司法鑒定統一管理體制建設現狀與內容

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摘要:司法鑒定管理體制改革至今，司法鑒定依舊還在延續分散型的管理模式，并未形成真正統一的司法鑒定管理體制。司法鑒定應實行行政管理與行業管理相結合的管理模式，由司法行政機關負責所有鑒定機構及鑒定人的審核登記、監督管理和違法違規行為的處理等，同時，發揮司法鑒定協會在輔助司法行政機關開展鑒定機構及鑒定人的資質審核、評估鑒定質量等方面的積極作用，促進行業健康、良性發展。

關鍵詞:司法鑒定;管理體制;統一;鑒定機構;鑒定人

2005年之前，我國既有公、檢、法職能部門設立并管理的鑒定機構，也有經司法行政機關登記并管理的社會鑒定機構，還有其他單位設立并管理的鑒定機構。鑒定機構彼此之間互不關聯，各有主管機關。隨著訴訟實踐對鑒定需求的增加，多頭管理導致多頭鑒定、重復鑒定頻繁發生，刑事、民事案件因錯誤鑒定導致的冤假錯案時有發生，政法機關之間分散化、形式化的司法鑒定管理體制弊端顯現，急需司法鑒定管理體制的改革。2005年，全國人大常委頒布實施《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），使司法鑒定開啟了統一管理體制建設的征程。然而《決定》實施至今，我國司法鑒定依舊還在延續分散型的管理模式，并未形成真正統一的司法鑒定管理體制。2017年7月19日中央深化改革領導小組第37次會議通過《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》，表明司法鑒定今后仍然要沿著統一的司法鑒定管理體制建設的道路繼續前進。本文主要分析了司法鑒定統一管理體制建設的現有狀況和基本內容。

一、司法鑒定統一管理體制建設的現狀

（一）實質上未形成統一的管理體制。[1]《決定》實施以后，對司法鑒定管理體制最重大的影響主要表現在三個方面：第一，公安機關等偵查機關內設鑒定機構只能承擔與偵查相關的鑒定，不再對外承接鑒定業務；第二，法院系統撤銷內部鑒定機構，不再從事具體鑒定；第三，由司法行政機關直接管理面向社會服務的鑒定機構。據此，公安機關、檢察院、國家安全機關等偵查機關認為《決定》《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》等僅僅對面向社會服務的鑒定機構及其鑒定人有效。于是，公安部、最高人民檢察院、國家安全部門別制定了對其內設鑒定機構及其鑒定人登記管理辦法，從而事實上形成了相對分散的管理模式。由此，司法鑒定由先前完全分散、凌亂的管理體制改革為相對分散的管理體制，即司法行政機關主管面向社會服務的鑒定機構，各偵查機關主管其內設的鑒定機構。2008年，中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家司法鑒定機構的意見》，明確對公安機關、檢察院、國家安全機關等內設鑒定機構采取“雙重管理模式”[2]，由各個偵查機關具體管理內設鑒定機構及其鑒定人的準入資格、年度審驗、監督檢查等，司法行政機關對偵查機關內設的鑒定機構及其鑒定人進行備案登記。而事實上，公安機關、檢察機關等偵查機關的內設鑒定機構及其鑒定人并未落實司法行政機關的備案登記，使形式上的統一管理體制也未形成。（二）現有的司法鑒定管理體制導致司法鑒定領域。瑕疵鑒定、錯誤鑒定時有發生現有的司法鑒定管理是將面向社會服務的鑒定機構與偵查機關內設鑒定機構分開管理。一方面，偵查機關對的內設鑒定機構由偵查機關實行內部管理，并自偵自鑒，直接、間接導致部分冤家錯案的發生。我國刑事訴訟領域暴露的比較重大的冤假錯案，如著名的“佘祥林案”“杜培武案”“聶樹斌案”“呼格吉勒圖案”等均與偵查過程中的錯誤鑒定、瑕疵鑒定有較大的關系。而偵查機關在后續開展偵查、移送起訴，檢察院審查起訴、起訴，以及法院審判過程中均未糾正現錯誤鑒定、瑕疵鑒定導致的案件事實認定錯誤，最終導致案件審理、判決的錯誤。這與偵查機關內設鑒定機構缺乏外部監督、管理有較大關系。另一方面，司法行政機關對面向社會服務的鑒定機構及其鑒定人進行管理，對鑒定人資質控制不嚴格，準入門檻設置過低，市場利益又驅動社會性鑒定機構發展迅速，數量增長過快，司法行政機關的管理和監督嚴重缺乏，加劇了社會鑒定機構魚龍混雜的局面，導致了部分案件中的司法鑒定質量不高，鑒定意見準確度和可信度較低，鑒定投訴時有發生。（三）鑒定需求增多，偵查機關內設鑒定機構和面。向社會服務的鑒定機構同堂競技的情況增多，呼喚統一鑒定程序，統一鑒定標準等的出臺過去，偵查機關內設鑒定機構主要解決刑事訴訟偵查環節中的鑒定問題，面向社會服務的鑒定機構主要解決民事訴訟中需要解決的專門性問題，二者很少有交叉。隨著公民法律意識的增強，公民向法院提出申請委托或者由偵查機關聘請面向社會服務的鑒定機構開展刑事鑒定已經成為刑事訴訟的常態。面向社會服務的鑒定機構和偵查機關內設鑒定機構在同一個案件中針對同一案件事實開展鑒定，但鑒定人的準入條件、鑒定標準、鑒定程序等卻不一致，導致以審判為中心的訴訟實踐對鑒定意見不知該如何抉擇、采納。這是當前推動面向社會服務的鑒定機構和偵查機關內設鑒定機構統一管理，統一鑒定人資質，統一鑒定程序和標準的最大原因。（四）司法行政機關的管理與法院的使用銜接機制。不健全一定程度上影響司法行政機關對鑒定機構管理的有效性2007年8月23日，最高人民法院《對外委托鑒定、評估、拍賣等工作管理規定》，規定人民法院按照公開、公平、擇優的原則，實行對外委托名冊制度[3]。意味著社會鑒定機構要想受理法院委托，必須要進入法院編制的名冊。法院從審判的角度出發，為了確保鑒定的質量，對司法行政機關管理的鑒定機構和鑒定人進行“擇優錄用”本來無可厚非，但這在一定程度上影響了司法行政機關對鑒定機構、鑒定人的管理實效，意味著各個法院并不完全接受各司法行政機關對鑒定的管理權。因此，面向社會服務的鑒定機構為了擴大案源，最重要的不是通過司法行政機關的審核登記、監督檢查，而是要進入法院系統的“名冊”管理。部分鑒定機構及其鑒定人為了能順利進入法院的“名冊”，想方設法向法院攀關系、找路子，影響了司法鑒定行業的良性發展。（五）司法行政機關在實施鑒定管理過程中暴露的問題，難以推動統一管理體制的建設自《決定》頒布實施以后，司法部成立了司法鑒定管理局，全國絕大部分的省、自治區、直轄市的司法廳成立了司法鑒定管理部門。但迄今為止，各級司法行政機關卻在對鑒定管理中暴露出諸多問題。這主要包括司法行政機關的管理資源缺乏，管理經費緊張，管理人員少且欠缺專業知識，管理手段單一，難以實現對鑒定機構及鑒定人有效管理。這也是導致面向社會服務的鑒定機構鑒定亂象頻出，整體鑒定質量不高，鑒定投訴、爭議較多的原因之一。介于司法行政機關本身的管理資源和管理能力，要對所有偵查機關特別是過去曾承擔了絕大部分司法鑒定工作的公安機關內設鑒定機構及鑒定人行使管理權限是很難真正有效的，也就難以推動統一管理體制的建立和健全。

