水利事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)管論文

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一、水利事業(yè)單位投資企業(yè)的現(xiàn)狀

1.水利事業(yè)單位投資企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)問(wèn)題

①資產(chǎn)規(guī)模較小導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各事業(yè)單位從自身業(yè)務(wù)范圍出發(fā)設(shè)立企業(yè)，這造成了投資企業(yè)數(shù)量多、資產(chǎn)規(guī)模較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯的現(xiàn)狀。根據(jù)水利部財(cái)務(wù)司最新統(tǒng)計(jì)，部所屬事業(yè)單位中有123家投資設(shè)立了808家企業(yè)，其中全資企業(yè)有671家，這些企業(yè)的資產(chǎn)總額還不到萬(wàn)億元。根據(jù)《中央企業(yè)2013年度總體運(yùn)行情況》報(bào)告顯示，國(guó)資委監(jiān)管的113家中央企資產(chǎn)總額35萬(wàn)億元，其中資產(chǎn)總額超過(guò)千億元的企業(yè)68家。因企業(yè)資產(chǎn)分散、戰(zhàn)略定位不準(zhǔn)、市場(chǎng)目標(biāo)多元等問(wèn)題，這些企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，盈利水平低下，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力較弱。近幾年企業(yè)平均保值增值率在102%～105%之間，低于國(guó)資委監(jiān)管的央企2013年度平均國(guó)有資本保值增值率的106.5%。

②投資層級(jí)過(guò)長(zhǎng)，不利于管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有的事業(yè)單位投資企業(yè)層級(jí)達(dá)到7級(jí)。復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈條造成了企業(yè)主業(yè)不突出、股權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰，既不利于投資企業(yè)的良性運(yùn)行,也不利于上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督檢查和有效控制。

2.事業(yè)單位所屬企業(yè)人事管理機(jī)制復(fù)雜

隨著事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，人員分流是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的重要工作。一些事業(yè)單位為了安置分流人員，將事業(yè)單位改革中的部分員工通過(guò)投資新辦企業(yè)進(jìn)行安置。這些企業(yè)的設(shè)立沒(méi)有市場(chǎng)目標(biāo)，沒(méi)有核心產(chǎn)品，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，也無(wú)法獨(dú)立生存，長(zhǎng)期依靠政策性補(bǔ)貼勉強(qiáng)生存。另外，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)與投資企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)之間存在重疊的問(wèn)題。部分人員不僅在事業(yè)單位任職,還在企業(yè)中掛職；或者本人在事業(yè)單位任職，近親家屬在相關(guān)下屬企業(yè)任職。這就造成政企不分、人事混亂、自己監(jiān)管自己，監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)，內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理機(jī)制不規(guī)范

按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位投資企業(yè)應(yīng)按照《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定計(jì)入“長(zhǎng)期投資”科目核算，同時(shí)通過(guò)“事業(yè)基金—一般基金”和“事業(yè)基金—投資基金”核算。據(jù)水利部財(cái)務(wù)司調(diào)查，部分事業(yè)單位投資企業(yè)違反規(guī)定通過(guò)“其他應(yīng)收款”或“專項(xiàng)應(yīng)收款”等科目核算，有的雖進(jìn)入了“長(zhǎng)期投資”科目，但未通過(guò)“事業(yè)基金”核算，這造成決算報(bào)表不能正確反應(yīng)單位資金變化。事業(yè)單位資金往來(lái)記賬規(guī)則違背財(cái)稅制度。有的企業(yè)為偷逃企業(yè)所得稅，以勞務(wù)費(fèi)名義向事業(yè)單位轉(zhuǎn)移收入，事業(yè)單位同時(shí)沖減事業(yè)支出，造成事業(yè)單位事業(yè)支出和收入不實(shí)。部分事業(yè)單位以非貨幣資產(chǎn)甚至是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資企業(yè)不按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和備案管理，國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值被低估，出資股權(quán)比例被降低，在一定程度上造成了國(guó)有資產(chǎn)的貶值、轉(zhuǎn)移甚至流失。

