農(nóng)業(yè)水利工程管理體制研究

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1小型水利工程與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

1.1農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一般是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和手段，在這個過程中，農(nóng)業(yè)日益用現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理方法武裝起來，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力由落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日益轉(zhuǎn)化為當(dāng)代世界先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)，主要表現(xiàn)在生產(chǎn)條件現(xiàn)代化、生產(chǎn)技術(shù)科學(xué)化、生產(chǎn)組織社會化、生產(chǎn)環(huán)境可持續(xù)。本文重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件現(xiàn)代化，即與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的小型水利工程基礎(chǔ)設(shè)施管理［1］。1.2小型水利工程在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用小型水利工程是水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，大多以公益性為主，具有量多面廣、涉及專業(yè)范圍廣、服務(wù)功能多、管理困難等特點(diǎn)，在抵御水旱災(zāi)害、保障飲水供水、灌溉排水、保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境等方面，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。a．小型水利工程是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基本條件。在我國，農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，民以食為天，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展首先是以糧食為中心的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的關(guān)鍵在于農(nóng)村小型水利工程供給。小型水利工程是調(diào)控小區(qū)域內(nèi)水文分布的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對于區(qū)域內(nèi)減輕旱澇災(zāi)害、促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉等有著重要的作用［2］。b．小型水利工程是提高農(nóng)民生活水平與質(zhì)量的重要保障之一。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個十分重要目標(biāo)就是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，加強(qiáng)小型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理是其基本條件之一。小型水利工程規(guī)模雖小，但與廣大農(nóng)民群眾的衣食住行緊密相關(guān)，小型水利工程供給質(zhì)量和供給效率的發(fā)揮直接關(guān)系著農(nóng)村生活環(huán)境的改善，影響著群眾生活水平的提升，更是農(nóng)村社會穩(wěn)定、國家糧食持續(xù)增產(chǎn)的重要戰(zhàn)略保障。c．小型水利工程是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本要求之一。建設(shè)社會主義新農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)村容整潔，就必須加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)，統(tǒng)籌考慮水資源利用、水土流失與污染等一系列問題及其防治措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的。d．小型水利工程為我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支撐。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，國家對城鎮(zhèn)化建設(shè)越來越重視，也對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出了更高要求。城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要更多農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，大量農(nóng)業(yè)人口需要從土地中脫離出來，這就對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力提出了更高的要求［3］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，需要提高糧食生產(chǎn)能力和發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)，這兩方面都對小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理有著很高的要求，即要求小型水利工程為提高糧食產(chǎn)量和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營提供很好的支撐。

