水利樞紐招標合同管理風險管控分析

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摘要:招標采購與合同管理過程中的各種風險管控是小浪底水利樞紐運行投資管理的重點和難點，結合小浪底水利樞紐運行期間的管理實踐，分析了招標采購與合同管理中的廉政風險、法律風險、管理風險等風險因素。根據對各風險因素的分析，小浪底管理中心采取明確職責分工、強化權力運行約束、規范招標采購方式和主體、規范招標采購文件編制和審查、規范投標文件評審、嚴格合同管理、建立實時信息報告制度、強化責任追究等措施，并建立了招標采購與合同管理風險防控體系，以降低各種風險發生的概率。提出小浪底管理中心應強化招標采購標準范本的應用、合理設置合同雙方權利和義務、嚴格合同分包管理、確保涉及農民工及中小企業的合同款支付等措施。

關鍵詞:運行管理期;招標采購與合同管理;風險管控;小浪底水利樞紐

小浪底水利樞紐自2000年1月首臺機組并網投入運行以來，已經安全生產運行超過5300d，在發揮巨大社會效益、生態效益的同時，取得了較好的經濟效益。水利部小浪底水利樞紐管理中心(簡稱小浪底管理中心)，全面承擔小浪底水利樞紐的生產經營、償還貸款，以及實現資產保值增值等任務。小浪底管理中心運用小浪底水利樞紐和西霞院反調節水庫，以安全第一和公益性優先為原則充分發揮樞紐綜合效益。如何管控招標采購與合同管理過程中的各種風險，是樞紐運行投資管理的重點和難點。筆者結合小浪底水利樞紐運行期間的管理實踐，就招標采購與合同管理風險管控開展探討。

1招標采購與合同管理風險分析

招標采購、合同簽訂與管理過程中風險無處不在。風險因條件而發生，有外因和內因。本文不討論因外部自然環境、政策法規變化等而產生的風險，僅結合小浪底水利樞紐實際工作，對一些已經發生過、發生概率較大或者可能造成嚴重后果的主要內在風險進行分析。1．1廉政風險。廉政風險點主要包括:一是化整為零規避招標，將達到招標起點標準的項目或金額進行分割，使得分割后的項目金額在必須招標起點金額以下，從而達到直接選定承包單位的目的;二是應公開招標采購的項目選擇邀請招標采購方式，從而限制潛在投標人范圍，易滋生腐敗;三是故意設置只有個別投標人能夠滿足的條件，排斥潛在投標人，不能形成公平、公正、公開的競爭，從而達到指定中標人的目的;四是在評標環節，評標專家與投標單位有利益關系，不能公正、嚴格執行評標標準，帶有主觀傾向進行評標;五是在合同簽訂后，合同條款履行、質量控制、合同變更處理、合同價款支付、驗收等環節可能發生權錢交易等廉政風險點。1．2法律風險。隨著我國招標投標、政府采購法律法規體系的完善，招標采購工作的每一個環節、流程都有嚴格的法律條文及相關文件規定。結合小浪底招標采購實踐，違法違規風險點主要有以下兩個方面。(1)招標采購人違法違規風險。招標采購人的違法違規風險主要有:招標采購方式不合法風險，比如應公開招標的采用邀請招標或單一來源采購;排斥或限制潛在投標人風險，如不根據招標采購項目的具體特點和實際需要設定資格、技術、商務條件等;招標采購公告及文件的發出時間、招標文件修改澄清時間、投標文件遞交時間、中標候選人公告時間、投標有效期、簽訂合同時間等不合法的風險;未按照招標文件和中標人的投標文件與中標人簽訂合同的風險。(2)投標人違法違規風險。投標人的違法違規風險主要有:投標人主體不合格，如法定代表人為同一人的兩個及以上法人共同參與投標等，這些問題一經發現將被取消投標資格;投標人串標、圍標的風險，投標人之間協商投標報價等實質性內容、約定中標人、故意壓低或抬高投標價以影響中標結果等;在投標時弄虛作假。小浪底管理中心在近幾年的招標采購活動中查處過多起投標人造假事件，如偽造業績、提供虛假財務報表和獲獎情況等。1．3管理風險。(1)招標文件編制不規范風險。招標采購文件編制不規范、質量不高往往會帶來以下風險:一是投標人資格條件設置偏高或偏低，評標方法設置不合理，技術要求不明確或不完善，導致投標競爭性不強、失敗或選不到滿意的中標人;二是沒有編制完善的合同條款，導致合同簽訂后無法履行、缺乏約束性，甚至合同雙方產生較大爭議。(2)合同履行不到位風險。影響合同履行的因素很多，既有發包方的因素，也有承包方的因素，主要有:發包人提供的項目資金、現場條件不到位，現場管理水平有限等;承包方不能按照合同保證人員、設備、材料到位，不能嚴格控制施工質量、進度，安全措施不能保證;合同價格不合理，過低的合同價格可能導致承包方偷工減料、甚至中止執行合同;合同條款不完善，可能導致合同履行缺乏約束性，雙方出現爭議。(3)合同變更過多風險。合同履行過程中因設計、現場條件、發包人要求、承包人施工等因素變化而導致合同出現變更。導致合同變更較大的風險點主要有:項目前期工作質量不高、設計不完善等;發包人沒有按照合同提供現場條件，如現場供水、供電條件不具備等;合同中技術標準和要求不明確，或者合同簽訂后隨意提高標準、增加功能要求等;項目實施前承包人沒有編制詳細的實施方案并報發包人批準，在實施過程中隨意變更實施方案。雖然小浪底水利樞紐項目招標采購與合同管理實際發生的風險事件并不多，主要為投標人圍標、串標事件，但是為了防患于未然、避免造成損失，小浪底管理中心根據各風險因素發生的可能性、造成的危害程度進行量化分析，得出各風險因素防控重要值，根據重要值確定重要程度，以采取精準防控措施。小浪底水利樞紐運行期招標合同管理風險及其權重、各風險防控重要值［1］見表1。

