基本公共服務體系創建思路
時間:2022-04-01 03:57:03
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一
公共管理倫理是指在公共管理活動過程中,以公共管理價值的實現為目標而用來調節公共管理主體與公共管理客體之間特定公共管理關系的道德準則。如果說政府治理在農業社會,體現的是一種權力關系,是統治型社會治理模式;在工業社會,體現的是一種法律關系,是管理型社會治理模式;而在后工業社會,體現的則是一種倫理關系,是服務型社會治理模式。公共管理倫理本質上是后工業社會的產物,它體現了國家治理與社會治理范式的根本轉換,它不僅是一種職業道德,更是一種與后工業社會相適應的新型道德形態。①公共管理倫理具有公共性。它在價值層面體現為公共管理活動的公平正義;在公共權力運用方面體現為人民主權和政府行為的合法性;在公共管理活動過程中體現為公開透明與公眾參與;在利益取向上體現為一切活動的最終目的就是公共利益,必須克服私人利益和團體利益;在理念表達上體現為理性和道德,它支持公民社會及其輿論的監督。譬如,公共文化服務體系的公共性體現在文化部門的行政管理活動中,具有逐步擴大城鄉文化事業、文化產業等領域社會化范圍;健全和完善各類文化創業協會和中介組織,使他們有能力承接政府轉變的職能;積極調整文化職能結構,把社會管理和公共服務放在突出位置;建立應急管理機制,逐步完善公共文化服務體系;加強文化決策職能,建立完善文化部門與企業、社會對話溝通的制度等特性。公共管理倫理關系具有開放性。公共領域的本質特征就在于它的開放性,是廣泛地向私人領域和一切社會成員開放的領域。公共管理是公共領域的這一本質特征的充分展現。只有當公共領域擁有充分的開放性,公共性才不只是一個理論追求,而是體現在社會治理實踐中的現實。歷史考察揭示出的事實是:缺乏開放性,都是由于社會治理模式中倫理關系的缺位所致。一旦社會治理模式中擁有了健全的倫理關系,這種社會治理模式就會獲得實質的開放性。公共管理倫理關系的開放性決定了公共管理這一新型的社會治理模式的開放性。公共管理倫理價值目標是服務。服務是公共管理的核心價值觀,在服務型社會治理模式下,服務價值是以公職人員為主體在公共管理活動中創造的一種價值,它以公共管理主體對服務的提供為載體,以公共管理客體需求的滿足為目標。服務價值既是公職人員的一種精神狀態,又是公職人員的一種現實行為。作為一種精神狀態,服務價值表現為公職人員對服務價值的內心體認;作為一種現實行為,服務價值表現為公職人員通過其行動對服務價值的價值創造。②服務是公共管理的終極價值,在公共管理體系中,公共管理的體制、制度、過程還會有服務價值派生出來的次生價值,他們一同構成以服務為核心的公共管理價值體系。服務價值是一個多種子價值融合而成的價值體系,這些子價值包括責任、公正、效率、法治、廉潔等,他們是價值評價主體評價服務價值多少或有無的基本尺度,通過子價值的尺度測量,反映公共管理主體核心價值的實現程度。一個以服務價值為主導的公共管理部門必然是負責任的、公正的、有效率的、法治的、廉潔的,沒有責任、公正、效率、法治、廉潔等也就沒有服務價值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事務、社會公共事務。③基本公共服務屬于社會公共事務的內容范疇,是公共管理的題中之義。在我國,隨著公共服務被確定為政府的基本職能之一以來,“管理就是服務”已經開始確立為各級文化部門的根本理念。公共文化服務的內涵,應該是提供公共文化產品和服務,包括加強城鄉公共文化設施建設、發展文化生產力、公共文化信息,為城鄉居民文化生活和參與文化活動提供必備的保障和創造條件。具體內容包括五個方面:一是“以人為本”的服務理念。二是依法行政的服務準則;三是群眾導向的服務模式;四是績效評估的服務考核,用各類考核指標、評估指標來量化、細化工作標準,使工作機制達到優化;五是過錯追究的服務責任,我國基本公共服務,是建立在一定社會共識基礎上,由政府主導提供的,與經濟社會發展水平和階段相適應,旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。公共服務職能的強化將大大推動基本公共服務體系的構建。從公共管理倫理的角度來探討基本公共服務體系的構建,有利于基本公共服務體系的價值實現。
