公路應急管理體系構建和運行機制

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1研究背景

我國是一個自然災害發生頻繁的國家，時常會遭受洪澇、臺風、冰雹、地震等自然災害的襲擊。同時伴隨著經濟的發展和社會的轉型，我國進入了突發公共事件的高發期，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的發生將呈上升趨勢。民政部門統計，2001~2010年我國自然災害及經濟損失如表1所示：由表中數據可以發現，公共突發事件的發生越來越頻繁，而其帶來的危害也越來越嚴重，那么如何有效應對各類突發事件已成為當今各國所面臨的一道難題。然而突發公共事件包含自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四種類型，有很強的隨機性和不可預見性，.以我們目前的科學技術水平對于突發事件尚無法避免及準確預測，那么應急管理體系和各類應急預案是減少公共突發事件損失的唯一手段。交通應急管理是國家應急體系的重要組成部分，也是實現各類應急預案順利開展的基礎。如何加強交通應急管理，建立健全的交通應急管理機制，是關系國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是交通行業全面落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能的重要內容。因此必須建立一套完整的交通應急管理體系，從管理、運行、保障、善后處理等方面對體系進行合理構建，以應對各類突發事件的挑戰。

2公路應急管理體系關鍵環節

項目研究內容包括公路應急管理現狀評價、國外應急管理體系經驗分析、公路應急管理體系框架設計、公路應急保障能力建設、公路應急處置能力建設等5個方面。經過一年半的研究，本項目取得了以下代表性研究成果。

2.1公路應急管理現狀評價

部分地區在公路應急管理體系建設實踐中，結合當地實際情況，在公路應急管理體制、多部門協調機制、跨區域應急聯動、應急保障能力建設等方面進行了許多有益的探索和嘗試，積累了一些經驗和做法，為強化我國公路應急管理奠定了實踐基礎。

（1）運轉高效的多部門協調和聯動機制是公路應急管理體系建設的關鍵。

（2）跨區域應急聯動是保障公路網暢通的有力舉措。

（3）加強信息采集與共享是應急管理體系有效運行的重要支撐。

（4）訓練有素的應急保障隊伍與合理的物資及裝備儲備是應急管理體系的基本保障。

（5）創新性地應用了一些有效的應急處置措施。

長期以來在我國公路發展過程中更為關注速度和規模的增長，但公路的管理水平和服務能力相對滯后，尤其是有效應對突發應急事件的能力尤為不足，公路應急管理中存在的問題主要表現在以下幾方面：

（1）應急預案體系不健全，專項預案可操作性不強。

（2）應急管理工作尚未常態化，應急管理體制不健全。

（3）缺乏有效的溝通協調機制，應急處置效率低下。

（4）交通資源缺乏有效整合，應急處置隊伍的專業化水平有待提高，應急管理資金尚未保障。

2.2國外應急管理體系經驗分析

國外公路交通應急及運輸保障體系的發展雖歷經時間不算太長,且同其他成熟的應急體系相比仍有許多不完善之處,但在突發公共事件的應對過程中仍表現出了相當特點。

（1）充分發揮相關應急立法的先導作用。

（2）注重交通應急計劃的制定與實施。

（3）建立健全交通應急及運輸保障組織體系。

（4）普遍建立了以ITS為基礎的公路交通應急系統。

（5）重視做好人力、資源、設施等多方面的保障工作。

2.3公路應急管理體系框架設計

從目前各省建立的公路交通應急管理體系來看，總體可分為應急保障能力和應急處置能力兩個部分。應急保障能力主要指交通災害發生前，交通主管部門所做的保障工作，包括交通應急預案體系建設、應急管理處置平臺建設、應急隊伍和物資儲備建設和組織體系建設。而應急處置能力建設主要指交通災害發生后，交通主管部門對交通災害的及時響應和處理能力，包括應急災害預警和評估能力、應急隊伍救災能力和應急聯動協調機制，如圖1所示。圖1公路管理應急體系建設內容應急預案體系的建設、應急物資裝備儲備體系建設、應急管理運行機制建設、應急隊伍救災能力建設四個關鍵環節在應急管理管理體系建設中至關重要，關系到應急管理體系建設是否能夠取得成效，關系到公路交通應急響應能力是否快速有效，關系到人民生命安全財產是否能夠得到有效救助。

2.4公路應急保障能力建設

1）公路應急預案體系建設應急預案應形成體系，針對各級各類可能發生的事故和所有危險源制訂專項應急預案和現場應急處置方案，并明確事前、事發、事中、事后的各個過程中相關部門和有關人員的職責。生產規模小、危險因素少的生產經營單位，綜合應急預案和專項應急預案可以合并編寫。公路交通突發事件應急預案體系包括：（1）公路交通突發事件應急預案（2）公路交通突發事件應急專項預案（3）地方公路交通突發事件應急預案（4）公路交通運輸企業突發事件預案