4.企業(yè)管理與激勵(lì)機(jī)制制度不完善事業(yè)單位投資企業(yè)的行政化管理

目前仍是主流模式，對(duì)投資企業(yè)的高管缺乏有效激勵(lì)和約束機(jī)制。雖然水利部相關(guān)部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于企業(yè)管理者薪資與經(jīng)營(yíng)效益盈虧掛鉤的政策，但考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性值得商榷。同時(shí)，調(diào)動(dòng)員工積極性的手段不多，員工薪酬體系的激勵(lì)機(jī)制不足，企業(yè)創(chuàng)造效益的動(dòng)力缺乏。在人才引進(jìn)機(jī)制上受體制制約嚴(yán)重。事業(yè)單位投資企業(yè)在人員招聘上存在復(fù)雜的“裙帶”關(guān)系，“蘿卜招聘”現(xiàn)象，無(wú)法引進(jìn)真正適合自身企業(yè)發(fā)展，幫助企業(yè)發(fā)展的人才。人才的缺失，先進(jìn)理念的不足使得企業(yè)在市場(chǎng)中缺少前瞻性、競(jìng)爭(zhēng)性。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)投資企業(yè)監(jiān)管的措施和建議

針對(duì)上述現(xiàn)象，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位履行出資人職責(zé)，建立以產(chǎn)權(quán)管理為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度，這是加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)投資企業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)。

1.促進(jìn)事業(yè)單位投資企業(yè)前期可行性論證和民主決策,加快水利事業(yè)單位分類(lèi)改革步伐

2011年3月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，水利部事業(yè)單位要貫徹指導(dǎo)意見(jiàn)的要求，對(duì)轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，按照有關(guān)規(guī)定通過(guò)合并、劃轉(zhuǎn)等方式與投資企業(yè)脫鉤。事業(yè)單位投資新企業(yè)要進(jìn)行詳細(xì)、充分的可行性研究，了解相關(guān)投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃，對(duì)市場(chǎng)供求現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)、行業(yè)前景等進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，必要時(shí)可聘請(qǐng)專業(yè)的人員或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，組織可行性論證并撰寫(xiě)可行性報(bào)告。從根本上杜絕事業(yè)單位投資企業(yè)的盲目性、隨意性，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)安全。

2.以效率為原則，整合資源、減少層級(jí)、推行扁平管理針對(duì)目前投資企業(yè)層級(jí)較多的

現(xiàn)狀，應(yīng)減少層級(jí)，縮短管理鏈條，實(shí)現(xiàn)扁平化發(fā)展。要貫徹落實(shí)水利部相關(guān)文件精神，對(duì)3級(jí)以下符合主業(yè)發(fā)展方向的投資企業(yè)，通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式提升管理層次。對(duì)非主業(yè)、效益差、負(fù)債率高的企業(yè)，可無(wú)償劃轉(zhuǎn)、改制、出售、解散或?qū)嵤┢飘a(chǎn)等手段進(jìn)行整合。對(duì)因債務(wù)、擔(dān)保等原因難以注銷(xiāo)破產(chǎn)的企業(yè)，可先歇業(yè)。通過(guò)整合，形成一批主業(yè)突出、資產(chǎn)規(guī)模較大、盈利能力持續(xù)的企業(yè)，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

3.貫徹國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)精神，試行建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司

對(duì)事業(yè)單位投資企業(yè)的性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)。以資本密集型、技術(shù)密集型、勞動(dòng)力密集型為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)化程度高、有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，進(jìn)行股份制改造，引入多元投資主體，實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)。對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)目標(biāo)單一，地域性強(qiáng)，發(fā)展制約因素較多的企業(yè)，通過(guò)兼并重組方式進(jìn)行資源整合，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)水利系統(tǒng)事業(yè)單位投資企業(yè)的資產(chǎn)整合，建立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的治理結(jié)構(gòu)，負(fù)責(zé)企業(yè)的內(nèi)部管理。事業(yè)單位以出資人身份通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資本的意圖。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人不再由政府直接任免，改為股東大會(huì)選聘產(chǎn)生，并經(jīng)政府主管部門(mén)履行備案。