2主要風險管控措施

根據對各風險因素的分析，小浪底管理中心建立了招標采購與合同管理風險防控體系，降低各種風險發生的概率［2］。小浪底管理中心為了貫徹落實水利部“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，在防范招標采購與合同管理的各種風險、規范相關管理工作方面多措并舉，堅決遏制招標采購活動中的圍標串標、借用資質等違法違規行為，加強廉政風險點管控，提高管理水平，見圖1。(1)明確職責分工。小浪底管理中心及所屬公司以獨立法人為單位各自負責其管理范圍內的項目招標(采購)、合同簽訂及管理工作。招標(采購)階段以招標責任部門為主，技術管理部門、項目管理部門、合同簽訂部門配合;合同履行階段以項目管理部門為主，合同簽訂部門、技術管理部門配合。各部門對所負責的工作質量、進度負責。責任部門確定項目的分管領導、項目負責人和具體工作人員，明確相應的職責、權限。(2)強化權力運行約束。招標(采購)文件履行編制、審查和批準程序;開標、評標一般在配備有視頻、音頻監控設施的專用評標室內進行，評標委員會按照有關法規、制度規定組成;合同簽訂、履行、驗收管理由不同部門或人員分別負責;中間計量、現場簽證、變更和結算由不同部門、不同責任人簽署、負責，形成相互制約、相互監督的機制，把權力關在制度的籠子里。(3)規范招標采購方式和主體。依法必須招標的項目采用招標方式，不屬于依法必須招標的項目，按照非招標采購相關規定采購。項目建設涉及的性能、品質、價格差別較大、使用量較大的主要設備、材料等一般由發包人自行依法采購，不委托機構。生產經營所需的消耗性材料主要從廠家采購，減少從經銷商處采購的數量。近3a來，小浪底水利樞紐運行管理的項目采用公開招標方式選擇承包人的比例逐年提高(見表2)，大大提高了承包商選擇的公開性、透明性、公平性，從源頭上規避了廉政風險的發生。(4)規范招標采購文件編制和審查。招標采購文件技術條款、商務條款按照分工分別由技術或項目管理部門、招標責任部門編制。招標(采購)文件中評標標準和評標辦法里的報價得分依據項目性質合理設置，價格權重不易過高，避免不合理的低價中標，選擇的中標人應是實力強、信譽好、價格合理的投標單位。招標文件根據需要邀請相關專家、法律顧問參與審查。根據《工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案》中重點整治的18項內容，結合項目實際，合理設置資質資格條件，避免設置不合理的限制和壁壘。(5)規范投標文件評審。充分發揮電子招標與采購平臺的作用，除國家有明確規定外，招標采購工作一般在小浪底管理中心電子招標與采購平臺上進行。利用電子招標與采購平臺中“文件制作機器碼”、投標文件異常一致等自動識別功能，為評判是否存在串通投標提供技術支撐。近兩年來小浪底管理中心以此方式查處了16家圍標、串標的投標人，并將其列入了小浪底管理中心不誠信名單。強化招標(采購)文件評審管理，在符合法規、制度規定的前提下，招標人代表中至少有一人為熟悉招標(采購)項目情況的副處級或以上職務人員。評標階段加強對投標(響應)文件中投標人法定代表人、委托人以及擬投入主要管理人員資質資格的評審。(6)嚴格合同管理。合同簽訂后，項目開工前，項目管理部門認真研究招投標文件及合同，熟悉工期、質量、價款、違約責任等合同管理重點，積極做好履約準備。對重大復雜項目，項目管理部門組織合同簽訂部門、技術管理部門進行合同交底，邀請法律顧問參加。在合同管理過程中，發現合同中權利義務條款不全面或不明確、相關條款不能履行或履行相關合同條款存在問題的，合同簽訂部門或項目管理部門及時組織合同雙方在依法合規的原則下協商解決，修改完善相關合同條款。加強對合同承包單位管理人員尤其是項目負責人、技術負責人、質量管理負責人、安全管理負責人以及分包單位資質資格的審查和日常管理，嚴禁掛靠資質或租借資質經營以及轉包或違法分包等行為。嚴格按照合同規定或國家相關計量規則及時準確計量，加強變更及簽證管理。(7)建立實時信息報告制度。在開展評標過程中，發現串通投標、掛靠資質或租借資質投標及其他違法違規行為的，或在合同履行過程中，發現掛靠資質或租借資質經營，中標后非法轉包或違法分包等問題的，責任部門及時向分管領導、小浪底管理中心招標主管部門報告，根據實際情況和造成的后果，將相應投標人列入小浪底管理中心、所屬公司“失信人名單”，至少3a內不得參與小浪底管理中心、所屬公司項目投標。(8)強化責任追究。按照相關管理制度規定開展定期督查、檢查。利用“四不兩直”工作機制，采用“特定飛檢”方式實施監督檢查。利用小浪底管理中心電子招標與采購平臺、投資管理電子平臺等信息化手段對招標(采購)、合同管理進行日常監管和過程監管。參照《水利工程合同監督檢查辦法(試行)》《水利建設項目稽察常見問題清單(試行)》中規定的合同問題責任單位責任追究標準、合同問題行政管理責任或主體責任追究標準進行責任追究。發現投標人有串通投標、中標人不按照約定簽訂合同等行為的，嚴格按照招標文件約定進行處罰。發現相關工作人員在招標采購和合同管理過程中泄漏商業秘密或工作秘密、與其他單位或人員相互勾結損害單位利益以及其他涉嫌違規違紀問題線索的，移交紀檢監察部門查處。