二
根據經濟社會發展階段特征及社會主義國家性質,我國基本公共服務體系構建主要包括六大基本原則:
1、人本性原則。以醫療公共管理為例,生命健康權是公民享有的最基本的人權,醫療衛生服務體系是為公眾健康服務的,源于對健康的需求,公眾產生了對醫療衛生服務的利用,從這個意義上來說,醫療衛生服務體系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同時,人本性還體現在醫療衛生服務過程中,貫徹著“以人為本”的理念,尤其是在醫療服務中要“一切以病人為中心”。從歷史唯物主義的角度來看,人不是純粹的自然物,不是單純的生物人,而是生活在一定社會關系中的社會人。如果在醫療診治過程中,醫方只注重人的生物性而不注重人的社會性,就會陷入舊的生物醫學模式中,忽視人的社會因素、心理因素,忽視人格尊嚴,扭曲醫患關系。隨著時代的發展,人們生活水平不斷提高,社會競爭日益激烈,生活壓力加大,疾病譜和死因譜發生了顯著的變化,單純的生物醫學模式已經不能適應這種變化,一些新變化帶來的新的健康問題,只有用新的醫學模式才能解決,由此,生理-心理-社會醫學模式被提出,并為人們所接受,這一轉變,對醫療服務模式產生了巨大影響,醫療服務領域的理念由原來的“以疾病為中心”轉換為“以病人為中心”,以人為本成為了新型醫患關系的倫理基礎。
2、公益性原則。政府提供的服務是對全體居民的福利,具有公益性。基本公共服務是政府的應盡之職,是公民應享之利,不適用市場交換原則。比如,醫療衛生行業的公益性指的是基本醫療服務的普遍可及性和普遍可負擔性,所謂普遍可及性指的是城鄉居民能夠很方便的看病就診,即解決看病難問題;所謂普遍可負擔性指的是城鄉居民能夠以可承受的價格看病,也就是解決看病貴問題。④如果按照這個定義來考察基本醫療衛生體系的公益性,無論是內容層面還是支撐層面都體現很充分。在普遍可及性方面,抓住了衛生資源公平配置這個根本。衛生資源從廣義上講,是指用于衛生服務的所有生產力要素的集合,從狹義上講,衛生資源是指用于提供衛生服務的人、財、物,即硬性衛生資源。⑤無論是從廣義還是狹義的概念來說,衛生資源都是一種稀缺資源,它是有限的,然而人對健康的欲求是無限的,對衛生服務的需求也是不確定的。衛生資源如何配置才能最大限度的促進國民的整體健康,才能最大限度地實現國民的基本人權?公平配置無疑是最為合理的回答。在普遍可負擔性方面,則主要從改變衛生服務的籌資方式上尋求了突破,用保障衛生籌資的公平來降低了居民的醫藥負擔。具體來講就是健全和完善新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫保和城鄉大病救助及城鎮職工醫療保險,提高保險支付比例,降低居民個人負擔。
3、服務性原則。從一方面看,所謂服務是指一方以提供活勞動的形式滿足另一方某種特殊需要,并使對方從中受益的一種有償或無償的活動。由此可見基本醫療衛生服務的服務性特征是不言而喻的,除了基本醫療衛生服務主體提供的的公共產品和準公共產品—公共衛生服務和基本醫療服務,具備服務的基本特征:無形性、變異性、不可分割性和不可貯存性⑥之外,還具有其自身的特殊性,一是公益性與倫理性;二是時效性與連續性;三是技術性與規范性;四是消費的或然性;五是信息的不對稱性。從另一方面來說,基本醫療衛生服務體系構建的主體是涉及基本醫療衛生服務內容體系和支撐體系的各級政府及其公共管理機構,客體是提供基本醫療衛生服務和相關支撐的實施機構,二者所共同指向的作用對象是基本醫療衛生服務和相關支撐行為,基本醫療衛生服務體系構建的主體客體和作用對象三者之間的關系究其本質也是一種服務。發生在主客體之間的服務行為既有服務的一般特點,也具有公共服務的特征,體現著服務的無私性,行為的合法性,職權的有限性,運作的民主性,管理的績效性以及過程的倫理性。
