經(jīng)濟(jì)公共政策分析論文

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[摘要]隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)建和發(fā)展，對(duì)高技能人才的需求逐漸增加。本文結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)高技能人才就業(yè)的特點(diǎn)，分析了產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、人事政策和勞動(dòng)和社會(huì)保障政策等公共政策對(duì)高技能人才發(fā)展的影響，從公共政策的角度分析如何通過(guò)促進(jìn)高技能人才發(fā)展來(lái)推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理

2008年1月14日，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱：“北部灣”）正式納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。北部灣地處我國(guó)沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發(fā)達(dá)的省份，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化水平較低，經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，面臨著來(lái)自東盟地區(qū)和國(guó)內(nèi)各省份競(jìng)相發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力。按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)2008年～2015年人才發(fā)展規(guī)劃》，今后8年是北部灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要時(shí)期，加強(qiáng)區(qū)域人才開發(fā)與合作，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

一、新公共管理理論的啟示

新公共管理在西方被冠以不同的稱號(hào),如管理主義、企業(yè)型政府等，它緣于1979年英國(guó)撒切爾政府。新公共管理的出現(xiàn)意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變。新公共管理注重“顧客”導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向,即以經(jīng)濟(jì)、效率、效果三大變量來(lái)對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)量與評(píng)估。在公共服務(wù)方面倡導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行管理。

社會(huì)是政府的來(lái)源，服務(wù)社會(huì)是政府的職責(zé)和價(jià)值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“市場(chǎng)導(dǎo)向型政府”等理念，反映了政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的合理發(fā)展趨向。新公共管理理論可以指導(dǎo)政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，確立行政服務(wù)的理念，整合各方利益，從而提高公共服務(wù)的效率。

當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，市場(chǎng)還無(wú)力全面負(fù)責(zé)公共性很強(qiáng)的活動(dòng)，政府仍需承擔(dān)必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場(chǎng)機(jī)制、培養(yǎng)市場(chǎng)力量的同時(shí)，還要規(guī)范市場(chǎng)管理，使市場(chǎng)得到健康、良好的發(fā)展，以便承擔(dān)更多、更重的公共服務(wù)，同時(shí)還要把政府建設(shè)成為真正全心全意為人民服務(wù)的政府——服務(wù)型政府。

為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北部灣可以通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整公共政策、促進(jìn)高技能人才的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在理論上是有依據(jù)的，在實(shí)踐上也是可行的。

二、區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1.北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)高技能人才需求旺盛

人才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵。目前北部灣的人才隊(duì)伍現(xiàn)狀和人才資源開發(fā)工作無(wú)法適應(yīng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)加快開放開發(fā)的需要，無(wú)法適應(yīng)推動(dòng)泛北部灣區(qū)域合作的需要，無(wú)法支撐起區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。

按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)、物流和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等九大重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)人才需求較大。而發(fā)展沿海工業(yè)需要的技能人才等嚴(yán)重匱乏，已成為制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。

隨著北部灣建設(shè)的不斷深入，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和對(duì)外開放合作等，區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)密集型企業(yè)不斷向資本密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級(jí)，先進(jìn)技術(shù)的大量應(yīng)用和先進(jìn)設(shè)備的大量更新，必將對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)和技能以及人才的數(shù)量提出更高的要求。

2.北部灣區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展的軟環(huán)境有待完善

北部灣的許多企業(yè)依然存在著“人才高消費(fèi)”的用人觀念,企業(yè)招聘往往起點(diǎn)就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業(yè)中存在盲目追求高學(xué)歷造成的能級(jí)錯(cuò)位和人才浪費(fèi)現(xiàn)象。而學(xué)歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢(shì)文憑”的社會(huì)歧視,存在就業(yè)機(jī)會(huì)少和就業(yè)層次低的現(xiàn)狀。

現(xiàn)有的人才評(píng)價(jià)體系對(duì)高技能人才明顯不利，仍然沿用老標(biāo)準(zhǔn)，將人才的定義為“具有中專以上學(xué)歷和初級(jí)以上職稱的人員”。而高級(jí)技工、技師和高級(jí)技師等高技能人才，卻因?yàn)閷W(xué)歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊(duì)伍”之外。許多地方為管理、技術(shù)研發(fā)人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻(xiàn)的高技能人才。