4.建立健全責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的激勵(lì)約束機(jī)制

在貫徹落實(shí)《水利部關(guān)于印發(fā)〈規(guī)范水利部事業(yè)單位所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理指導(dǎo)意見(jiàn)〉和〈規(guī)范水利部事業(yè)單位所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》文件精神基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度、行業(yè)平均利潤(rùn)水平等情況的差異，進(jìn)一步完善企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，對(duì)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)充分的企業(yè)逐步加大EVA（經(jīng)濟(jì)增加值）在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的比重。建立以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制為前提、以績(jī)效考核制度為手段、以激勵(lì)約束制度為核心的一整套激勵(lì)約束管理機(jī)制。

5.人力資源管理機(jī)制市場(chǎng)化

素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍是企業(yè)成功制勝的根本性資源。因此，不僅要完善人才引進(jìn)機(jī)制，建立市場(chǎng)人才評(píng)價(jià)和準(zhǔn)入制度，引進(jìn)海內(nèi)外優(yōu)秀人才，特別是重點(diǎn)引進(jìn)掌握核心技術(shù)和豐富資源的海外人才，建立有效的聘用爭(zhēng)端解決機(jī)制，為有關(guān)聘用問(wèn)題提供有效的咨詢意見(jiàn)和解決方法。而且還要?jiǎng)?chuàng)新人才引進(jìn)方法，建立求有所用、來(lái)去自由的柔性流動(dòng)機(jī)制，建立專職兼職相結(jié)合的人才引進(jìn)方法，建立完善詳盡的人才考核制度，健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

6.落實(shí)《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，嚴(yán)格水利系統(tǒng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理和監(jiān)督

《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在維護(hù)國(guó)家和出資人利益、忠實(shí)履行職責(zé)、正確行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、勤儉節(jié)約、作風(fēng)建設(shè)等方面的行為規(guī)范，規(guī)定了不得有的39種行為，要求將這些規(guī)定納入公司章程，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，并規(guī)定了違反規(guī)定行為的處理措施。進(jìn)一步完善國(guó)有水利企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，健全職代會(huì)制度，強(qiáng)化上級(jí)單位對(duì)下級(jí)企業(yè)的監(jiān)督管理責(zé)任，一級(jí)管一級(jí)，人人負(fù)責(zé)任，層層抓落實(shí)，切實(shí)做到預(yù)防為先、關(guān)口前移，及時(shí)糾正并嚴(yán)肅處理違反“若干規(guī)定”的行為。

7.強(qiáng)化事業(yè)單位對(duì)企業(yè)的活動(dòng)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)管

一是要督促企業(yè)建立完善、有效的法人治理結(jié)構(gòu)。建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批制度和財(cái)務(wù)管理制度等，形成有效的制度管理體系，以制度管理規(guī)范日常經(jīng)營(yíng)管理。二是加強(qiáng)日常監(jiān)督。企業(yè)重大決策和管理事項(xiàng)要向事業(yè)單位報(bào)批或備案，事業(yè)單位通過(guò)委派高級(jí)管理人員的方式參與企業(yè)的日常管理進(jìn)行日常監(jiān)督。為加強(qiáng)監(jiān)督，可定期或不定期對(duì)不同崗位管理人員進(jìn)行輪換。三要加強(qiáng)企業(yè)活動(dòng)審計(jì)監(jiān)管。在有條件的情況下企業(yè)應(yīng)該建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，建立符合企業(yè)發(fā)展的審計(jì)章程，明確審計(jì)師在審計(jì)工作中的職責(zé)范圍，對(duì)企業(yè)的組織控制、風(fēng)險(xiǎn)、治理、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行常態(tài)化的檢查和評(píng)價(jià)。四要定期邀請(qǐng)專家進(jìn)行外部審計(jì)工作，內(nèi)外結(jié)合，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制管理。

作者:肖莉王珩郭衛(wèi)平單位:中國(guó)水利水電出版社