3加強風險管控的措施

根據國家、行業、地方政府的最新法規政策，以及在招標采購與合同管理工作中不斷出現的新問題、潛在的風險，建議從以下幾個方面采取措施，進一步加強風險管控。(1)強化招標采購標準范本的應用。水利、交通、建筑等行業的《水利水電工程標準施工招標文件》《公路工程國內招標文件范本》《房屋建筑和市政工程標準施工招標文件》等招標標準范本早已印發并廣泛使用，但是在實際工作中還有很多采購方式或專業項目采購沒有標準范本。近期中國招標投標協會印發了《非招標采購方式采購文件示范文本》，進一步規范談判采購、詢價采購、競價采購、框架協議采購等的文件編制。小浪底管理中心應遵照國家法律法規和有關規定，更多地采用標準范本，同時結合行業慣例和自身實際在專用條款中進行必要的刪除、修改和補充，避免機械套用標準范本，造成合同條款不全面或合同規定無法執行等;沒有標準范本的專業項目采購，參照已有行業招標標準范本或根據管理實際編制招標文件。(2)合理設置合同雙方權利和義務。發包人在起草招標采購文件的合同條款時，比較注重保護發包人的權利，往往會制定嚴格管控承包人的條款，比如制定嚴厲、高額的處罰條款，造成承包人因小的失誤而無法繼續履行合同，從而給發包人造成更大的經濟損失。因此，發包人應嚴格按照國家法規、行業慣例和管理實際設置合同文件中雙方的權利和義務，注意合同風險的合理分配，避免權責不一致或相應的權利和義務在合同履行中無法落實，保證合同規定得到全面落實;確保處罰條款起到懲戒作用，設置合同終止、解除條款，明確合同終止、解除條件和相應處理程序;不宜終止、解除的合同要設置處罰上限。(3)嚴格合同分包管理。隨著工程建設項目管理現代化、社會分工細化及勞動生產效率的提高，施工合同勞務分包、專業項目分包不可避免。在招標采購文件編制時，要明確允許分包的范圍、內容及分包商的資質條件;按照相關法規、合同規定進行分包管理，落實分包書面認可、分包合同備案、分包合同實施監督檢查工作等;發包人要對分包商實施跟蹤管理與檢查，對于不符合要求、無法勝任的分包商，合同中要有清退、處罰等措施條款。(4)確保涉及農民工及中小企業的合同款按時支付。2020年國家出臺了《保障農民工工資支付條例》《保障中小企業款項支付條例》，小浪底管理中心在貫徹落實國家保障農民工工資支付、維護中小企業合法權益、優化營商環境等方面具有義不容辭的責任。今后在招標(采購)文件及合同文本的編制中，要注意合理設置涉及農民工工資支付的相關條款，并在合同履行過程中加強監督檢查，保障農民工合法權益。在與中小企業簽訂合同時，嚴格按照《保障中小企業款項支付條例》明確支付要求、支付責任、付款期限等，杜絕違約拖欠中小企業合同款項，不斷強化小浪底管理中心誠實守信的良好形象，體現小浪底管理中心“管好民生工程”的社會責任擔當。

參考文獻:

［1］趙為眾．國際項目管理的風險量化分析與控制［J］．項目管理評論，2019(11):54－58．

［2］徐婷．國企自主招標采購風險管理運用［J］．現代經濟信息，2019(8):139．

作者:陳敏 黃維華 單位:1.水利部小浪底水利樞紐管理中心 2.黃河小浪底水資源投資有限公司