工商行政管理探討論文

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●宋晶張淑范***總書記在黨的十五大報告中提出“要加快國民經濟的市場化進程”,并提出“要充分發揮市場機制的作用,健全宏觀調控體系”。這一闡述無疑意味著改善和加強宏觀調控仍將是今后我國構建社會主義市場經濟體制的重要內容。而從宏觀調控的職能來看,不僅計劃、財政、金融等支柱性調控職能要不斷地改進和加強,加強經濟監督、尤其是加強市場監督職能也是其中的重要組成部分。在這一背景下,如何科學正確地認識工商行政管理這種職能的性質,如何正確估價工商行政管理職能發揮的現狀,在加強宏觀調控體系建設中如何強化工商行政管理,這些問題不僅是探求加強和改善宏觀調控的對策所必須解決的,也是充分發揮工商行政管理職能、建立有權威的市場監管執法機構所必需的。本文擬就上述幾個問題作一探討。一、工商行政管理屬宏觀調控的職能之一對經濟進行宏觀調控是國家的重要職能,如果說在市場機制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經濟日趨發達、市場絕非萬能且存在嚴重失靈的今天,國家的宏觀調控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強化對經濟的宏觀調控。宏觀調控是由若干政策措施、調控手段和調控職能構成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策、經濟增長政策、人力政策及消費政策等宏觀和微觀的政策;從調控手段來看,主要包括經濟手段和法律手段及必要的行政管理;從調控職能來看,主要包括計劃、組織、協調、控制等經濟管理職能和經濟監督職能。工商行政管理作為主管市場監督管理、維護市場經濟秩序的一種職能,對性質界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調控體系的重要組成部分,但這種性質究竟從哪些方面體現,或者進一步說工商行政管理究竟如何發揮宏觀調控的作用,人們對這些問題的認識并不一致。筆者認為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔的任務而言,其宏觀調控性質主要體現在以下三大方面:1培育市場,促進完備市場體系的構建。市場的發育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經濟體制的典型特征,也是其賴以運作的基礎。凡實行市場經濟體制的國家,都把促進市場的發育、構建市場體系作為國家進行宏觀調控的重要內容。在我國,由于計劃經濟體制的多年束縛,市場發育十分滯后,以統一、開放、競爭有序為特征的市場體系遠未形成。因此通過國家的經濟管理職能促進市場的發育和市場體系的盡快形成,不僅是當前政府對經濟進行宏觀調控的重要內容和目標,也將是今后相當一段時期的重要任務。這被有些人稱為是當代中國發展市場經濟的基礎性工作。工商行政管理作為我國市場監管的職能,培育市場、促進市場發育可以說是其職能中的題中應有之義,這不僅表現在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設交易場所),更重要的表現在工商部門立足本職規范各類市場主體和市場客體,促進市場主體的成熟,推進市場規劃的健全和完善,即從更高層次上促進市場的發育和成長。2控制市場主體準入,從特定層面執行國家的產業政策。產業政策是市場經濟體制下國家對經濟進行宏觀調控的重要方式和手段,也有人認為是國家進行經濟管理的高級形式,主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策等,其中核心是產業結構和產業組織政策。目前我國已經逐步認識到了產業政策的重要性,并已經開始運用產業調控經濟運行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產業政策的實現形式或實現工具。如比根據國家的產業布局、產業結構目標,通過市場主體登記職能,控制市場主體進入的數量、規模及結構,從而實現產業布局、產業結構的目標;通過控制市場主體進入市場的規模條件,實現產業組織的合理化,實現生產規模適當集中和規模經濟的要求;還可通過制止不正當競爭、限制競爭及反壟斷,即規范市場交易秩序,同時也保持經濟的適度競爭,從而實現國家的產業組織政策目標。僅從這一點講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進而達到實現宏觀調控的目標,其管理層次是很高的。3規范市場競爭和交易行為,維護正常的市場秩序。經濟運行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進也會形成,但由于利益機制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發形成,它既需要作為經濟運行規則的法律、法規的明確規范,同時更需要作為經濟管理機關的國家通過宏觀調控強制確立。