2推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對小型水利工程管理提出新要求

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新形勢對小型水利工程提出了新的要求。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展壯大，迫切需要通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索建立與集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的小型水利工程建設(shè)管理機(jī)制，更好地發(fā)揮小型水利工程效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展［4］。2.1農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升，要求構(gòu)建完善的小型水利工程體系提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略問題，是新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的主題，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。2011年中央1號文件將水利改革發(fā)展放在了首要位置，強(qiáng)調(diào)要大興農(nóng)田水利建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。水資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)循環(huán)的介質(zhì)和動植物生存生長的基本條件，也是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的構(gòu)成要素。水利工程是調(diào)配水資源的重要載體，通過修建水利工程并加強(qiáng)運(yùn)行管理調(diào)度，才能控制水流，防止洪澇災(zāi)害，并進(jìn)行水量的調(diào)節(jié)和分配，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水資源的需要。因而構(gòu)建完備的小型水利工程體系是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力的重要組成部分。2.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營，需要改革小型水利工程管理體制機(jī)制近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)，為適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、有效提高勞動生產(chǎn)率創(chuàng)造了條件，各地圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行了多種形式的有益探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從長遠(yuǎn)看，推動農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必由之路(《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》［2015］1號)。在規(guī)模化經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢時，小型水利工程作為支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，必須適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷完善小型水利工程管理體制，發(fā)揮小型水利工程支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。2.3農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源要素約束，需要提高小型水利工程運(yùn)行效率我國是一個水資源嚴(yán)重短缺的國家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。農(nóng)業(yè)是用水大戶，農(nóng)業(yè)用水效率不高，節(jié)水潛力很大。提高小型水利工程運(yùn)行效率是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要:①農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，水利工程持續(xù)、穩(wěn)定、高效運(yùn)行是基礎(chǔ)支撐，只有小型水利工程支撐有力，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和效率，進(jìn)而推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營，催生農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，農(nóng)民才能持續(xù)增收。②增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力的需要。小型水利設(shè)施配套不全、工程老化失修嚴(yán)重、灌溉水利用率低、管理滯后等問題十分突出，已成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主要因素。③降低生產(chǎn)成本的需要。加強(qiáng)小型水利設(shè)施管護(hù)，多蓄水，多節(jié)水，放好水，可以有效減少生產(chǎn)成本，避免水利設(shè)施建設(shè)資金投入浪費(fèi)。為此，必須提高小型水利工程運(yùn)行效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水，緩解水資源供需矛盾，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力，保障國家糧食安全。2.4農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化，需要提升小型水利工程管理信息化水平近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化建設(shè)取得了重要進(jìn)展。經(jīng)過多年的建設(shè)，農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，信息資源建設(shè)成效顯著，各級農(nóng)業(yè)部門初步搭建了面向農(nóng)民需求的農(nóng)業(yè)信息服務(wù)平臺，為農(nóng)民提供科技、市場、政策等各類信息(《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》中發(fā)〔2012〕1號)。但小型水利工程的信息化建設(shè)相對滯后，各類小型水利工程的綜合性應(yīng)用平臺建設(shè)尚未啟動，信息化網(wǎng)絡(luò)在覆蓋范圍和容量上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了民生水利的發(fā)展需要。必須針對小型水利工程的特點(diǎn)，積極研發(fā)推廣操作簡便、功能實(shí)用、運(yùn)行穩(wěn)定、維護(hù)方便的信息化管理設(shè)備和應(yīng)用系統(tǒng)，進(jìn)一步提升小型水利工程各個領(lǐng)域信息化發(fā)展水平，以水利信息化促進(jìn)小型水利工程管理效率提升，進(jìn)而滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化發(fā)展的需要。