4、均等性原則。政府公正性主要體現為公平公正地面對廣大社會成員,在配置資源方面要公平公正,在提供機遇方面要公平公正,在給予服務方面要公平公正,在分享成果方面要公平公正,歸根結底在制度建設方面要公平公正。從根本上說,加強政府公正性職能,就是要建設一個職權法定、依法行政、有效監督、高效便民的法治政府。服務型政府必須具備公開性,公開、透明是服務型政府履行公共服務職能的本質要求,公開政務、公開政情是服務型政府有效履行公共服務職能的重要保障。以基本醫療衛生服務為例,公正理念在基本醫療衛生服務體系中的具體表現就是其服務的均等化。因此,國家的作用在于改變那些不利于個人擁有均等機會的狀況。如:保證醫療保險能夠覆蓋那些低收入、無購買力的人群。這一定義的重點在于“機會”,它是一種過程型的公正。它反映了英美的傳統:給予每個人機會,而不是讓全體成員享受成果。瑞典學者卡爾耶曾提出過衛生公正的四種不同形式:服務的可及性相同;在相同情況下接受的治療相同;按照需要進行治療,而不管接受治療的數量是否相同;健康水平相同,即結果相同。我國構建的基本醫療衛生服務體系,體現了羅爾斯的“最大最小”原則,即在堅持平等自由原則基礎上,承認公共服務在群體間可以存在差異,但公共服務的提供必須有助于社會最弱勢群體狀況的改善,這種差異必須對弱勢群體最為有利;也遵循著均平原則,即基準的公共服務的供給水平應該平均,是底線完全平等;強調的是享有基本醫療衛生服務的機會與權力平等及最終健康結果的相對公平。
5、科學性原則。基本公共服務體系的科學性,體現在堅持科學行政上。科學性的出發點一是來自于樹立科學思想;二是來自于建立科學制度。積極建立體現科學發展觀要求的文化事業發展綜合評價體系,使之與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設統一起來,促進社會全面進步和人的全面發展;三是來自于運用科學方法。基本公共服務體系圍繞著提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源、加強調查研究、搞好總體設計(規劃)、促進體制改革進行。
6、創新性原則。一是基本公共服務觀念創新,堅持以人為本,樹立公共服務的成本意識、效率意識、公平意識,切實把公共服務作為各級政府的一項基本職責;二是基本公共服務體系的創新,努力實現公共服務的制度化、公共化和社會化,建立適合中國國情的公共服務制度,要實現三個轉向,從“管理型政府”轉向“服務型政府”等;三是基本公共服務的技術創新;四是基本公共服務的管理創新,包括制定公共服務的長遠規劃與發展戰略,以公共服務為導向,提升核心競爭力、影響力,整合資源,以建立公共財政體制為保障,為全面建設小康社會提供充足優質的公共服務動力。
三
目前,我國公共管理領域尚存在諸多問題,其產生的原因是多方面的,從公共管理倫理的角度來分析,則主要是由于公共管理思維陳舊,公共管理制度不健全,公共管理價值異化,公共管理道德失范所致。筆者認為,從加強公共管理倫理建設的角度來推進基本公共服務體系構建需要從以下幾方面入手。
1、轉變公共管理思維。公共管理思維是公共管理主體在長期的公共管理認識和實踐中形成的帶有一定普遍性和穩定性的思維結構模式。一定的公共管理思維方式總是一定歷史時代的產物,是在一定歷史實踐基礎上形成和發展的。構建基本公共服務體系要求我國公共管理主體在管理理念、體制、程序等方面都要進行相應的揚棄,其中思維方式的轉換是最為根本的。我國各級公共管理主體在構建基本公共服務體系中能否充分發揮主導作用,在很大程度上取決于其是否掙脫了了傳統不良思維慣性控制,培養了適合公共服務發展要求的思維方式。我國傳統社會遺留下來的“官本位”思維、“權本位"思維、“人治”思維等思維方式,都會對基本公共服務體系形成消極的影響。因此,需要轉變陳舊的思維方式,實現從“官本”思維到“民本”思維的轉化;從政府“權力本位”思維向“責任本位”思維轉變;從“義務本位”思維向公民“權利本位”思維轉化;從“人治型”思維向“法治型”、“德治型”思維轉化,以適應和推進基本公共服務體系構建。