因此不論實行什么樣經濟體制的國家,都把維護正常的市場秩序作為其宏觀調控的重要內容。工商行政管理作為專司市場監管和行政執法的一種職能,維護正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責,這也是工商行政管理屬宏觀調控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調控職能的最主要區別也在于此。工商行政管理所應維護的市場秩序主要體現在三個方面:進出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統一開放,公平合法,競爭有序。由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調控的一種重要職能,是我國宏觀調控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發展各類市場、完善生產要素價格形成機制、清除市場障礙以盡快建立統一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規劃、加強市場管理,從而為“進一步發揮市場在資源配置的基礎性作用”創造條件。這些規定無疑為專司市場監督管理職能的工商行政管理提出的發揮作用的要求和方向?，F在我們應該認識到,維護正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調控應有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執法力度的不夠從而導致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調控的效果,進而影響整個國民經濟的正常運行。二、對現階段工商行政管理職能發揮狀況的基本分析改革開放的十幾年,我國工商行政管理事業得到了飛速發展,尤其自黨的十四大以來,我國工商行政管理工作經歷了前所未有的巨大變化。可以說是社會主義市場經濟體制的確立為工商行政管理事業的發展提供了廣闊的天地。與此同時,工商行政管理工作也為我國商品經濟的不斷趨向繁榮和市場經濟的發展做出了卓越貢獻,發揮了重要促進作用,也為我國國民經濟的健康、有序運行發揮強有力的規范效應,主要表現在:第一,在準入職能方面,工商行政管理為規范市場主體,促進市場主體的發育成熟和其合法性,把好市場準入關從而維護正常的市場進入秩序發揮了重要作用;第二,在監管職能方面,工商行政管理履行了政府對市場主體的交易和競爭行為進行監督管理的職責,發揮商標管理、廣告管理、合同管理、市場管理等作用,為使市場主體的市場行為符合市場規則要求,為創制有序的市場環境,從而促進國民經濟的健康、有序發展發揮了重要作用;第三,通過培育監管等方式促進市場的發育和市場體系的形成,為市場經濟體制的建立發揮基礎性作用,這突出地表現在工商行政管理部門運用自身職能促進各類消費品市場和部分生產資料市場的發展、完備方面,盡管在當時主要是通過既管市場、又辦市場的方式培育市場的,但無論如何,工商行政管理部門在我國市場的發展上功不可沒;第四,在執法職能方面,工商行政管理部門按照國家有關法律、法規規定的職責和權限,嚴格執行法律,依法監管市場,保證了國家法律、法規的貫徹實施,維護了國家法律的嚴肅性;第五,在保護職能方面,工商行政管理部門通過對市場交易和競爭行為的監管及對違法行為的查處,有效地保護了生產者、經營者、消費者的合法權益,進而進一步發揮了對市場的規范效應,同時也有效地維護了正常的市場秩序和社會秩序。在看到近些年工商行政管理事業迅速發展、為我國社會主義市場經濟的發展發揮歷史性作用的同時,我們也必須承認,盡管工商行政管理已經納入了我國的宏觀調控體系并為宏觀調控的加強和改善發揮了重要作用,但工商行政管理尚沒有充分發揮國家賦予的宏觀調控職能,其蘊含的巨大管理能量或其應該發揮的職能作用還沒有充分地發揮出來。換言之,在加強國家宏觀調控的形勢下,工商行政管理所處的地位與其應該發揮的職能作用是不相稱的。主要表現在以下幾方面:1盡管工商行政管理的市場準入職能可以發揮使產業結構、產業組織及產業布局合理化的作用,同時企業登記制度由審批制向準則制的轉變也為工商行政管理調控產業結構、產業組織和產業布局提供了前提條件,但由于工商部門自身在觀念、能力等方面的欠缺及市場發育不健全等原因,工商行政管理并未實現這種高層次的管理,工商行政管理也并未完全成為國家產業實施鏈條上的重要一環,以致有些人至今還認為工商部門就是蓋圖章、發執照、干些程序方面工作的部門。因此,當務之急是使工商行政管理的企業登記職能能著眼于國家產業政策的實施、在高層次上強化登記管理。2由于體制制肘、市場主體不完全成熟、工商管理能力與所承擔的職能失衡等原因,工商行政管理的效果還不十分理想,有時管理力度不夠的問題比較突出,使市場秩序并未達到最佳狀態,有時甚至還比較混亂。