3小型水利工程管理體制改革中存在的主要問題

近年來，各地按照中央部署和水利部要求，精心組織，多措并舉，推進(jìn)水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)管理責(zé)任與經(jīng)費(fèi)，探索創(chuàng)新管護(hù)模式，加強(qiáng)基層水資源管理組織建設(shè)等，取得了顯著成效。管理體制初步得到理順，工程面貌向好的方向轉(zhuǎn)變，管理人員素質(zhì)得到一定提升，工程綜合效益進(jìn)一步顯現(xiàn)。但面廣量大的小型水利工程管理中依然存在很多問題，特別是在一些地方，小型水利工程數(shù)量多、地方財力有限、投入不足，工程管護(hù)問題依然突出。a．確權(quán)工作存在難題。由于歷史原因，許多小型水利工程在建設(shè)時沒有劃定工程管理范圍，存在邊界不明、管理和保護(hù)范圍內(nèi)土地和山林等權(quán)屬不清等問題，給工程管理帶來很多困難［5］。大部分小型水利工程管理體制改革的市縣地處偏遠(yuǎn)，農(nóng)民普遍收入較低，且河道、灌區(qū)涉及面廣，跨度長，劃界確權(quán)涉及土地權(quán)屬和農(nóng)民切實(shí)利益，矛盾較突出，影響小型水利工程管理體制改革進(jìn)度。b．管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入依然不足。大部分小型水利工程管理經(jīng)費(fèi)無財政投入渠道，管理經(jīng)費(fèi)大都靠自籌解決;同時，由于小型水利工程不配套、地理位置偏遠(yuǎn)等因素，導(dǎo)致其經(jīng)營面較窄，經(jīng)營效益較差，即使部分效益較好的小型水利工程也未能將經(jīng)營收益用于工程管理和維修養(yǎng)護(hù)。中央針對小型水利工程出臺了維修養(yǎng)護(hù)財政補(bǔ)助政策，但在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是小型水利工程數(shù)量較多的地區(qū)，本身處于山區(qū)，地方財力有限，工程管護(hù)資金還未完全落實(shí)到位;由于維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺，小型水利工程在運(yùn)行過程中無法得到及時有效的維修和保養(yǎng)，造成工程帶病運(yùn)行現(xiàn)象增多，影響工程及其周邊的安全。c．管護(hù)主體不能滿足工程管護(hù)的需要。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國超過2/3的小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下人力、財力、物力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足“點(diǎn)多、面廣、量大”的小型水利工程的管理需求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站大多被撤并或削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人才流失嚴(yán)重;村級管理的小型水利工程大部分實(shí)行粗放型管理，基本處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。很多小型水利工程沒有配置專職管理人員，多以兼職為主，人員年齡大、結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)水平和管理水平差的問題比較突出［6］。d．管護(hù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相對不足。全國確保小型水利工程安全任務(wù)依然繁重，小型水庫特別是小(2)型水庫幾乎沒有安全配套設(shè)施，雖然除險加固工程要求對管理設(shè)施、防汛道路進(jìn)行完善，但由于縣級配套資金缺口較大等原因，致使很多小型水庫未能實(shí)施。一些小型水利工程安全隱患治理技術(shù)難度較大，實(shí)施除險加固或報廢的成本比較高，難以實(shí)施安全隱患治理;有的地區(qū)小型水利工程數(shù)量較多，財政支出壓力大，影響了除險加固工作的及時開展和隱患消除。e．管護(hù)人員缺乏和管護(hù)技術(shù)力量不足。管理隊(duì)伍中專業(yè)技術(shù)人員少，管理人員業(yè)務(wù)知識不足，安全責(zé)任心不強(qiáng)，管理手段和設(shè)施也很落后，無法滿足規(guī)范化、科學(xué)化管理的需要。管理人員大多是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村招募，文化程度不高，缺乏專業(yè)和管理技術(shù)培訓(xùn)，不能適應(yīng)現(xiàn)代水利工程管理的需要。非專職管理人員管護(hù)責(zé)任還不能完全到位。盡管許多地區(qū)建立了巡查制度，但大量聘用的兼職人員因技術(shù)力量、業(yè)務(wù)素質(zhì)、個人意識等方面的不足，無法真正落實(shí)工程的管理制度和直接管護(hù)責(zé)任。

