海南宰客事情引發(fā)旅游法研討

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近年來(lái)，隨著我國(guó)旅游事業(yè)的迅速發(fā)展，旅游亂象也愈演愈烈。特別是今年春節(jié)，海南旅游“宰客門”事件再次在全國(guó)引起強(qiáng)烈反響。旅游經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范、市場(chǎng)誠(chéng)信缺失、導(dǎo)游素質(zhì)和服務(wù)不到位、地區(qū)和行業(yè)壁壘依然存在、行業(yè)存在監(jiān)督真空等等，旅游法律糾紛日益多樣化，旅游投訴問(wèn)題逐漸尖銳化。究其原因，是我國(guó)目前旅游法體系不夠適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展，法律在旅游業(yè)的發(fā)展中沒(méi)有起到應(yīng)有的保駕護(hù)航的規(guī)范作用。法律在旅游業(yè)中的缺失成為制約我國(guó)旅游業(yè)健康快速發(fā)展的瓶頸。

一、目前我國(guó)旅游法存在的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

(一)通用性規(guī)范無(wú)法全面調(diào)整，專門性規(guī)范層次低，效力差

我國(guó)目前有兩類調(diào)整旅游關(guān)系的法律規(guī)范：一類是《民法通則》、《合同法》、《文物保護(hù)法》等通用性法律法規(guī)；另一類是專門性旅游法律法規(guī)，如《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》、《旅游業(yè)治安管理辦法》及各省、市制定的旅游管理?xiàng)l例等。但時(shí)至今日我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)的綜合性的旅游基本法，這與旅游業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位極不相稱。旅游業(yè)有其特殊性，單靠通用性法律無(wú)法全面調(diào)整。而專項(xiàng)旅游法律法規(guī)涉及旅行社、飯店、旅游車（船）、導(dǎo)游人員、風(fēng)景名勝資源管理等多領(lǐng)域多行業(yè)，不夠統(tǒng)一，規(guī)定之間還存在不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的現(xiàn)象。而且這些專門性旅游業(yè)法律規(guī)范的效力層級(jí)低、權(quán)威性不夠，尤其是一些地方性法規(guī)，有些還屬于“內(nèi)部規(guī)定”，只有有關(guān)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行并未對(duì)公眾公開(kāi)，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威性、統(tǒng)一性和透明度。

（二）橫向調(diào)整的法律規(guī)范欠缺

現(xiàn)有的旅游法規(guī)范偏重縱向法律關(guān)系，及政府主管部門和各旅游企業(yè)之間的關(guān)系。但在旅游業(yè)實(shí)踐中大量發(fā)生的卻是橫向法律關(guān)系即旅游經(jīng)營(yíng)者之間或旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者與旅游者之間的法律關(guān)系。橫向調(diào)整的法律規(guī)范的欠缺導(dǎo)致旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者之間的糾紛屢屢發(fā)生，而且得不到很好的解決。

（三）保護(hù)旅游者合法權(quán)益的法律欠缺

旅游者合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，既要加強(qiáng)立法工作，執(zhí)法工作，又要增強(qiáng)人們的法律意識(shí)。從我國(guó)的實(shí)際情況看，不僅普遍存在著法律意識(shí)淡薄的問(wèn)題，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)保護(hù)旅游者權(quán)益的重要性還缺乏必要的認(rèn)識(shí)，而且旅游者也缺乏自我保護(hù)的法律意識(shí)。大多數(shù)旅游者不清楚自己享有的權(quán)利，不懂得如何保護(hù)自己的權(quán)益，在權(quán)益受到損壞時(shí)不知道或者不愿意用法律武器保護(hù)自己，致使不法旅游經(jīng)營(yíng)者更加肆無(wú)忌憚的侵犯旅游者的合法權(quán)益。

（四）旅游合同糾紛處理的法律規(guī)范過(guò)于簡(jiǎn)陋，缺乏可操作性

旅游合同在我國(guó)的合同法中仍屬于無(wú)名合同，目前處理旅游合同糾紛的處理辦法是：依照《民法通則》和《合同法》總則的規(guī)定，類推適用合同法分則相關(guān)條款。但旅游合同不同于一般的合同，有其特殊性，有些情況下用以上方法無(wú)法對(duì)另一方進(jìn)行有效的補(bǔ)償，從而不利于保障旅游者的合法權(quán)益，也不利于旅游市場(chǎng)的成熟與穩(wěn)定。我國(guó)國(guó)家旅游局早在1982年就組織專家成立了《中華人民共和國(guó)旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，并于1985年底提交了第一次送審稿，但整整30年過(guò)去了我國(guó)旅游基本法仍未出臺(tái)。

