟體制的建立,這一法律法規體系遠不能適應市場經濟發展的需要。首先,從其建立的經濟基礎與達到的目標上來看,這一法律體系是建立在靠行政指令來實施的人治型的計劃經濟基礎之上,而市場經濟體制要求建立的是一種法治型經濟;其次,從此體系的內容上看,現行體系中有關農村環保法律法規不多,民事法律規范性質的農村環保法律法規更少,以民商法性質為主體的環保法律法規也很少,遠跟不上市場經濟發展的需要;最后,此法律體系尚不健全。此體系中沒有綜合性的農業環境資源保護法規或條例,《環境保護法》對農業環境的涉及很簡單,而且未能將農業環境與農業自然資源的保護協調起來;另外,一些重要環境領域還存在立法空白,如程序法方面的有關環境評價法、排污費征收使用管理條例、農藥使用造成環境污染法等。3、執法偏軟,管理不善,監督不力目前,我國還未形成一個統一而完善的環境管理體制。現行的環境管理體制仍是按輔助性原則為依據的統分結合的多部門、多層次的執法管理體制,這樣形成了執法主體勢力割據的局面,致使權責不明,權力過于分散,從而使一些省、市級環境保護專門機構變成了本地區行政機關的附屬機構。為了一味提高本地區
的經濟效益而忽視了環境效益與社會效益,甚至一些縣、鎮領導認為只要經濟上去了,自然一切就都會搞好的,而對環保法置之不理,造成了地方保護主義極為嚴重。另外,各環保部門之間為了部門利益而互相扯皮,關鍵時刻相互推諉責任,形成了一種惡劣的部門保護主義,最終造成執法混亂,法律法規失去法律效力。
正是由于體制的不完善,監督力度自然也就上不去,對各鄉、村干部的依法行政、依法治村工作缺少監督,對于不依法行政、不依法治村而導致的農村不穩定的責任人,很少追究責任或進行必要的懲處。因執法主體繁雜,上下級形不成垂直關系。往往為了地區利益、部門利益,形成了上級有政策,下級有對策的應付局面,使許多監督政策不能得到實施,法律得不到執行,監督變得蒼白無力,環境污染日益嚴重。
二、農村環保法制建設的著力點
綜合以上對農村環境問題原因的分析,造成農村環境問題的關鍵因素是環境法制層面上的原因,依法治理農村環境問題是根本手段和必由之路,而農村環境立法是關鍵,本人認為,農村環境法制建設當前應抓以下幾個方面:
(一)充分立法
1、完善農村環保立法體系
為了適應農村市場經濟發展的需要,基于農村環保法制建設的現狀,需要構
筑一個較完善的、獨立的農村環保法律體系,把農村環保這一塊從整個環保法中
獨立出來,形成一個單獨針對農村的環保法律體系。此體系大致應由下列各部分
構成:一是憲法關于農村環境與資源保護的規定;二是農村環境與資源保護基本
法;三是農村環境與資源保護單行法;四是農村環境標準;五是其他部門法中關
于農村的環境與資源保護法律規范。2、抬升環保立法高度,修正立法理念
首先,既然環境保護是我國的一項基本國策,因此環境保護法應成為基本法,加大其權威性。其次,要改變“以罰為主”的立法觀念,以罰為主勢必導致違法主體追逐“違法利潤”;同時要改變以行政責任為主的污染責任制。“誰污染誰治理”是環境保護的一項基本原則,由于市場經濟的體系下的市場主體具有趨利性,往往出現環境破壞者為經濟利益寧愿被行政處罰也不去治理污染的現象。對于污染防治已不能完全依靠單一的行政責任,污染防治應當向行政責任與刑事責任相融合的立法方向發展,將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。最后,環境保護法應明確環保部門對環境保護統一監管的地位和各有關部門在環境保護方面應履行的職責,強化環保部門的執法權威;明確有關部門失職、瀆職的責任追究,并在環境保護法中增加完善政績考核、建立政府環境責任追究和法律監督機制。
3、《刑法》、《行政訴訟法》的配合與支持
一是在刑法中增設生態破壞罪,將更多的污染環境的行為上升到“犯罪行為”加以處罰。二是考慮到環境犯罪的危害、特點以及國外在這個領域規定的無過錯責任原則,我們也應把這類行為規定為犯罪行為,也應對環境犯罪實行無過錯責任原則。三是建立環境行政公益訴訟制度,形成民事責任、行政責任、刑事責任“三責并舉”的環境違法制裁機制,這有利于依法加大環保力度和公眾參與環保事業。同時訴訟受案范圍可適當予以擴展,如行政機關不當作為、不作為等均應納入環境行政公益訴訟的受理范圍。四是采用權責相連的私法方法,按照《民法通則》的規定,我國自然資源的所有權屬于國家或者集體,在一定時期內使用權與所有權相分離,盡管法律明確規定使用人“有管理、保護、合理利用的義務”,但使用人往往為了追求更多的經濟利益而逃避這種義務,在使用資源過程中將個人成本轉嫁于社會或他人,從而使個人收益大于社會收益,資源的破壞結果卻要由社會或他人承擔。但是,如果采用私法的方法允許農民承包自然資源,并給予一定的物權,行為人就會從自身的利益出發,做到對環境的保護。