高技能人才被作為普通勞動(dòng)力，勞動(dòng)者權(quán)益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現(xiàn)為;(1)試用期長(zhǎng),試用期工資低;(2)勞動(dòng)合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長(zhǎng)緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動(dòng)時(shí)間被隨意延長(zhǎng),加班無(wú)報(bào)酬或少報(bào)酬;(5)社會(huì)福利和保險(xiǎn)無(wú)著落,就業(yè)不穩(wěn)定。(6)違規(guī)收取就業(yè)押金等費(fèi)用。這些現(xiàn)象雖然不是北部灣所獨(dú)有,但在實(shí)際上阻礙了高技能人才的發(fā)展。

三、公共政策對(duì)促進(jìn)高技能人才發(fā)展的影響分析及對(duì)策

1.產(chǎn)業(yè)政策的影響分析

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家從宏觀角度調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施,是政府通過(guò)干預(yù)資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置,以期達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)掌握新技術(shù)的高技能人才的需求增加。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整蘊(yùn)藏著大量就業(yè)機(jī)會(huì)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為擴(kuò)大廣西就業(yè)的主要出路，而且廣西第三產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，具有潛在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府的促進(jìn)與保障是必要的。應(yīng)該利用北部灣建設(shè)和發(fā)展這一契機(jī)，把握積極因素，克服消極因素，通過(guò)政策引導(dǎo)和相關(guān)配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發(fā)展的渠道。

2.財(cái)稅政策的影響分析

財(cái)稅政策具有資源配置、收入再分配、促進(jìn)充分就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控職能。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則與市場(chǎng)機(jī)制失靈并存，要求財(cái)政與市場(chǎng)在資源配置中合理分工,相互配合,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和充分就業(yè)。財(cái)稅政策可以促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和完善,保證資源最優(yōu)配置,創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。財(cái)稅政策可以做到：(1)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)比例，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求；(2)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)；(3)直接擴(kuò)大就業(yè)需求。體現(xiàn)在：一是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)；二是鼓勵(lì)企業(yè)雇傭人才。

3.人事政策的影響分析

通過(guò)制定和完善就業(yè)政策和法規(guī),以立法的形式明確政府各級(jí)主管部門、用人單位和人才的權(quán)責(zé)利,可以對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)行單位控制和宏觀管理。強(qiáng)化立法約束和政策引導(dǎo),建立和完善社會(huì)保障機(jī)制,勞動(dòng)人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應(yīng)的就業(yè)制度和服務(wù)體系,可以為高技能人才提供配套的就業(yè)服務(wù)。

政策因素對(duì)人才作用發(fā)揮的影響非常顯著。政策相對(duì)寬松的地區(qū)或部門，為人才作用的發(fā)揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發(fā)揮出來(lái)。人才為了追求才能的發(fā)揮和事業(yè)的成功，就必然產(chǎn)生向政策寬松地區(qū)流動(dòng)的愿望。

4.勞動(dòng)和社會(huì)保障政策的影響分析

現(xiàn)有的勞動(dòng)和社會(huì)保障政策未能深入人心。《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等法規(guī)被一些企業(yè)看作是影響企業(yè)發(fā)展的障礙而加以抵制。一些企業(yè)存在拖欠工資、加班不給報(bào)酬、不簽勞動(dòng)合同等違法侵權(quán)行為，甚至以經(jīng)濟(jì)效益差、社保負(fù)擔(dān)重為借口，采取瞞、漏報(bào)甚至逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)。

在勞動(dòng)和社會(huì)保障政策上存在法律“盲區(qū)”，或有法不依，或執(zhí)法不嚴(yán)。有些地方全員參與招商引資,勞動(dòng)執(zhí)法部門借口以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,不能履行法定的職責(zé)，甚至以保護(hù)外商投資者的利益為由對(duì)一些企業(yè)侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為包庇縱容,對(duì)勞動(dòng)者維權(quán)的請(qǐng)求置之不理。

四、總結(jié)與建議——促進(jìn)高技能人才發(fā)展的公共政策選擇

1.調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)高技能人才就業(yè)

(1)積極承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。重點(diǎn)培育和發(fā)展兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè)，發(fā)掘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的潛力。大力開發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，著力培育發(fā)展一批符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、就業(yè)帶動(dòng)作用強(qiáng)、市場(chǎng)前景廣闊的、與東盟互補(bǔ)的新優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，努力把潛在的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(2)借中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)建，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),盡可能挖掘就業(yè)潛能,同時(shí)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)盡可能拓展新的就業(yè)領(lǐng)域，從這兩個(gè)方面調(diào)整和優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。包括:①改造傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)，向現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變;②大力發(fā)展房地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)度大、拉動(dòng)性強(qiáng)的行業(yè);③大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)與旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè);④積極發(fā)展會(huì)展服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。