二、當前司法鑒定統一管理體制建設的基本內容

雖然說司法鑒定統一管理體制改革中司法行政機關與偵查機關的司法鑒定管理權之爭已經是老話題，但今后司法鑒定管理體制改革的基本方向仍然不會變，那就是未來應由中立的司法行政機關對所有的司法鑒定機構及其鑒定人進行統一管理[4]，包括對鑒定機構及鑒定人審核式登記、日常鑒定的管理和監督以及違法違規行為的查處等。但目前要實現司法行政機關對偵查機關內設鑒定機構的實質化管理還只是理論藍圖，把鑒定機構從偵查機關剝離出來后如何保證偵查的順利進行和保守偵查的秘密目前還未找到解決之道。所以從制度設計的角度出發，以立法的方式強制保證司法行政機關的司法鑒定統一管理權限時機還不成熟。針對目前統一司法鑒定管理體制建設的現狀，筆者認為當前統一司法鑒定管理體制建設的內容可以包括以下幾個方面：一是落實偵查機關內設鑒定機構及其鑒定人的備案登記制[5]，將備案登記制作為司法行政機關最終實現對所有鑒定機構實質化管理的過渡，但所有鑒定機構先逐步統一準入條件、鑒定程序、鑒定標準和統一違法違規的處理辦法等，由司法行政機關會同各偵查機關共同制定覆蓋四大類鑒定機構的準入條件和審核登記程序、鑒定程序和標準、處罰辦法等管理制度，從制度上保障偵查機關內設鑒定機構和面向社會服務的鑒定機構能得到同步的管理和發展，使鑒定人能力和水平處于同一個層次上。二是完善司法鑒定管理與使用銜接機制。2016年年10月9日，最高人民法院、司法部聯合《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，明確提出人民法院和司法行政機關要加強溝通協調，促進司法鑒定管理與使用的良性互動。相信該意見的出臺，對于人民法院和司法行政機關規范、完善委托與受理程序、確保司法鑒定人履行出庭作證義務等具有重大的實踐意義。三是提升司法行政機關管理能力和管理水平。在統一司法鑒定管理體制建設中，司法行政機關應積極在資金、設備、技術、人才等方面拓寬自身的管理資源，大力提升自身的管理能力和管理水平。四是實行行政與行業管理相結合的管理模式。司法鑒定行業完全可以借鑒律師業管理的成功經驗，實行行政管理與行業管理相結合的管理模式。由司法行政機關負責鑒定機構及鑒定人的審核登記、日常管理和違法違規行為的處理等，由全國司法鑒定協會制定司法鑒定人執業行為規范，加強行業自律，同時發揮全國司法鑒定協會和地方司法鑒定協會在輔助司法行政機關開展鑒定機構及鑒定人的資質審核、評估鑒定質量等方面的積極作用，促進行業健康、良性發展。

參考文獻：

[1]左忠杰．論我國司法鑒定管理體制的建設與完善[J]．哈爾濱師范大學社會科學學報，2019(03):37-40．

[2]涂舜，陳如超．司法鑒定管理的體制變遷及其改革方向[J].河北法學，2020(01):108-123．

[3]同[2]．[4]陳如超．司法鑒定管理體制改革的方向與邏輯[J]．法學研究，2016(01):187-208．

[5]楊德齊，徐明江，王維．健全司法鑒定統一管理體制的路徑分析[J]．中國司法鑒定，20150(02):26-33．

作者:唐良艷 張明華 單位:四川司法警官職業學院