(二)嚴格執法
在做到農村環保有法可依的前提下,如不能做到有法必依、違法必究和執法必嚴,農村環保法治也是一句空話。為此應從注重以下幾方面的工作:
一是健全執法管理體制;應建立一個從中央到地方進行垂直管理的專門環保機構,國家環保總局對全國環保進行統一部署、管理、指揮、協調,各地政府參與輔助本地環保機構工作,另外各部門環保執法機構也應由環保分局來擔任。這樣,有利于有效地制止地方保護主義與部門保護主義。
二是強化執法隊伍,不斷提高執法水平;要不斷提高各級執法隊伍人員的政治覺悟和環保技能,同時也要妥善安排好農村環保執法人員的待遇問題,做到賞罰分明,調動環保執法人員的積極性。執法人員必須從觀念上實現兩個轉變,即由權力至上向法律至上轉變,由人治向法治轉變,在行政執法中做到不越位、不缺位、不錯位。三是完善行政執法責任制;進一步明確每個執法崗位和執法人員的執法任務、權限、標準、程序及違法執法、不作為應承擔的責任。完善行政處罰報告和備案制度,制定和完善工作程序和廉政規范。強化執法人員執法資格管理。
四是加大處罰力度;環保工作的重點是加大環境執法的力度,當然處罰要以環境法律的規定標準為尺度,處罰時能盡量考慮規定標準的上限,使違法成本高于違法收益。同時環境防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展,將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。
(三)加大法律監督
在我國環境法律監督體系中,權力機關的監督和行政機關的監督在近年來發
揮了重要作用,但各政黨和社會團體組織的監督主要以輿論監督的形式出現,但
我國輿論監督程度很低,作用很有限。司法監督主要是人民檢察院的監督,在環
境監督領域這塊基本上是空白。人民群眾的監督主要表現為以環境評價制度等為
內容的公眾參與,這要求在加強公眾宣傳的同時,培植一批環境監督員,并給予
必要的保障。
農村環保執法監督機制應由二個監督層面組成:一是上下級政府監督關系,即上級政府把下級政府關于環保工作開展的好壞作為政績量化考核一項依據;二是環保機關形成上下級的垂直監督關系。國家環保總局要從法律和行政上對各級環保機關各部門加大稽查力度。對個別環保機構環保不力或不作為進行嚴格查處,追究有關責任人的法律責任及行政責任,這二種監督制度的實施既能克服地方保護主義與部門保護主義的發生,又能在人民群眾中樹立起環保部門的執法權威,保證農村環保法制建設順利進行。
三、環境法治的配套措施安排
法治是農村環境保護的關鍵一著,但決非農村環境治理的全部,必須得到以下幾方面的配合與協同:
(一)環保教育與環保法治相結合
加強環保法制宣傳,提高農村干部和農民的環保法律意識是農村環保工作的基礎。目前一些農民和一些農村干部對環保還存有模糊認識,環保法律意識極其淡薄。因此,在廣大農村必須加大環保意識和環保法律法規的宣傳力度。鼓勵和引導農村干部帶頭學法、用法,提高依法治村的能力,以“發現得早、化解得了、控制得住、處置得好”為目標。
(二)環境制度安排與環境法治相呼應
環境制度安排上可考慮以下幾項:一是建立和強化農村環境監測、信息披露制度,追究謊報、瞞報者的法律責任處罰;二是規范行政程序,嚴格農村新、改、擴建項目的審批,防止污染源從農村生成或向農村轉移;三是從實際出發,科學合理地建立農村環保考核指標體系和農業環保責任制度,將其納入了政府目標責任書。四是完善有利于環境保護的產業政策、財稅政策、價格政策,建立農村環境補償機制,強化全社會節約資源、保護環境的責任。五是建立環境影響評價制度,積極推行規劃和政策方面的環境影響評價,如對土地利用、區域開發、能源、水利、交通、旅游、資源利用等規劃的環境影響評價工作。
【摘要】我國農村環保法治是我國農村法制建設中的重要內容。本文從公眾層面、制度層面、法制層面對我國農村環保進行了分析,并從農村環境立法、執法、制度安排等方面提出了健全和完善農村環保法治的設想。
【關鍵詞】農村環境法治
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