4相關(guān)建議

針對推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對小型水利工程建設(shè)與管理提出的新要求，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)要求，針對小型水利工程管理體制改革中存在的問題，從產(chǎn)權(quán)制度改革、管護(hù)模式創(chuàng)新、財政資金引導(dǎo)、管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)化發(fā)展等方面提出相關(guān)建議。4.1推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，適應(yīng)農(nóng)業(yè)土地規(guī)模化經(jīng)營a．推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。在土地規(guī)模化經(jīng)營的基礎(chǔ)上，在工程建設(shè)中，重點(diǎn)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，在同等條件下優(yōu)先安排;在工程管護(hù)中，理清工程產(chǎn)權(quán)歸屬，明確建設(shè)和管護(hù)權(quán)責(zé)［7］。b．推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)制度改革。明晰產(chǎn)權(quán)邊界，完善與改革農(nóng)業(yè)水資源產(chǎn)權(quán)制度;充分調(diào)動、提高農(nóng)民在農(nóng)業(yè)用水管理中的積極性和參與度，形成農(nóng)民自我約束和自我保護(hù)的管理模式;建立健全節(jié)水獎勵機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。c．統(tǒng)一推進(jìn)地權(quán)、工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)改革。鼓勵和支持農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體長期流轉(zhuǎn)。同時，推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)用水水權(quán)制度改革，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿“互換并地”、“化零為整”，充分發(fā)揮不同規(guī)模經(jīng)營主體的優(yōu)勢和作用。4.2加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)，提升工程管護(hù)水平a．加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)。強(qiáng)化工程類型和規(guī)模的協(xié)調(diào)建設(shè)。既要推進(jìn)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，解決好“最先一公里”的問題，還要加快“五小水利”工程建設(shè)，解決好田間地頭“最后一公里”的問題。b．加大小型水利工程管護(hù)科技投入。加快小型水利工程管理由傳統(tǒng)型管理模式向信息化管理模式轉(zhuǎn)變，提升信息化管理水平;加大水利設(shè)施管護(hù)及運(yùn)行的科技研發(fā)及投入，盡快建立農(nóng)村小型水利工程管理信息系統(tǒng)。c．明確小型水利工程分級管理責(zé)任機(jī)制。明確層級管理機(jī)制，對小型水利基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行分級管理，分級負(fù)責(zé);明確各級各部門管護(hù)責(zé)任。d．建立小型水利設(shè)施長效管理機(jī)制。全面落實(shí)小型水利工程管護(hù)行政首長負(fù)責(zé)制，做到小型水利基礎(chǔ)設(shè)施有專人抓、專人管，定工程、定人員、定職責(zé)，分級負(fù)責(zé);建立監(jiān)督考核機(jī)制，將小型水利工程管護(hù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核內(nèi)容。4.3建立財政資金引導(dǎo)機(jī)制，吸引社會資本投入a．加大政府財稅政策支持。堅持以政府公共財政為主體，把小型水利工程公共財政經(jīng)費(fèi)落實(shí)作為一項(xiàng)重點(diǎn)抓好抓實(shí);提高小型水利工程建設(shè)投入占財政收入的比重，確立資金投入持續(xù)增長機(jī)制;通過置換小型水利工程產(chǎn)權(quán)，盤活水利工程存量，取得水利建設(shè)資金。b．?dāng)U大信貸資金規(guī)模。探索通過政策性金融獲得資金支持小型水利建設(shè)項(xiàng)目的新路子，建立健全財政與金融相結(jié)合的投入機(jī)制，在資金來源、稅收優(yōu)惠、財政貼息等方面對承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化政策。c．廣泛吸引社會資金。以小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革為契機(jī)，吸引社會資本投入，允許小型水利工程設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入［8］。4.4推進(jìn)管護(hù)模式創(chuàng)新，適應(yīng)社會化服務(wù)的需要a．因地制宜地創(chuàng)新小型水利工程管護(hù)模式。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等行政區(qū)劃為單位，在確保安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，鼓勵各地采取承包、租賃、股份合作、拍賣和委托管理等多種管護(hù)形式，探索專業(yè)化、市場化的管護(hù)模式。b．完善基層水利服務(wù)體系。加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，建立健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)重點(diǎn)及其公益性職能定位。c．加大小型水利工程自管組織扶助力度。各級財政部門加大對農(nóng)民用水戶協(xié)會的支持，給予一定的運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)用，探索設(shè)立農(nóng)民用水合作組織建設(shè)基金。

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［7］劉小勇，王冠軍，王健宇，等．小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究:進(jìn)展情況及問題診斷［J］．中國水利，2015(2):11-13．

［8］王昕，陸遷．基于社會資本視角激勵農(nóng)戶合作供給小型水利設(shè)施的政策建議［J］．水利經(jīng)濟(jì)，2015，33(3):48-50．

作者:陳獻(xiàn) 單位:水利部發(fā)展研究中心