如假冒偽劣商品仍時而充斥市場,商標侵權行為仍時有發生,不正當競爭行為有時仍很猖獗,不規范的市場主體及市場主體的不規范行為仍時有出現等。這不僅使工商行政管理的效率大打折扣,也使工商行政管理還不能完全滿足市場經濟發展的需要。3在工商行政管理監管整個大市場以及監管領域、監管對象及監管層次都發生深刻變化的情況下,工商監管的方式方法還未發生相應的轉變,具體表現在一些地方的工商部門仍陷入微觀管理領域而不能自拔,從而放棄從高層次上監管市場。比如在對市場的培育方面,一些部門仍囿于管理集貿市場或仍習慣于用管理集貿市場的方法(如進駐式管理)管理整個市場,而不是從促進市場主體的成熟、規范市場客體、推進市場規則的健全等高層次上培育市場;再如一些部門仍完全習慣于那種“重點整治”或“集中治理”式管理方式而放棄或放松應有的日常監管。這些都在一定程度上鉗制了工商監管效能及執法水平的提高。三、強化工商行政管理的思路近些年隨著市場經濟的不斷發展和工商行政管理職能及任務的重化,如何強化工商行政管理問題已經引起了人們的極大重視,人們也提出了種種對策并切實采取了有效措施,如逐步完善工商行政管理體制、加強工商行政管理的法制建設等。應該說,這些措施是絕對必要的,也是非常有效的。針對上述工商職能發揮存在的主要問題,筆者認為,除了在完善體制、強化法制等方面繼續努力外,當前應著重于以下幾方面:1轉變觀念,即深刻認識工商行政管理在國家宏觀調控體系中的重要地位和所肩負的崇高歷史使命。轉變觀念作為強化工商行政管理的對策之一,這幾年也一直在強調,但通過實踐我們可以看到,這一問題并未從根本上得到解決。比如對監管社會主義大市場的深刻內涵還缺乏準確的把握,仍停留于監管集貿市場而不能自撥就是一個突出的證明。因此,對于習慣了計劃經濟體制下管理思想、管理方式方法的廣大工商管理干部尤其是基層工商干部來說,轉變觀念不是一蹴而就而是一個長期漸進的過程。當前,轉變觀念就是要求廣大工商干部深刻理解和準確把握社會主義市場經濟體制的內涵,認清工商監管社會主義大市場的深刻內涵和重要意義,調準管理觀念和管理思想,自覺提高管理層次,從狹隘的監管集貿市場和個體私營經濟的管理模式中擺脫出來,增強監管的自覺性和準確性,防止“穿新鞋走老路”。2優化監管的外部環境。工商監管總要在一定的環境中進行。這個環境涉及的因素主要包括:有關的政府部門、執法的手段、管理經費、管理對象對管理主體的認同及其成熟程度等。不可否認,盡管工商部門行使監管職能的內外環境從總體上說是好的,但也存在一定問題,而這些問題又會不同程度地制約監管職能的有效發揮。這些問題主要包括:(1)經常受到來自地方政府的地方保護主義的干涉,從而阻礙工商部門的嚴格執法;(2)由于財政經費的不足,使得工商部門一直受到管理經費不足及干部工資、福利待遇無法落實的困擾,從而使工商部門不得不把籌集經費和解決工資、福利問題作為優先考慮的目標,這無疑會因目標的多元化而制約管理的效果(市場管辦難以脫鉤、工商部門難以割舍管集貿市場和個體戶主要就是因為經費的困擾);(3)執法手段不強,如工商監管所必須的查封、扣壓、凍結等強制手段不具備,使監管力度大打折扣;(4)有關的職能交叉部門由于利益、權力的碰撞,有時互相制肘,從而影響監管效果;(5)市場主體不成熟,有時對工商監管缺乏認同感,甚至產生抵觸,這也會嚴重影響監管效果。因此,要強化工商行政管理,必須改善監管的外部環境,使工商部門在一個較為寬松的環境中發揮職能作用。改善或優化監管環境,主要解決好以上五個問題,即消除地方保護主義的干涉,解決困擾工商部門的經費不足問題,賦予必要的強制監管手段,加強與各有關的職能部門的配合和協調,促進市場主體的盡快成熟。3提高監管效率?，F代市場經濟需要高效率的行政管理,這是一條已被市場經濟發達國家的實踐所一再證明的規律。一般來說,管理效率高,管理效果自然就好。因此從提高效率角度強化工商行政管理更具有直接的意義。如上所述,目前工商行政管理職能發揮的效率不能說是很高,而我們往往又忽視從效率角度強化工商行政管理。在現階段,提高工商監管的效率,應主要從以下幾方面著手:(1)提高干部素質,使工商干部掌握現代市場經濟的基本知識,具備管理現代市場經濟的能力。這是一個基礎性工作;(2)改革監管方式方法,即按照監管現代化大市場的要求,調整計劃經濟體制下形成的不適應市場經濟運行需要的監管方式方法。這是提高監管效率的重要途徑;(3)加強對工商監管的監督、考評,完善監督機制,使工商部門自覺規范市場監管行為并著力提高監管的效率。這幾年一直堅持的效能監察應繼續堅持和加強;(4)加強工商形象建設,增強管理對象的認同感,使之自覺接受監管,并增強自覺守法意識,規范其市場行為。4加強工商行政管理要與整個宏觀調控體系的建設相配套、協調。既然工商行政管理屬國家宏觀調控體系的一個組成部分,那么工商行政管理職能的加強就要與整個宏觀調控體系的建設保持協調、配套,在個體突破的同時注意整體推進:加強工商行政管理的每一步驟都要考慮與其宏觀調控的職能、手段相銜接,加強其他宏觀調控職能或手段時也要注意把工商行政管理職能納入其中,通盤考慮,防止工商職能與其他調控職能互相脫節,以提高國家宏觀調控體系的整體功能。