2、健全公共管理制度。制度是指建立在一定社會生產力發展水平基礎上,反映該社會的價值判斷和價值取向,由行為主體所建立的調整交往活動主體之間以及社會關系的具有正式形式和強制性的規范體系。基本公共服務體系構建是我國基本公共管理制度建設的具體任務。政府層面,要推進服務型政府建設,讓公共服務職能不斷發展成為政府的重要職能。切實轉變政府管理方式,實現由傳統的控制型,審批型轉變成服務型體制。堅持政事分開,政企分開,政府與市場中介組織分開等原則,簡政放權,管辦分離。健全政府責任體系,落實問責制。建立健全基本公共服務政府行政承諾制度,聽證制度,信息查詢咨詢制度及監測評價制度等。財政層面,要完善公共財政制度:一是確立公共財政投入重點領域與范圍,把公共財力更多投向公共服務領域;二是完善財政轉移支付制度,推進稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付制度改革,加大對財力薄弱地方政府的財政轉移支付規模和力度;三是推進預算制度改革,合理分配公共財政;四是改革現行稅制,拓寬地方政府財源。⑦
3、重塑公共管理價值。價值實質上是客體性質與主體需要的結合。如果客體不能滿足主體的需要,就談不上價值關系。⑧公共管理價值指的是公共管理對人類社會的有用性,反映了人們關于公共管理的希望和理想、信仰和依托。在公共管理價值關系中,公共管理主體是價值關系中的客體,社會是當然的價值主體;在價值評價關系中,公共管理主體是被評價者,社會是評價者,應處于主導地位。受長期傳統權力性社會治理和管制型社會治理的影響,公共管理價值關系的主客體錯位倒置,公共管理的核心價值觀旁落,不利于對公共管理運行進行有效監管,也不利于公共管理主體全心全意為社會公眾服務。重塑公共管理價值,關鍵是確立公共管理的價值取向,選擇與之相適應的動態價值目標,發揮其整合公共管理各要素的功能,為社會公眾服務。參照李湘剛⑨對服務行政的價值取向定位,我國公共管理的價值取向可以理解為:以社會公眾為中心的、高效的、公開的、法治的、責任的、創新的、同公民權利的尊重和保護相協調的公共管理的價值體系和行為取向。重塑公共管理價值應以公共管理的價值取向為核心展開。
4、強化公共管理道德規范。所謂道德現象,就是指人類現實生活中由經濟關系所決定用善惡標準去評價,依靠社會輿論、內心信念和傳統習慣來維持的一類社會現象。⑩公共管理道德是公共管理主體在行使公共權力管理公共事務、提供公共服務的過程中所必須遵循的行為規范,是用來調整公共管理活動中個人與個人、群體與群體、個人、群體與社會之間關系的行為規范的總和。輯訛輥公共管理倫理角度下的道德有其特殊的含義,在服務型社會治理模式之下體現的是一種德治,公共管理致力于公共服務,法律是體現了倫理精神的法律,道德是具有法律效力和約束力量的道德,它們之間的統一以服務精神的形式貫穿在全部公共管理活動之中。公共管理的道德規范,體現的是以公正為中心的理念。加強公共管理道德規范的途徑有兩條,即內部控制與外部控制。內部控制主要指對從事公共服務的人員道德上的要求,就是要培養一套內部控制價值系統,以提供裁決過程中的自信感和處理突發問題的自覺感,內部控制主要包括主觀責任、角色整合、利益解構與重建。外部控制是在制度層面的思考,主要包括組織規制、倫理立法、組織文化、公眾精神等。
作者:凌茹劉家望工作單位:中南大學博士生中南大學教授
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