2.充分發(fā)揮財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的作用

(1)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在財(cái)政預(yù)算中設(shè)置“高技能人才就業(yè)補(bǔ)助”科目，從預(yù)算上給予資金保證。增加財(cái)政投入，建立就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)中心和各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者的技能和再就業(yè)能力。

(2)促進(jìn)完善社會(huì)保障制度的財(cái)政支出，完善社會(huì)福利制度，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立促進(jìn)高技能人才發(fā)展的社會(huì)保障體系。

(3)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善財(cái)政管理體制。通過(guò)區(qū)域內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式，以政府投入為主導(dǎo)，對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施合理保護(hù),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)并實(shí)施積極的救助,適當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異。

(4)通過(guò)稅收優(yōu)惠來(lái)促進(jìn)高技能人才發(fā)展。如采用對(duì)高技能人才創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)雇傭的高技能人才，給予個(gè)人所得稅或者企業(yè)所得稅上的優(yōu)惠的方式。政府要按照促進(jìn)高技能人才就業(yè)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，以直接增加就業(yè)崗位為目標(biāo)，調(diào)整和完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)穩(wěn)定和增加就業(yè)崗位。

3.改革人事制度促進(jìn)高技能人才發(fā)展

(1)建立科學(xué)的人才評(píng)價(jià)體系，提高高職人才的社會(huì)地位。高技能人才評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，要樹立系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想。要針對(duì)不同行業(yè)和職業(yè)要求，制定分類分層的人才評(píng)價(jià)系列、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)重在業(yè)內(nèi)、市場(chǎng)或社會(huì)認(rèn)可，堅(jiān)持實(shí)踐檢驗(yàn)人才，形成包括群眾、專家、市場(chǎng)和技術(shù)等多元化的人才評(píng)價(jià)體系；要建立以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的社會(huì)化的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。

(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養(yǎng)近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、重點(diǎn)與全局發(fā)展、自主培養(yǎng)與吸引凝聚人才模式的關(guān)系，完善并規(guī)范企事業(yè)單位科學(xué)設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、以崗定酬、合同管理等環(huán)節(jié)，規(guī)范公開招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進(jìn)企事業(yè)單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。

4.完善勞動(dòng)和社會(huì)保障制度促進(jìn)人才發(fā)展

(1)進(jìn)一步完善勞動(dòng)立法，使其真正發(fā)揮保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。根據(jù)目前我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn),擴(kuò)大勞動(dòng)法的調(diào)整范圍,加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的監(jiān)管,切實(shí)保護(hù)好勞動(dòng)者的權(quán)益。

(2)嘗試建立對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)施特別保護(hù)制度。可以借鑒國(guó)外關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)保護(hù)的立法。比如德國(guó)實(shí)施的《強(qiáng)迫職業(yè)實(shí)習(xí)教育法》和《工業(yè)法典》等法律，鼓勵(lì)企業(yè)雇用技能人才并參與培養(yǎng)；《企業(yè)基本法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》等法律，對(duì)技能型勞動(dòng)者的權(quán)益加以規(guī)范和保護(hù)。

(3)建立統(tǒng)一的多層次的社會(huì)保障體系。全面落實(shí)和完善企業(yè)單位各類高技能人才的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實(shí)維護(hù)高技能人才的合法權(quán)益。

(4)建立職工憑技能、憑職業(yè)資格得到使用提升，憑業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)確定收入分配的待遇機(jī)制。鼓勵(lì)企事業(yè)單位在薪酬中考慮技能貢獻(xiàn)的因素，建立科學(xué)合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的高技能人才，由各級(jí)政府實(shí)行政府津貼等鼓勵(lì)政策。

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[6]陳小義:浙江省制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的政府就業(yè)對(duì)策.碩士學(xué)位論文.浙江大學(xué)，2006年

[7]楊叢:調(diào)整發(fā)展策略擴(kuò)大就業(yè)渠道.廣西經(jīng)貿(mào)，2003.第1期，第30～32頁(yè)

[8]吳海燕:促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅政策研究.碩士學(xué)位論文.蘇州大學(xué),2006年