2）公路應急物資儲備體系建設公路交通應急物資主要分為三類，一類是公路搶通物資，第二類是架設橋梁所需材料，第三類是除雪所需材料。公路交通應急裝備主要分為五類，一是公路疏通裝備；二是公路修建裝備；三是除雪裝備；四是運輸設備，五是應急保障裝備。

3）公路應急管理與處置中心建設公路網管理與應急處置平臺由綜合應用系統、數據庫系統、通信系統、計算機網絡系統、視頻會議系統、圖像接入系統、數據共享與交換系統和路網管理與應急指揮場所、安全保障體系和標準規范體系等組成。其技術框架如圖2所示：

4）公路應急隊伍建設加大公路應急演練培訓投入，提高應急隊伍應急響應和救援能力。加強應急隊伍建設，建立道路運輸應急保障車隊制。

2.5公路應急處置能力建設

1）公路應急響應能力建設根據發達國家的交通應急管理體系，可知在實際應用中，公路交通應急響應能力必須包含四個因素，即預案、人、物和錢。因此，確定公路應急響應能力建設框架如圖3所示：

2）公路應急管理運行機制建設在充分利用現有資源的基礎上，補充和完善公路路網運行狀態監測和協調手段，建立有效的公路網管理工作機制，完善相關管理制度，形成省級“監管到位、協調聯動、響應迅速、處置有效”的省級公路網運行監測與應急處置體系，從而提升公路網運行監管和服務水平，提高公路交通應對突發事件的處置能力，為人民群眾安全出行提供保障。

3）公路應急演練體系建設根據我國公路突發事件類型以及應急救援隊伍在平常工作中比較少碰到的應急情況，對于不同地區而言，有五類演練必須引起關注。隧道火災、危險品事故應急演練，橋梁損毀應急演練，水毀路段坍塌應急演練和凝凍雨雪路面應急演練。

3主要結論

本研究從我國公路應急管理現狀入手，分析總結我國公路應急管理體系建設的情況和存在的主要問題；對我國公路應急管理體系建設做出總體判斷和評價；借鑒國外應急管理體系，結合我國公路應急管理體系的現狀，設計公路應急管理體系的框架，確定應急管理體系的關鍵環節。在對交通應急管理關鍵環節的研究中得到如下結論:

（1）我們國家正處于經濟社會的轉型期，也處于矛盾的凸顯期，幾乎每次突發事件的救援，都需要交通應急保障。而我國公路應急管理體系尚未建全，這方面工作積累經驗少，薄弱環節多。這極大的制約我國構建和諧社會的進程，所以建立公路應急管理體系刻不容緩。

（2）應急預案體系的建設、應急物資裝備儲備體系建設、應急管理運行機制建設和應急隊伍救災能力建設在應急管理管理體系建設中至關重要，關系到應急管理體系建設是否能夠取得成效，關系到公路交通應急響應能力是否快速有效，關系到人民生命安全財產是否能夠得到有效救助。

（3）解決好組織體系和運行機制、基礎設施和隊伍建設、物資儲備和經費保障、培訓演練和宣傳教育等問題，實現公路應急保障體系建設的統籌規劃和協調發展。

（4）完善具體實施辦法，建立健全應對各類公路應急突發事件的法律法規體系，消除公路應急處置過程中存在的法律法規障礙，是非常重要的。

4政策建議

（1）完善道路運輸應急預案體系。各地交通運輸主管部門結合轄區內突發事件的類型和特點，針對不同性質的突發事件分門別類地科學制定應對性較強的公路應急保障預案和專項處置預案，完善公路應急預案體系。

（2）完善應急物資裝備儲備體系。按照節約高效的原則，與交通戰備物資儲備和國家公路交通應急物資儲備相結合，適量儲備應急保障所需裝備、工具、物資、生活用品等。

（3）強化應急運行機制建設。建立預測預警機制，值班和信息報送制度，部門聯動機制，跨省公路應急合作聯動機制，建立健全公路應急車輛管理制度，完善應急運輸保障車輛免費通行管理制度，制定客觀、科學的評價指標，建立災情評估標準體系，規范災情評估程序、內容和方法，完善事故調查處理程序，建立事件總結和責任評估機制。

（4）加強公路應急隊伍建設。加大投入，加大公路應急演練培訓投入，提高應急隊伍應急響應和救援能力。加強制度建設，出臺規范性文件，明確和規范公路應急隊伍的管理體制和聯動協調機制。加強對基層交通運輸應急隊伍建設的指導。