二、旅游基本法遲遲不能出臺(tái)的原因分析

（一）立法出發(fā)點(diǎn)有失偏頗

雖然通過(guò)立法取得管理權(quán)限已經(jīng)不是當(dāng)今世界立法的主線，甚至還受到嚴(yán)格的限制，但我國(guó)立法工作中仍將權(quán)限的劃分作為立法出發(fā)點(diǎn)來(lái)考慮問(wèn)題。旅游是綜合性很強(qiáng)的行業(yè)，餐飲、交通、購(gòu)物、娛樂(lè)等都是旅游必不可缺少的內(nèi)容。單是我國(guó)旅游景點(diǎn)景區(qū)所有制隸屬關(guān)系就政出多門，錯(cuò)綜復(fù)雜。風(fēng)景名勝區(qū)歸建設(shè)部門管理，自然保護(hù)區(qū)歸林業(yè)部門管理，寺廟道觀歸宗教部門管理，文物遺址、博物館歸文化部門管理，地質(zhì)公園歸國(guó)土資源部門管理，海濱水域、島嶼歸海洋漁業(yè)部門管理。這些部門都有相應(yīng)的法律法規(guī)和資源管轄權(quán)，或多或少都有本位主義、部門保護(hù)主義傾向，以為旅游立法只是為旅游部門爭(zhēng)權(quán)奪利，必然會(huì)傷及本部門的行業(yè)管理權(quán)、資源支配權(quán)、經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。所以旅游法草稿在征求部門意見(jiàn)過(guò)程中或“磨損變形”或“拋錨擱淺”，一關(guān)放過(guò)一關(guān)攔，最后不得不因意見(jiàn)分歧使旅游基本法的出臺(tái)被一拖再拖。

（二）旅游業(yè)涉及面廣，立法難度大

目前，我國(guó)旅游業(yè)已開(kāi)始向大旅游模式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，其涉及到的部門之多也是前所未有的，而且旅游的核心是服務(wù)，對(duì)象是人，不像以貨物為核心內(nèi)容的商業(yè)那樣易于制定統(tǒng)一劃的規(guī)則。一部旅游基本法就像是一部社會(huì)協(xié)調(diào)法，牽涉到方方面面，即使一些強(qiáng)烈呼吁旅游法出臺(tái)的專家學(xué)者，也大多從旅游立法的必要性角度去談，而避免涉及到有關(guān)立法技術(shù)性的具體層面的立法操作。因此，旅游立法的可操作性低，立法難度大也是旅游基本法難以出臺(tái)的重要原因。

（三）旅游研究的滯后性

隨著“依法治國(guó)”戰(zhàn)略方針的提出，我國(guó)的法制取得了巨大的成就。但較之于法制建設(shè)比較成熟的國(guó)家，我國(guó)的法制建設(shè)仍處于探索階段，法制體系還不夠完善，特別是對(duì)于旅游法的研究仍屬于缺失領(lǐng)域。我國(guó)大量法律研究集中在民法、商法、刑法等幾大部門法。對(duì)于旅游法進(jìn)行專門研究的人才寥寥無(wú)幾。法律只是對(duì)現(xiàn)有現(xiàn)象的描述。任何立法工作都離不開(kāi)法學(xué)專家的支持。因此旅游法專家的缺失也是旅游基本法難以出臺(tái)的另一重要原因。

三、我國(guó)制定旅游基本法的必要性

（一）制定旅游基本法是我國(guó)旅游業(yè)健康發(fā)展的客觀需要

旅游業(yè)是一個(gè)跨部門、牽涉面廣、受制約因素多的產(chǎn)業(yè)，具有綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)，旅游部門又是一個(gè)求人多，管理“硬手段”少的部門，各地旅游質(zhì)監(jiān)所處理投訴難度大，再加上地方保護(hù)主義和缺少必要的旅游法律可依，因此必須盡快出臺(tái)旅游業(yè)的基本法———《中華人民共和國(guó)旅游法》，以促進(jìn)和保障旅游業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游業(yè)的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)旅游業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)系。我國(guó)旅游業(yè)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，已經(jīng)具備了相當(dāng)大的行業(yè)規(guī)模，亟需將旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用法定化，以促進(jìn)和保障旅游業(yè)的健康發(fā)展。全社會(huì)對(duì)旅游業(yè)的性質(zhì)、特點(diǎn)及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用等，都有了基本的認(rèn)識(shí)和了解，認(rèn)同了旅游業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)了旅游業(yè)存在的問(wèn)題，感受到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問(wèn)題。

（二）制定旅游法是健全我國(guó)法律體系的必然要求

與完善的旅游法律體系相比,我國(guó)的“旅游基本法”———旅游法還處于缺位狀態(tài)。有關(guān)的民事基本法,內(nèi)容沒(méi)有反映旅游活動(dòng)的內(nèi)在特殊規(guī)律,缺乏針對(duì)性和可操作性,使旅游民事法律關(guān)系的調(diào)整沒(méi)有直接的法律依據(jù)。目前我國(guó)的旅游法律體系主要是國(guó)務(wù)院的條例如《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、國(guó)家旅游局的規(guī)章及各地方性法規(guī),這些法規(guī)在立法層次上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,都沒(méi)有從宏觀上對(duì)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的原則和措施作出規(guī)定，僅對(duì)旅游業(yè)的縱向法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整；在立法內(nèi)容上,較多的體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門割據(jù)的行政色彩,較少反映旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)律及統(tǒng)一市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)特征；各地方法規(guī)也由于缺乏國(guó)家綜合性法律的約束和引導(dǎo),立法水平參差不齊,實(shí)施效果不一,還在一定程度上助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義,易于造成旅游經(jīng)濟(jì)的地域分割,難以形成統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)。地方上不顧實(shí)際情況,競(jìng)相將旅游業(yè)作為本地的支柱產(chǎn)業(yè),一些邊遠(yuǎn)地區(qū)和省份都規(guī)定旅游扶貧的發(fā)展戰(zhàn)略這些做法違背了旅游是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物這一客觀規(guī)律,非常可能造成旅游資源的破壞和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。同時(shí),多年來(lái)的旅游管理實(shí)踐表明,僅靠單項(xiàng)法規(guī),不足以調(diào)整旅游活動(dòng)中產(chǎn)生的所有旅游法律關(guān)系。因此,從健全我國(guó)旅游法律體系的角度,全面考慮行業(yè)立法的整體完善,制定旅游法是非常必要也是非常迫切的。

四、旅游法制體系應(yīng)包括的體系

（一）旅游法

是旅游法制體系中的基本法、主體法，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定頒布。

（二）旅游行政法規(guī)

由國(guó)務(wù)院依據(jù)法定程序和條件制定的關(guān)于國(guó)家旅游行政管理活動(dòng)方面的規(guī)范性文件。

（三）旅游部門規(guī)章

由國(guó)家旅游局依據(jù)法定程序和條件制定的規(guī)范性文件。

（四）地方性旅游法規(guī)

由地方人大和政府依據(jù)法定職權(quán)和程序、結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要制定的規(guī)范性文件。實(shí)踐表明，沒(méi)有強(qiáng)健的旅游法制，就不會(huì)有有序的市場(chǎng)環(huán)境，就不可能進(jìn)入世界公認(rèn)的旅游發(fā)達(dá)國(guó)家行列。[2]以英國(guó)、法國(guó)和西班牙為例，三國(guó)均是世界著名的旅游大國(guó)，同時(shí)也是旅游法制相當(dāng)健全的國(guó)家。三國(guó)都制訂了大量的旅游法律法規(guī)，各級(jí)旅游管理部門職能清晰，旅行社管理執(zhí)法如山，游客權(quán)益保障絲絲入扣，導(dǎo)游資格審核層次嚴(yán)明，三國(guó)在旅游立法執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)很值得我國(guó)借鑒和參考。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已逐漸步入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法制國(guó)家已寫(xiě)進(jìn)我國(guó)憲法“，法治”觀念正在逐步深入人心。旅游法制是我國(guó)社會(huì)主義法制的一個(gè)重要組成部分，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法治旅、依法興旅已成為擺在我們面前的一個(gè)重要課題。要使我國(guó)旅游業(yè)在世界旅游業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的新形式下健康有序地發(fā)展，使我國(guó)盡早步入世界旅游強(qiáng)國(guó)的行列，就必須不斷完善我國(guó)旅游立法，健全旅游法制。我國(guó)旅游立法滯后，旅游立法研究也相對(duì)薄弱，學(xué)術(shù)界還應(yīng)不斷加強(qiáng)旅游立法和法制建設(shè)方面的研究，為構(gòu)建有中國(guó)特色的旅游法律體系和良好的法律環(huán)境多提供理論指導(dǎo)。